創(chuàng)新思路統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展研究

王傳寶 劉文旻

摘要：城鄉(xiāng)融合發(fā)展是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要途徑，也是新形勢(shì)下城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的階段性目標(biāo)，但是這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)仍然需要面對(duì)大量的問題，本文從提高人口城鎮(zhèn)化水平、促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)四個(gè)方面進(jìn)行了探索。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新；統(tǒng)籌；城鄉(xiāng)融合

城市的發(fā)展離不開鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村的振興與繁榮也離不開城市，城市與鄉(xiāng)村地域相連、血脈相融。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。這當(dāng)中城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的不充分表現(xiàn)得尤為突出。從20世紀(jì)80年代的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”到2002年，黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、2007年，黨的十七大提出城鄉(xiāng)一體化、2012年，黨的十八大以后城鄉(xiāng)發(fā)展一體化成為黨和國(guó)家的工作重心之一、2017年，黨的十九大明確提出建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，這一系列的政策決定，體現(xiàn)出黨中央對(duì)于城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題的重視程度不斷提高，對(duì)于構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的思路不斷升華。

一、當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展存在的主要問題

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要途徑，也是新形勢(shì)下城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的階段性目標(biāo)，但是這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)仍然需要面對(duì)大量的問題。

1、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)問題突出

改革開放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持高速增長(zhǎng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)顯著提高，人民生活不斷改善，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了翻天地的變化。然而我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不平衡，城鎮(zhèn)居民人均收入明顯高于農(nóng)村。由于收入差距的擴(kuò)大，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的矛盾也日益突出。國(guó)家雖已出臺(tái)多項(xiàng)惠農(nóng)政策，在一定程度上使收入差距有所緩解，但城鄉(xiāng)元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是一個(gè)統(tǒng)性問題，不是短期內(nèi)就可以消除。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，農(nóng)業(yè)仍然是中國(guó)的弱勢(shì)；消費(fèi)結(jié)構(gòu)上，農(nóng)民仍然是中國(guó)第一購(gòu)買力的群體；區(qū)域結(jié)構(gòu)上，農(nóng)村仍然是中國(guó)發(fā)展的洼地；收入分配結(jié)構(gòu)上，農(nóng)民工也依然是中國(guó)低收入階層。若再談到中國(guó)的知識(shí)結(jié)構(gòu)、各種資源的配置結(jié)構(gòu)等，都會(huì)發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工的影子，但其利益保護(hù)機(jī)制卻總略低于城市居民。

2、城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)受阻

我國(guó)要素市場(chǎng)改革明顯滯后，要素在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)受到諸多限制。長(zhǎng)期以來(lái)，資金、土地、人才等各種要素單向由農(nóng)村流入城市，造成農(nóng)村“失血”，嚴(yán)重制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平的提升。一是，農(nóng)民進(jìn)城的“門檻”需要降低，促使農(nóng)民家庭整體遷入城市的制度環(huán)境依然沒有建立；二是，城鄉(xiāng)金融市場(chǎng)的“藩籬”需要破除，資金缺乏有效的雙向流動(dòng)；三是，人口素質(zhì)城鎮(zhèn)化的“瓶頸”需要突破，土地城鎮(zhèn)化速度顯著快于人口城鎮(zhèn)化速度，一方面造成了土地利用的低效率，同時(shí)也使得農(nóng)民無(wú)法同等分享城鎮(zhèn)化發(fā)展的好處，加劇城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡程度。

3、公共服務(wù)均等化任務(wù)艱巨

均等化并非數(shù)量上的絕對(duì)平均，也并非全體公民均要享受到等質(zhì)等量的公共服務(wù)，而是要在基本民生領(lǐng)域中最大限度縮小彼此之間的差距，最大限度確保城鄉(xiāng)居民均可以享受到基本公共服務(wù)。雖然近年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化取得了顯著成效，城鄉(xiāng)居民在醫(yī)療保障、義務(wù)教育以及基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面均實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋。但是，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)差距依然較大，其中教育發(fā)展不均衡和衛(wèi)生發(fā)展不均衡是主要短板。對(duì)很多農(nóng)村家庭來(lái)說(shuō)，看病和受教育是十分沉重的負(fù)擔(dān)，而城市教育系統(tǒng)發(fā)展良好，生活在城市中的孩子能享受到良好、低成本的教育福利和教育便利。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展對(duì)策與思考

1、穩(wěn)步提高人口城鎮(zhèn)化水平

一是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。進(jìn)一步放寬落戶條件，允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)地落戶；全面實(shí)行居住證制度，提升城市公共服務(wù)水平，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋；建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化激勵(lì)機(jī)制，維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的合法權(quán)益。

二是提升縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平，加強(qiáng)縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)市政設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。加快特色鎮(zhèn)發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化。

三是完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革，推進(jìn)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款改革。

2、促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)

城鄉(xiāng)要素的自由流動(dòng)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的本質(zhì)要求和重要體現(xiàn)。就目前來(lái)看，主要是要打破要素從城市向農(nóng)村流動(dòng)的體制和機(jī)制障礙，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)要素向農(nóng)村流動(dòng)。

一是建立城鄉(xiāng)勞動(dòng)要素充分對(duì)流雙向機(jī)制。深化戶籍制度改革，逐步消除戶籍壁壘，推動(dòng)城鄉(xiāng)人口合理流動(dòng)與有序分布；全面建立職業(yè)農(nóng)民培育引進(jìn)機(jī)制，積極培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體；促進(jìn)城市成功人士、科技人員返鄉(xiāng)回鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

二是建立城鄉(xiāng)資本要素自由流動(dòng)開放機(jī)制。政府財(cái)政加大向農(nóng)村傾斜力度的同時(shí)，積極引導(dǎo)城市工商資本進(jìn)入農(nóng)村農(nóng)業(yè)領(lǐng)域；通過建立健全多元投融資體制機(jī)制，吸引城市富余資金進(jìn)入農(nóng)村；改革財(cái)政投入機(jī)制，提高財(cái)政資金的集中度和使用效益，發(fā)揮好財(cái)政杠桿作用，撬動(dòng)更多金融和社會(huì)資本投向鄉(xiāng)村振興；完善農(nóng)村金融體制，規(guī)范發(fā)展農(nóng)村民間金融組織，建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系和農(nóng)村信用體系。

三是建立城鄉(xiāng)土地要素平等交換公平機(jī)制。深化土地制度改革，建立規(guī)范的土地供給需求制度；深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)；加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)，建立公城鄉(xiāng)土地交易平臺(tái)和公共信息平臺(tái)；優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，健全土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制。

3、推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

一是促進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展。按照就近入學(xué)的原則，進(jìn)一步完善以常住人口為準(zhǔn)的教育服務(wù)體系，按照人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)情況布局教育資源，并通過財(cái)政撥款、設(shè)備添置和教師配置等向農(nóng)村學(xué)校傾斜。積極推動(dòng)優(yōu)質(zhì)教師資源在城鄉(xiāng)的合理流動(dòng)。

二是加快城鄉(xiāng)一體的就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)失業(yè)登記制度和就業(yè)援助制度。建立健全以國(guó)有公益性人力資源市場(chǎng)為主體、職業(yè)中介機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的人力資源市場(chǎng)體系；開展城鄉(xiāng)勞動(dòng)力免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn)，提高城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)素質(zhì)和能力。

三是加快城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系建設(shè)。建立健全更加公平可持續(xù)發(fā)展社會(huì)保障體系，注重統(tǒng)籌各類社會(huì)群體和各類保障待遇；建立健全覆蓋全民的社會(huì)保障體系，加快社會(huì)保障向外來(lái)落戶人口覆蓋。

4、推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)

針對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)繼續(xù)惡化的趨勢(shì)，國(guó)家應(yīng)該繼續(xù)加大農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入，并且對(duì)農(nóng)村留守人員進(jìn)行繼續(xù)教育和職業(yè)教育培訓(xùn)。進(jìn)一步可以考慮將職業(yè)農(nóng)民教育納入現(xiàn)行教育體系當(dāng)中，并從人、財(cái)、物等方面給予大力支持，尤其在辦學(xué)用地場(chǎng)所、創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)、辦學(xué)設(shè)備購(gòu)置和稅收等方面給予政策支持，推動(dòng)職業(yè)農(nóng)民教育順利、健康發(fā)展