海南正式進入自貿(mào)區(qū)時間

焦建

10月16日，各界期待已久的《中國（海南）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》（以下簡稱《方案》）由國務(wù)院正式印發(fā)。

作為今年4月由中共中央及國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》）這一針對海南的“大政策”的接續(xù)，《方案》在提出海南自由貿(mào)易試驗區(qū)（下稱海南自貿(mào)區(qū)）到2020年的發(fā)展目標(biāo)的同時，亦細化了其定位與路徑等具體內(nèi)容，還可使其各類嘗試逐步進入“有據(jù)可依”狀態(tài)。

5月中共海南省委七屆四次全會上，海南就系統(tǒng)性地披露了其建設(shè)海南自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港的一些基本設(shè)想，比如深化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、旅業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)對外開放，在重點領(lǐng)域取消外資股比限制和準入限制等。圖/新華

在此之前，進入“自貿(mào)時間”已半年左右的海南，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展及營商環(huán)境建設(shè)等一系列方面已拿出了各類方案。但從整體來看，要在兩年內(nèi)完成從制度學(xué)習(xí)和復(fù)制到創(chuàng)新引領(lǐng)的轉(zhuǎn)換，將對其承接基礎(chǔ)和管理能力產(chǎn)生不小的挑戰(zhàn);要克服島嶼經(jīng)濟體帶來的惰性及過度依賴政策等諸種弊端，在構(gòu)建新型對外開放網(wǎng)絡(luò)等方面實現(xiàn)突破，海南的壓力亦是不小。

“海南版”方案亮點

從今年初起，海南各大城市的街頭巷尾，陸續(xù)懸掛起“建省辦特區(qū)三十周年”的大紅色條幅，相關(guān)慶?；顒痈茄永m(xù)數(shù)月。

作為中國最大的經(jīng)濟特區(qū)，獨特的地理位置形成的“島嶼經(jīng)濟”，在制約海南發(fā)展模式及速度——原料及貨物的運輸成本較高，難以培育起現(xiàn)代化的工業(yè)體系，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)在很長一段時期內(nèi)是其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)——的同時，也曾多次為其帶來政策空間。

從開發(fā)伊始到“而立之年”，海南迎來過三次主要機遇：1988年辦特區(qū)、2010年國際旅游島建設(shè)，以及期待許久后成真的自貿(mào)區(qū)及自貿(mào)港政策。其建設(shè)目標(biāo)，亦從單純考慮海南發(fā)展升級為服務(wù)國家大戰(zhàn)略。

“在海南實行更加積極主動的開放戰(zhàn)略，將海南打造成為我國面向太平洋和印度洋的重要對外開放門戶，展現(xiàn)了我國對外開放的信心和決心?！鄙虅?wù)部副部長王受文在近日召開的國新辦新聞發(fā)布會上指出。

為實現(xiàn)上述構(gòu)想，總長8000多字的《方案》共有七部分內(nèi)容，核心政策和措施集中在第三、四、五部分，分別從加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制、加快服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、加大政府職能轉(zhuǎn)變等方面明確試點任務(wù)。涉及政策包括32項支持、8項取消、7項允許和1項放寬。

針對海南所承載的“三區(qū)一中心”（全面深化改革開放試驗區(qū)、國家生態(tài)文明試驗區(qū)、國際旅游消費中心、國家重大戰(zhàn)略服務(wù)保障區(qū)）國家戰(zhàn)略，《方案》提出將以發(fā)展旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，科學(xué)安排海南島產(chǎn)業(yè)布局。

了解政策起草背景的一位人士對《財經(jīng)》記者稱：整體來看，上述特點結(jié)合了中央對海南產(chǎn)業(yè)不以轉(zhuǎn)口貿(mào)易和加工制造為重點的具體要求及其基礎(chǔ)。開放領(lǐng)域大體上與最新的全國性自貿(mào)區(qū)負面清單保持一致，并體現(xiàn)出“因地制宜”及地方訴求。

其中，《方案》60%的試點任務(wù)吸收自現(xiàn)有自貿(mào)試驗區(qū)的試點內(nèi)容，剩余40%是符合海南發(fā)展定位的特色試點內(nèi)容。此外，其他自貿(mào)區(qū)施行的政策，凡符合海南發(fā)展定位的，海南省均可按程序報批后進行試點。

從共性角度看：對金融領(lǐng)域及服務(wù)業(yè)的開放也是海南版方案的重點。例如進一步擴大人民幣跨境使用、探索資本項目可兌換、深化外匯管理改革等。以及大力發(fā)展國際醫(yī)療旅游和高端醫(yī)療服務(wù)，對先行區(qū)范圍內(nèi)確需進口的、關(guān)稅稅率較高的部分醫(yī)療器械研究適當(dāng)降低關(guān)稅。

《方案》還提出研究賦予海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)企業(yè)增值稅一般納稅人資格，在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域全面實施貨物狀態(tài)分類監(jiān)管等，這是中國其他自貿(mào)區(qū)涉及不多的內(nèi)容。

從特性角度看：因缺乏經(jīng)驗，海南在建設(shè)國際旅游消費中心時，還得“自己摸索”;不僅如此，醫(yī)療衛(wèi)生、文化旅游、生態(tài)綠色發(fā)展等方面也較多體現(xiàn)了海南的特色。比如允許設(shè)立外商投資文藝表演團體（中方控股）、實施瓊港澳游艇自由行等內(nèi)容。

此外，《方案》還被普遍關(guān)注的是對農(nóng)業(yè)開放的重視，如取消蔬菜新品種選育和種子生產(chǎn)外資股比限制等，使得海南成為中國第一個著力進行農(nóng)業(yè)開放方面試驗的自貿(mào)區(qū)。

“5月中共海南省委七屆四次全會上，海南就系統(tǒng)性地披露了其建設(shè)海南自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港的一些基本設(shè)想，比如深化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)對外開放，在重點領(lǐng)域取消外資股比限制和準入限制等。種業(yè)和熱帶農(nóng)產(chǎn)品交易、新能源汽車制造及海洋經(jīng)濟等領(lǐng)域，又是海南近些年來所著力培育和發(fā)展的重點領(lǐng)域?！鼻笆鋈耸糠Q，“《方案》在一定程度上體現(xiàn)了海南的設(shè)想?！薄皩τ诤Ｄ蟻碚f，從以往十二大產(chǎn)業(yè)什么都鋪一點但都不強，演變到聚焦幾大門類，也是一種進步?！?/p>

與其他自貿(mào)試驗區(qū)相比，四面環(huán)海的海南實現(xiàn)“一線放開，二線管住”監(jiān)管的物理條件較好，其試點范圍廣闊——涉及全島共3.54萬平方公里——也被各方解讀為可進行多樣性探索。

“海南最大的優(yōu)勢是作為大型離島，有利于建設(shè)一個全方位、高水平的自由貿(mào)易港，以及配套更大自主權(quán)，成為真正的‘改革開放新高地。”工銀國際首席經(jīng)濟學(xué)家程實對《財經(jīng)》記者分析稱。

《方案》對此有所體現(xiàn)。多處談到動植物種源的引進和管理，包括建設(shè)全球動植物種源中心等，并首次明確“在三亞選址增設(shè)海關(guān)監(jiān)管隔離區(qū)域，開展全球動植物種質(zhì)資源引進和中轉(zhuǎn)等業(yè)務(wù)”。

市場人士普遍預(yù)期：對于這一全國大約涉及數(shù)百億元的市場，海南在解決生態(tài)管控方面的獨特優(yōu)勢將可能使其獲得主導(dǎo)地位。

《方案》公布后，亦有海南當(dāng)?shù)囟辔划a(chǎn)業(yè)人士向《財經(jīng)》記者透露：結(jié)合具體的領(lǐng)域來看，政策提供的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間非?？捎^。

例如，“其提出按發(fā)展需要增設(shè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，開展國際投資貿(mào)易、保稅物流、保稅維修等業(yè)務(wù)?！焙Ｄ袭?dāng)?shù)啬炒笮秃狡蟮臋C修部門負責(zé)人對《財經(jīng)》記者指出，“在此之前，我們在相關(guān)主管部門協(xié)助下增加了對集團內(nèi)部飛機的免押金檢修業(yè)務(wù)。但因海南之前不是自貿(mào)區(qū)，在北京、廈門等地的保稅維修就很難開展。”

“自貿(mào)區(qū)政策在海南落地后，其獨特的零部件購買政策及人口紅利，以及廣闊的范圍，都能增強海南機修方面的優(yōu)勢。我們的設(shè)想是：以后國內(nèi)、國際的航班，都能夠愿意到海南自貿(mào)區(qū)來修飛機，既減少稅收，又能加快備件更換的速度?！边@位負責(zé)人稱。

“低開高走”軟硬件

《意見》及《方案》先后出臺，為海南建設(shè)自貿(mào)區(qū)提供了政策空間及方向。但結(jié)合海南以往的發(fā)展現(xiàn)實——曾對房地產(chǎn)過度依賴造成的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型緩慢且外向度低，市場主體規(guī)模小且實力不強，新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模小且競爭力差，制造業(yè)基礎(chǔ)薄弱——海南這一自貿(mào)試驗的后來者若想取得“低開高走”的成效，考驗重重。

“海南過去多年發(fā)展有很多經(jīng)驗，教訓(xùn)也不少。今年又是一下子來了個‘雙黃蛋式的政策，政策力度空前，在時間這么緊張的前提下，海南到底要如何實現(xiàn)‘低開高走？讓人興奮的同時也感到焦慮。”海南省政協(xié)委員、海南產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院院長李仁君對《財經(jīng)》記者形容。

目前來看，來自中央層面的扶持支持主要為：就其基礎(chǔ)設(shè)施而言，《意見》指出，海南要大力實施一批重大基礎(chǔ)設(shè)施工程，包括建設(shè)“數(shù)字海南”，推進電網(wǎng)升級改造，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的供氣管網(wǎng)，完善海島型水利設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等;此外，為推進海南自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)，商務(wù)部也將按照統(tǒng)一部署，會同海南省和各有關(guān)單位，加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，加快海南自貿(mào)試驗區(qū)各項試點任務(wù)落地實施;推動各部門及時向海南下放管理權(quán)限。

而更多的軟硬件方面的短板，正如海南省副省長沈丹陽近日所提及的——人才短板，海南招才引資的吸引力還有待進一步加強;市場環(huán)境有待改善;政府服務(wù)水平有待提高——仍需海南依靠自身力量解決。

參照國內(nèi)其他開放高地，找出差距并借鑒經(jīng)驗“起步”，是海南官員近半年來的重點工作之一。從4月起，海南省組織了11個由省領(lǐng)導(dǎo)帶隊的考察團分赴上海、廣東、天津、福建等11個自由貿(mào)易試驗區(qū)考察。并舉行專題會議，重點探討加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和打造良好的營商環(huán)境。

起點不高且發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，是海南把對標(biāo)的重點放在這兩個方面的原因。舉例而言：海南2017年招商引資簽約396個，卻有251個簽約項目尚未開工;地方政府向企業(yè)承諾的優(yōu)惠政策，在招商成功后無法兌現(xiàn)，諸如此類的問題較多。

對于已投入大量資源且建設(shè)數(shù)年的國際旅游島規(guī)劃，海南也依然存在待解難題?！啊兑庖姟烦雠_后，游客免簽范圍達到59個國家和地區(qū)。但實際上只有11個跟海南有直飛航線，這只是海南旅游業(yè)的可進入性問題之一。其他還包括基礎(chǔ)交通建設(shè)、語言環(huán)境等問題，都制約海南產(chǎn)業(yè)發(fā)展及國際旅游消費中心的建設(shè)?！焙Ｄ洗髮W(xué)旅游學(xué)院的一位研究人士對《財經(jīng)》記者稱。

針對上述一系列問題及加速自貿(mào)區(qū)建設(shè)，近半年來海南正推出一系列舉措：

在地方政府機構(gòu)改革層面：9月13日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《海南省機構(gòu)改革方案》，這是全國首個獲得中央批準的地方機構(gòu)改革方案。機構(gòu)改革之后，海南共設(shè)置省級黨政機構(gòu)55個。

在完成“規(guī)定動作”同時，海南圍繞自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港建設(shè)和“三區(qū)一中心”的戰(zhàn)略定位展開了“自選動作”。如組建海南省委全面深化改革委員會，加掛海南省委自由貿(mào)易試驗區(qū)（自由貿(mào)易港）工作委員會牌子，主要負責(zé)審議并組織實施海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)各項綜合配套改革及各領(lǐng)域?qū)ν忾_放重大事項等。

5月20日，海南百日大招商（項目）亦正式啟動，以旅游業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等為主導(dǎo)，重點包括總部企業(yè)、中介服務(wù)機構(gòu)、園區(qū)開發(fā)建設(shè)平臺和產(chǎn)業(yè)項目四類;隨后不久，海南又審議通過了《海南省人民政府辦公廳關(guān)于促進總部經(jīng)濟發(fā)展的工作意見》和《海南省總部企業(yè)認定管理辦法》，提出一系列優(yōu)惠政策;同在5月，海南還發(fā)布了《百萬人才進海南行動計劃（2018-2025年）》，爭取到2020年吸引各類人才20萬左右;到2025年，實現(xiàn)“百萬人才進海南”的目標(biāo)。

《財經(jīng)》記者獲悉：海南省政府近日已起草了《海南優(yōu)化營商環(huán)境行動計劃40條》，有望很快發(fā)布。

“我來海南島工作十余年了，這幾個月是我經(jīng)歷過的政策發(fā)布最集中的幾個月。”海南某位旅游業(yè)相關(guān)人士對《財經(jīng)》記者指出。

為增加資金、項目的來源，海南也正在加強自身與粵港澳大灣區(qū)地區(qū)的合作打下基礎(chǔ)。 “包括建設(shè)?？诳崭鄞髽屑~、三亞新機場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)互聯(lián)互通、實現(xiàn)區(qū)域通關(guān)一體化及共建海洋經(jīng)濟示范區(qū)等一系列措施。”中山大學(xué)粵港澳發(fā)展研究院穗港澳區(qū)域發(fā)展研究所所長張光南教授對《財經(jīng)》記者稱。另據(jù)海南省發(fā)改委此前發(fā)布的消息：該省已與香港敲定十個方面合作內(nèi)容。

研判這一系列政策的節(jié)奏，海南大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院副院長李世杰對《財經(jīng)》記者稱，“海南自貿(mào)區(qū)的建設(shè)，首先是補短板，從硬件條件著手加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從軟環(huán)境層面提高政府工作效率，簡化政府審批流程，從而打造良好的營商環(huán)境，讓企業(yè)愿意到海南投資并把產(chǎn)業(yè)做大是擺在第一位的，然后才是大規(guī)模人才引進;這中間存在前后的階段性和次序性問題，而不是迫不及待地用各類補貼吸引“百萬人才下海南”。如果真的來了一百萬人才，海南現(xiàn)有的財政實力也補貼不起。”

另據(jù)其分析，海南正在籌劃的“撤市劃區(qū)”，未來也可能會為海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)提供新的空間。

今年5月，國務(wù)院同意實施編制完成的《海南省總體規(guī)劃（空間類2015-2030）》。按照規(guī)劃：海南省將作為一個大城市、大景區(qū)來統(tǒng)一規(guī)劃，形成“南北兩極帶動、東西兩翼加快發(fā)展、中部生態(tài)保育”的空間格局。未來海南18個市縣將被重新劃分為五大功能區(qū)域，其中北部將形成以?？跒橹行某鞘械摹氨辈拷?jīng)濟區(qū)”。在海南自貿(mào)區(qū)政策宣布后啟動的江東新區(qū)，也將起到帶動?？谂c周邊市縣的整合等一系列作用。

“一開始先搞五大功能區(qū)，強化經(jīng)濟功能和生態(tài)保護功能，下一步可能會考慮行政區(qū)域的整合，但行政區(qū)劃改革一定要與自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)和自由貿(mào)易港探索同步推進?！崩钍澜苷f，“海南過去省直管縣的行政體制是有優(yōu)越性的，有利于減少政府層級、提高政府決策效率;之后的五大功能區(qū)改革，建議保留該制度框架，采取省管大區(qū)、區(qū)轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道的模式，而不宜將大區(qū)設(shè)立為市，市下面再設(shè)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而且，海南應(yīng)當(dāng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展需要，著眼于優(yōu)化營商環(huán)境、提高政府工作效率的目標(biāo)，盡量減少與自貿(mào)試驗區(qū)、自貿(mào)港建設(shè)方向不相匹配的行政審批層級和機構(gòu)設(shè)置?！?h3>增量風(fēng)險考量

對海南自貿(mào)區(qū)而言，借鑒其他自貿(mào)區(qū)的政策和經(jīng)驗，從零到有構(gòu)建起基本的自貿(mào)試驗區(qū)制度框架，僅是其完成自身所承擔(dān)的“打開全面開放新格局”這一全局性重任的基礎(chǔ)。其在今后的實踐中所面臨的核心難題，將是如何從制度打包復(fù)制演變?yōu)榻Y(jié)合自身特點尋求新的全局性制度增量。

而按照《意見》與《方案》，探索建設(shè)“中國特色自由貿(mào)易港”這一增量，是海南自貿(mào)區(qū)在取得重要進展打下基礎(chǔ)后的題中應(yīng)有之義。

作為全球最高水平的開放區(qū)，“中國特色自由貿(mào)易港”將涉及海關(guān)、國檢、稅務(wù)、外匯等部門的政府職能轉(zhuǎn)變，且涉及到服務(wù)業(yè)及金融業(yè)等敏感領(lǐng)域，在上海及廣東等地依然存在一系列挑戰(zhàn)，海南無法一蹴而就，但相關(guān)規(guī)劃也為海南自貿(mào)區(qū)提供了一定探索空間。

例如，“研究賦予海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)企業(yè)增值稅一般納稅人資格，在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域全面實施貨物狀態(tài)分類監(jiān)管”，以及“對進出海南洋浦保稅港區(qū)的貨物，除禁止進出口和限制出口以及需要檢驗檢疫的貨物外，試行‘一線放開、二線高效管住的貨物進出境管理制度”等涉及到稅負、貨物海關(guān)申報及監(jiān)管等核心問題的試點政策，就被不少學(xué)者解讀為較大突破，是鼓勵海南探索自貿(mào)港建設(shè)。

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員趙晉平此前撰文指出：目前中國探索建設(shè)自由貿(mào)易港有三種路徑可供選擇，即現(xiàn)有保稅港區(qū)向國際上高標(biāo)準自由貿(mào)易港區(qū)模式拓展和轉(zhuǎn)型;以沿海組合港為依托，集中建設(shè)2個-3個國家級自由貿(mào)易港;以及選擇沿海較大離島建設(shè)一個全方位、高水平開放的港城融合型自由貿(mào)易港。海南等地具備條件，但“路徑二和三需要中央政府直接立法和管理，有關(guān)問題還需進行深入研究和認真規(guī)劃設(shè)計，短期內(nèi)尚不具備形成方案的條件”。

自海南自貿(mào)區(qū)啟動建設(shè)至今，因其不以轉(zhuǎn)口貿(mào)易為重點，故與離岸貿(mào)易、離岸金融及稅收等方面有關(guān)的改革建議一直層出不窮。亦有建言者屢次拿2012年時海南離島免稅購物額度由8000元爭取提升至1.6萬元為例子，指出“地方政府要一次性研究清楚，能干什么、該怎么干，步子可以邁得大一點，不要擠牙膏式爭取，而要一步到位”。

“這些建議應(yīng)該具體問題具體分析，說海南直接對標(biāo)香港有點天方夜譚，兩地在經(jīng)濟體制、金融匯率制度、社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等多個方面都不一樣。海南不具備復(fù)制香港的基礎(chǔ)條件，也不要奢望一口吃成個大胖子。另外，海南現(xiàn)有的經(jīng)濟體量不大、國有企業(yè)總量較小，開放和改革的試驗風(fēng)險相對比較小，改革的阻力也會小一些;風(fēng)險小，改革開放的步子就應(yīng)該更大一點。一些涉及金融開放和制度設(shè)計方面的改革，連上海自貿(mào)試驗區(qū)的經(jīng)驗都沒有完全復(fù)制過來，整體上還是稍顯慢了?！崩钍澜芊Q，“《方案》往往是在標(biāo)題中給海南試點套上了不少大帽子，在金融領(lǐng)域放開、國際旅游消費中心和負面清單管理方面的部分舉措仍偏保守?！?/p>

在《方案》中，加強重大風(fēng)險防控體系和機制建設(shè)是其第六部分內(nèi)容，分為事中事后監(jiān)管、貿(mào)易風(fēng)險防控、金融風(fēng)險防控、口岸風(fēng)險防控等四部分。此外，《方案》中并沒有提及外界普遍關(guān)注的賽馬問題，也被外界普遍解讀為要把握風(fēng)險的原因。

“賽馬產(chǎn)業(yè)鏈很長，產(chǎn)業(yè)規(guī)?？蛇_千億元以上，踏踏實實做好的話，包括馬匹選種、育種、飼養(yǎng)，馬術(shù)俱樂部、觀賞、體育競技比賽、媒體傳播，旅游觀光、衍生文化產(chǎn)品開發(fā)等領(lǐng)域。如果整條產(chǎn)業(yè)鏈全面展開，有望彌補房地產(chǎn)調(diào)控所帶來的地方財政缺口。而眼下的情況是，假如海南短期內(nèi)沒有其他的新興產(chǎn)業(yè)來填補去房地產(chǎn)后留下的巨大土地財政缺口，各級政府的壓力會很大。這也是當(dāng)前省級層面政府需要認真考慮的問題之一?！崩钍澜芴嵝颜f。