精準(zhǔn)扶貧下的鄉(xiāng)村治理能力提升困境及路徑探討※
——基于共生理論視角

●周濟(jì)南

一、問題的提出

貧困是目前許多農(nóng)村普遍存在的問題之一，它與人類的生存發(fā)展息息相關(guān)。隨著人類社會的快速發(fā)展，貧困問題并未得到徹底的解決。在精準(zhǔn)扶貧背景下，要想更好的實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理，有必要進(jìn)一步探討如何更好的解決農(nóng)村貧困問題，而這也成為了當(dāng)前諸多學(xué)者所共同研究的課題之一。從理論層次來看，對鄉(xiāng)村治理能力提升的探討也是對馬克思恩格斯提出的國家管理學(xué)說相關(guān)理論的一種探索及延伸。

（一）鄉(xiāng)村治理是鞏固農(nóng)村減貧成效的關(guān)鍵

精準(zhǔn)扶貧政策的貫徹落實(shí)，一定程度上改善了目前的鄉(xiāng)村治理情況。梁華（2018）認(rèn)為鄉(xiāng)村治理一定程度上決定了政府職責(zé)的執(zhí)行程度，通過對自身的內(nèi)外部環(huán)境進(jìn)行分析，找出自身的優(yōu)勢與劣勢，充分發(fā)掘自身的可利用資源，進(jìn)而促進(jìn)內(nèi)外的協(xié)同發(fā)展[1]。李永華（2018）認(rèn)為鄉(xiāng)村治理在一定程度上決定了精準(zhǔn)扶貧在農(nóng)村的實(shí)施效果，不斷完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)以及現(xiàn)狀，可以促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧在農(nóng)村更好的開展[2]。張?zhí)熳簦?018）認(rèn)為村級組織在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施過程中發(fā)揮著重大的作用，同時(shí)也是鄉(xiāng)村治理中的重要組成部分。通過鄉(xiāng)村治理可以促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧在農(nóng)村更加穩(wěn)定順利的實(shí)施，與此同時(shí)，精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施也一定程度上改善了鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀[3]。

（二）鄉(xiāng)村治理是徹底脫貧的關(guān)鍵所在

楊祥祿（2017）曾在《鄉(xiāng)村治理能力提升之策——以四川省為例》中重點(diǎn)突出了農(nóng)村貧困人口主體能力的重要程度，并從該角度出發(fā)提出了我國農(nóng)村治理的創(chuàng)新結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體性，同時(shí)有效結(jié)合開發(fā)式扶貧[4]別文娣（2017）認(rèn)為貧困所反映出來的并不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題，同時(shí)也間接反映出了我國當(dāng)前制度所存在的不足而這也是導(dǎo)致貧困問題頻頻不斷的主要因素之一，而且影響到了鄉(xiāng)村治理的效果[5]。所以，站在公共治理角度上來看，重點(diǎn)分析公共治理所體現(xiàn)出的反貧困價(jià)值，并從此角度出發(fā)去探尋有效的脫貧治理路徑。

在精準(zhǔn)扶貧背景下，如何更好的解決鄉(xiāng)村所面臨的貧困問題，這是我國鄉(xiāng)村治理所面臨的主要問題。從共生理論視角出發(fā)，通過分析當(dāng)前的治理現(xiàn)狀，找出存在問題的原因并制定出有效的解決對策，通過有效的鄉(xiāng)村治理來實(shí)現(xiàn)真正意義上的“共生”，這對于我國鄉(xiāng)村治理的進(jìn)一步研究具有很高的理論價(jià)值，同時(shí)將會對我國鄉(xiāng)村治理的改善起到一定的指導(dǎo)性作用。

二、共生理論與鄉(xiāng)村治理能力提升的契合之處

“共生”一詞最早起源于希臘語，這一概念最初是由德國真菌學(xué)家德貝里提出，他將“共生”定義為不同的物種在一起生活的狀態(tài)。共生是一種常見的自然現(xiàn)象，普遍存在于自然界與人類社會中，主要是由生態(tài)系統(tǒng)的“共生”與社會系統(tǒng)的“共生”共同組成，兩者之間互相依賴、互相依存，進(jìn)而確保自身的能力以及信息等能夠進(jìn)行有效的轉(zhuǎn)換?！肮采钡姆秶浅V泛，它代表了整個(gè)人類社會的良性循環(huán)與發(fā)展。鄉(xiāng)村治理能力的提升需要多方共同努力，而并不是僅僅依靠村干部單方面可實(shí)現(xiàn)完成的。目前，我國的鄉(xiāng)村治理能力相對較弱的原因來自于多方面，與政府、農(nóng)村基層干部及村民都有著很大的關(guān)聯(lián)。鄉(xiāng)村的治理需要多方的配合，在此，將共生理論應(yīng)用到農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)中去，不但有利于改善當(dāng)前的農(nóng)村治理情況，而且還可以促進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力的提升，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，為農(nóng)民提供更好的生存環(huán)境。

三、精準(zhǔn)扶貧下的鄉(xiāng)村治理能力提升的困境

近年來，雖然我國人民生活水平有了很大的改善，但是貧困問題并未完全消除，如何解決貧困問題是鄉(xiāng)村治理所面臨的首要問題。在精準(zhǔn)扶貧背景下，由于受到一些因素的影響，使得鄉(xiāng)村治理效果并不理想，一定程度上制約了鄉(xiāng)村治理能力的提升，具體表現(xiàn)如下：

（一）貧困人口數(shù)量依然龐大

在精準(zhǔn)扶貧背景下，我國農(nóng)村治理過程中存在的明顯問題就是貧困問題，主要體現(xiàn)在農(nóng)村貧困人口分布比較集中且數(shù)量非常大，在鄉(xiāng)村治理的過程中，要想徹底解決貧困問題是一項(xiàng)非常艱巨的任務(wù)。

截止到目前，我國的農(nóng)村貧困人口數(shù)量依然非常龐大，一定程度上增加了鄉(xiāng)村治理的難度。根據(jù)近幾年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，雖然貧困人口的數(shù)量有所增減，但是到2016年為止，我國的農(nóng)村貧困人口數(shù)量還高達(dá)4335萬人，與2015年相比已經(jīng)減少了1240萬人；到了2017年，年末農(nóng)村貧困人口3046萬人，比上年末減少1289萬人。距離到2020年實(shí)現(xiàn)全面小康社會僅有一年多的時(shí)間，這對于鄉(xiāng)村治理而言，無疑是一項(xiàng)非常艱巨的任務(wù)。除此之外，我國的貧困人口分布過于集中且程度較深。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前我國的貧困人口主要集中于西部地區(qū)，該地區(qū)的人口數(shù)量幾乎占據(jù)了我國總貧困人口數(shù)量的一半以上，其次為中部地區(qū)，由于這兩個(gè)地區(qū)的居住環(huán)境相對較差，缺乏發(fā)展的機(jī)會，這些因素都極大程度的加大了鄉(xiāng)村治理能力提升的難度。

圖12016年我國農(nóng)村貧困人口地區(qū)分布

（二）基層干部隊(duì)伍建設(shè)不足

近幾年來，隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，村民自治組織在鄉(xiāng)村治理中扮演的角色非常重要?；诠采碚摰慕嵌葋砜矗氤浞职l(fā)揮出村民自治的功能以及特色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該充分發(fā)揮自己的領(lǐng)導(dǎo)作用，積極引導(dǎo)村民以及村干部的共同參與，這對于鄉(xiāng)村治理能力的提升至關(guān)重要。然而在實(shí)際的鄉(xiāng)村治理過程中，由于基層領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍建設(shè)尚不完善，在面對一些問題時(shí)不能夠及時(shí)有效的解決，這不但會影響到農(nóng)村的整體發(fā)展，而且一定程度上制約了鄉(xiāng)村治理能力的提升，具體主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

第一，基層干部自身的文化水平以及素質(zhì)整體不高，無法準(zhǔn)確的把握當(dāng)前我國鄉(xiāng)村發(fā)展的最新形勢，對鄉(xiāng)村實(shí)際的發(fā)展情況缺乏全面深入的了解。由于自身的文化素質(zhì)水平有限，在面對鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的一系列問題時(shí)仍是按照傳統(tǒng)一貫的思想以及方式去解決，沒有根據(jù)鄉(xiāng)村的實(shí)際情況來看待問題以及解決問題。第二，在實(shí)際的鄉(xiāng)村治理過程中，一些基層干部并未起到良好的領(lǐng)導(dǎo)作用，根據(jù)村民的反映可以看出，許多基層領(lǐng)導(dǎo)干部由于能力水平有限，再加上自身的處理經(jīng)驗(yàn)不足，面對村里發(fā)生的突發(fā)事件時(shí)無法進(jìn)行及時(shí)有效的處理，整體的應(yīng)急能力較差?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部作為鄉(xiāng)村治理中的重要組成部分，他們的能力水平將會直接影響到最終的治理效果。

（三）缺乏完善配套的農(nóng)村治理體系

目前，我國并未制定出完善的農(nóng)村治理體系，這也是制約我國鄉(xiāng)村治理能力提升的重要因素之一，具體表現(xiàn)如下：

第一，中央財(cái)政公共支出相對偏低。在精準(zhǔn)扶貧背景下，針對我國的農(nóng)村治理問題，中央財(cái)政的公共支出投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，如表1所示。

表1 2012-2016年我國社會保障支出情況及占比單位：億元

表1中口徑一主要涵蓋的是社會福利救濟(jì)支出、行政事業(yè)單位退休費(fèi)、社會保障救助支出等；口徑二是在口徑一的基礎(chǔ)上，增加了社會保險(xiǎn)基金支出；口徑三是在口徑二的基礎(chǔ)上增加了教育與衛(wèi)生支出。通過以上數(shù)據(jù)可以看出，近幾年來，雖然我國的社會保障支出有了很大幅度的增長，但是社會保障支出在GDP中所占的比例仍然相對較低。結(jié)合上述數(shù)據(jù)來看，從2012年到2016年僅僅增長了1.36%，再加上我國的社會保障支出管理費(fèi)用相對較高，直接影響了整體的效率。根據(jù)分布情況來看，目前社會保障支出主要集中于城市，而農(nóng)村相對欠缺，這對于鄉(xiāng)村治理工作的開展將會造成不同程度的影響?？v觀口徑二的數(shù)據(jù)增長情況來看，我國的教育衛(wèi)生事業(yè)支出增長的速度比較慢，使得勞動者的素質(zhì)整體偏低，對于精準(zhǔn)脫貧下的鄉(xiāng)村治理能力的提升造成一定的影響。

第二，缺乏健全的農(nóng)村金融支持體系。精準(zhǔn)脫貧下的鄉(xiāng)村治理離不開金融體系的支持，這也是提升鄉(xiāng)村治理能力的重要支撐點(diǎn)。但是目前我國的農(nóng)村金融支持體系還不夠完善，雖已設(shè)置了商業(yè)銀行網(wǎng)店，但是大部分都集中在縣城中，在農(nóng)村很難找到相關(guān)的金融機(jī)構(gòu)。而且針對農(nóng)民貸款需求條件比較嚴(yán)格，根本無法發(fā)揮出金融機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)作用，這對于鄉(xiāng)村貧困治理而言非常不利。

第三，尚未制定出合理的自治體系。在共生理論視角下，村民在鄉(xiāng)村治理中也扮演著十分重要的角色。但是由于當(dāng)前大部分鄉(xiāng)村并未針對鄉(xiāng)村治理制定出相應(yīng)的自治管理規(guī)定，以及具體劃分村民的治理責(zé)任與義務(wù)，使得村民缺乏自治意識，進(jìn)而影響到整體的治理效果。

第四，缺乏完善的社會救助體系。社會救助是作為精準(zhǔn)脫貧下鄉(xiāng)村治理能力提升的重要途徑，這對于鄉(xiāng)村貧困治理而言發(fā)揮了重大的作用。然而實(shí)際上，由于并未對社會救助資金制定明確的使用方向，未進(jìn)行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)劃分，使得社會救助資金具有很大的彈性，由此而引發(fā)了一系列的貪污腐敗問題，而并未將資金落實(shí)到具體的鄉(xiāng)村治理中。

精準(zhǔn)脫貧下的鄉(xiāng)村治理是一項(xiàng)艱難漫長的工程，要想不斷提升鄉(xiāng)村治理能力，必須重點(diǎn)突出治理的有效性和主動性，通過探索有效的途徑從多個(gè)方面完善鄉(xiāng)村治理體系，使得貧困問題能夠得到有效的解決。

四、精準(zhǔn)扶貧下的鄉(xiāng)村治理能力提升的路徑探討

由于受到經(jīng)濟(jì)、文化以及制度等因素的影響，我國的鄉(xiāng)村治理能力仍然相對欠缺，直接影響了鄉(xiāng)村治理的效果。尤其是對于經(jīng)濟(jì)因素必須要加強(qiáng)重視，必須要充分挖掘出當(dāng)?shù)氐目衫觅Y源。針對文化因素，不能單純的依靠環(huán)境的演變，而是要全面加強(qiáng)對社會性教育的重視程度，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)教育的普及化。而在制度方面，有必要不斷探索并完善當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理體系。除此之外，還應(yīng)該充分調(diào)動基層領(lǐng)導(dǎo)干部的積極主動性，促進(jìn)社會參與共同打造出更好的鄉(xiāng)村環(huán)境。

（一）落實(shí)精準(zhǔn)扶貧

根據(jù)上述分析得知，目前我國仍然有許多地區(qū)的貧困程度較高，由于產(chǎn)業(yè)過于集中單一而使得整體的發(fā)展落后，進(jìn)而阻礙當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。對此，必須要緊跟時(shí)代的發(fā)展不斷更新自身的發(fā)展理念。精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)內(nèi)容就是要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的集中化以及規(guī)?；l(fā)展，只有這樣，才能確保當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，帶動地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。首先，在落實(shí)精準(zhǔn)扶貧的過程中，必須要全面調(diào)動民眾、當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及政府三方的積極參與性，協(xié)調(diào)好三者之間的關(guān)系，積極鼓勵貧困地區(qū)的民眾大膽創(chuàng)新，充分發(fā)揮自身的特色以及優(yōu)勢，不斷擴(kuò)大地方產(chǎn)業(yè)的規(guī)模，打造出專屬的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。

其次，充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢創(chuàng)立地方獨(dú)有的特色產(chǎn)業(yè)品牌。對于西部地區(qū)和中部地區(qū)而言，雖然這兩個(gè)地區(qū)的發(fā)展比較落后，但是也極大程度的保留了當(dāng)?shù)氐奶厣?，而且自然環(huán)境更為生態(tài)，在這種形勢下發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)具有一定的優(yōu)勢，這些地區(qū)可以充分調(diào)動自身的可用資源，構(gòu)建屬于當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)鏈，有效改善當(dāng)?shù)氐呢毨栴}，帶動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)更好的治理。

（二）加強(qiáng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍建設(shè)

首先，必須要加強(qiáng)對基層領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部作為鄉(xiāng)村治理中的重要組成部分，提高其整體的文化素質(zhì)水平至關(guān)重要。因此，應(yīng)結(jié)合他們實(shí)際的工作情況來設(shè)置相關(guān)的培訓(xùn)內(nèi)容，將培訓(xùn)的重點(diǎn)放在對其整體工作能力的提升上，針對不同地區(qū)的基層領(lǐng)導(dǎo)干部開展有針對性的培訓(xùn)，使其能夠更好的適應(yīng)鄉(xiāng)村治理工作的發(fā)展需求。在設(shè)置培訓(xùn)內(nèi)容時(shí)，盡量的采用他們比較常見或者經(jīng)常接觸的形式，通過開展一些鄉(xiāng)村治理建設(shè)相關(guān)的培訓(xùn)，使其能夠更加直觀的了解到鄉(xiāng)村治理工作的內(nèi)涵，全面調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以及村干部的工作積極性以及工作熱情，促進(jìn)其鄉(xiāng)村治理能力有所提升。

其次，村民自治在鄉(xiāng)村治理中所扮演的角色非常重要，為了促進(jìn)村民自治的效用能夠充分的發(fā)揮出來，必須要壯大基層領(lǐng)導(dǎo)干部的隊(duì)伍，全面引進(jìn)有能力的村干部。除了引進(jìn)一些剛畢業(yè)的大學(xué)生之外，還可以專門聘請一些綜合型能力較強(qiáng)的專業(yè)人才，以其先進(jìn)的思想觀念和治理理念帶動整體基層領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍的發(fā)展，如此不但可以促進(jìn)村民自治功能更好的發(fā)揮出來，而且還可以改善當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理環(huán)境，進(jìn)而帶動鄉(xiāng)村更好的發(fā)展。

（三）健全農(nóng)村治理體系

科學(xué)合理的農(nóng)村治理體系是提高鄉(xiāng)村治理能力的前提，對此，可以從以下兩個(gè)方面入手：第一，建立完善的農(nóng)村社保體系。通過對現(xiàn)有的救助資源進(jìn)行全方位的整合，構(gòu)建出以農(nóng)村最低生活保障與災(zāi)民救助為核心的救助體系。根據(jù)農(nóng)村的實(shí)際發(fā)展情況對當(dāng)前的農(nóng)村制度性救助項(xiàng)目以及應(yīng)急性救助項(xiàng)目進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，不斷規(guī)范和完善社會保障制度。第二，進(jìn)一步增加財(cái)政性公共支出。精準(zhǔn)扶貧下的鄉(xiāng)村治理離不開財(cái)政公共性支出的支持，因此，要想解決貧困問題，有必要加大財(cái)政公共支出，這也是其他國家鄉(xiāng)村貧困治理的經(jīng)驗(yàn)所得。目前，我國的財(cái)政性公共支出主要集中于城市地區(qū)，缺少對農(nóng)村地區(qū)的公共支出，致使農(nóng)村地區(qū)一直處于較低水平。對此，有必要進(jìn)一步加大農(nóng)村的財(cái)政公共支出，尤其是針對農(nóng)村的教育、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投入有待進(jìn)一步加強(qiáng)。與此同時(shí)，還應(yīng)該確保公共支出的透明化，進(jìn)而避免腐敗問題的出現(xiàn)。除此之外，還應(yīng)該對當(dāng)前的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理的調(diào)整，全面增加社會救助資金在財(cái)政支出中所占的份額。第三，制定出相應(yīng)的村民自治體系。基于共生理論角度來看，要想整體提升鄉(xiāng)村治理能力，除了完善相關(guān)的法律體系以外，還需要村民的互相配合以及支持，通過貫徹落實(shí)具體的自治體系，全面增強(qiáng)村民的自治意識，共同完成鄉(xiāng)村的治理工作。