政府文本中的“機(jī)制”
——基于歷史化與理論化分析范式的研究

文/孫宇凡 蔡弘

導(dǎo)言

“機(jī)制”（mechanism）已成為社會科學(xué)的基礎(chǔ)概念。但有趣的是，在中國政府話語知識體系中，“機(jī)制”及其相關(guān)的“體制”或“體制機(jī)制”詞匯也很重要。在公文中，“機(jī)制”只是“套話”或意識形態(tài)表達(dá)嗎？本文通過反思項(xiàng)目制研究，進(jìn)而分析政府文件與田野材料中這個(gè)詞匯的應(yīng)用特征，再將其帶入田野材料分析其詮釋意義，提出“機(jī)制”具有策略性自我重組和體制內(nèi)地方異質(zhì)化的雙重定義。最后，本文將此概念定義帶到當(dāng)代中國政治研究的理論脈絡(luò)，指出“機(jī)制”是“破碎的威權(quán)主義”的再生產(chǎn)與轉(zhuǎn)型。

項(xiàng)目制研究中的“機(jī)制”

在以項(xiàng)目制研究為代表的中國政府組織社會學(xué)研究中，有三個(gè)方面關(guān)于“機(jī)制”的論述：

第一，由于項(xiàng)目制研究關(guān)注的是中層經(jīng)驗(yàn)，所以學(xué)者往往關(guān)心“什么的機(jī)制”，而非“什么是機(jī)制”。研究者往往將重點(diǎn)放在了“財(cái)政獎補(bǔ)（的機(jī)制）”“扶貧開發(fā)治理（的機(jī)制）”的運(yùn)作過程，而非“機(jī)制”本身。

第二，項(xiàng)目制研究的學(xué)者也會混合地使用作為社會科學(xué)哲學(xué)詞匯與作為政府話語的機(jī)制。一方面，機(jī)制解釋作為因果性，是指將社會世界中的一部分從X位置移向Y位置時(shí)常規(guī)化過程。在項(xiàng)目制中，學(xué)者也以此看待政府運(yùn)作“機(jī)制”。但另一方面，學(xué)者的學(xué)術(shù)概念詞匯也向政府文件詞匯靠齊。例如，在渠敬東的研究中，使用了“體制”“機(jī)制”“體制機(jī)制”等政府常用詞匯，認(rèn)為項(xiàng)目制“不僅是一種體制，也是一種能夠使體制積極運(yùn)轉(zhuǎn)起來的機(jī)制”。

第三，從反方向來看，學(xué)者也存在直接將田野中政府官員所用“機(jī)制”一詞置入學(xué)術(shù)文章中的情況，沒有反思這種做法背后的意義詮釋。例如陳家建的研究中直接引用了當(dāng)?shù)孛裾止賳T的話，其中有“運(yùn)作機(jī)制”一詞，但是沒有追究官員所說的“機(jī)制”是什么。

政府文件中“機(jī)制”

本文選擇改革開放以來的中共中央歷屆三中全會的會議決定（1978—2013年）、建國以來國務(wù)院政府工作報(bào)告（1954—2017年）以及由廣東省首屆社會創(chuàng)新觀察項(xiàng)目的自評報(bào)告（2012年）作為分析文本，綜合考慮“機(jī)制”這個(gè)政府詞匯的迸生及其發(fā)展。

第一，在第一套文本中，“機(jī)制”一詞首次出現(xiàn)在1993年的十四屆三中全會（33次）。對比來看，該詞一經(jīng)出現(xiàn)便達(dá)到“體制”詞頻的57.9%。自2008年的十七屆三中全會以來，“機(jī)制”已經(jīng)明顯在詞頻上超過了“體制”。同時(shí)，“體制機(jī)制”作為連用詞，也在2008年出現(xiàn)。

第二，在國務(wù)院政府工作報(bào)告中，盡管“機(jī)制”較早出現(xiàn)在1954—1964年，但當(dāng)時(shí)使用的均是“機(jī)制紙”，其意思是與“手工紙”相對。但直到1986年才出現(xiàn)“機(jī)制”一詞（4次），此后便沒有從政府工作報(bào)告中消失過，并在2011年達(dá)到最高值（40次）。對比來看，常用的“體制”一詞出現(xiàn)更早（1956年）。但2006年“機(jī)制”的詞頻便超過了“體制”。近十年來（2008—2017年），“機(jī)制”詞頻更高的情況達(dá)6次，而近五年來（2013—2017年），“機(jī)制”詞頻更高的年份多達(dá)4次。

同時(shí)，“機(jī)制”在經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的應(yīng)用擴(kuò)散情況也值得了解。在1986年的國務(wù)院政府工作報(bào)告中，“機(jī)制”一詞首次出現(xiàn)，但只是作為市場經(jīng)濟(jì)概念，也用于企業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域，與當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)體制改革相關(guān)。但是，統(tǒng)計(jì)來看，自2004年以來，“機(jī)制”一詞已經(jīng)在非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域保持了比較優(yōu)勢，涉及科技、行政、社會等各個(gè)方面。其中，在2011年“機(jī)制”達(dá)40次的最高詞頻時(shí)，在非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的使用也達(dá)到了67.5%。

此外，“體制機(jī)制”一詞直至2004年才被運(yùn)用到國務(wù)院政府工作報(bào)告之中，此后雖然一直是低頻出現(xiàn)，但都沒有再消失過。

第三，以廣東省首批社會創(chuàng)新觀察項(xiàng)目自評報(bào)告為例，在21個(gè)地級市的23份材料中，“體制”詞頻為54次，“機(jī)制”詞頻為188次，“體制機(jī)制”詞頻為12次。

從上述材料可得出以下小結(jié)：第一，與“體制”相比，“機(jī)制”不是有長遠(yuǎn)傳統(tǒng)的專門詞匯，出現(xiàn)較晚；第二，“機(jī)制”一詞蔓延的速度很快，近些年超過了“體制”的詞頻；第三，“機(jī)制”一詞的應(yīng)用范圍從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向社會、文化等各領(lǐng)域延伸；第四，“體制機(jī)制”的連用情況也值得關(guān)注。

官員詮釋中的“機(jī)制”

在政府官員眼中，機(jī)制既是指策略性自我重組，也是體制內(nèi)的地方異質(zhì)化。此部分的田野聲音來自于A市委常委、B區(qū)委書記C。

2014年12月底，國務(wù)院批準(zhǔn)B區(qū)為某自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的一個(gè)片區(qū)。為回應(yīng)這樣的定位，B區(qū)成立投資貿(mào)易促進(jìn)局。該部門的成立涉及調(diào)整原先的發(fā)展和改革局等部門的職能和人事。為此，C在該部門成立之前，先召開了一次務(wù)虛會議。

官員C為了引導(dǎo)在場官員從“機(jī)制”角度思考這個(gè)問題，對投資促進(jìn)局提出如下要求：“必須不要出現(xiàn)大家都去做同樣的事。你們投資貿(mào)易促進(jìn)局不要代替各個(gè)專業(yè)部門。你們在某種意義上是終端服務(wù)器，把各東西結(jié)合起來，然后用這局將各個(gè)要素運(yùn)轉(zhuǎn)起來，并非代替各種要素。”在官員C看來，成立該局是將各部門工作進(jìn)行結(jié)合性運(yùn)轉(zhuǎn)，所以又進(jìn)一步說：“有分工才有機(jī)制。也就是說，在投資貿(mào)易促進(jìn)局的重組情況下，整體招商工作怎么做。這樣一來，機(jī)制就搭建出來了?！?/p>

盡管C訴說了分工與機(jī)制的密切關(guān)系，但這樣的分工卻是依賴于分工之前的策略安排，即如何分工，以確保投資貿(mào)易促進(jìn)局能夠發(fā)揮“整體招商”的作用。因此，按C的說法，關(guān)鍵在于“要站在更高一層設(shè)計(jì)……”。換句話說，機(jī)制的緊要之處在于掌握設(shè)計(jì)權(quán)。有了設(shè)計(jì)權(quán)，才能排列分工與組合的關(guān)系。為此，官員C進(jìn)一步從時(shí)間序列上說明了機(jī)制作為設(shè)計(jì)性事實(shí)的特征在于：“這個(gè)機(jī)制搭建，……怎么形成一個(gè)有策略地作戰(zhàn)？……現(xiàn)在作戰(zhàn)幾乎上在遭遇戰(zhàn)……有策略地主動進(jìn)攻，也就是說要戰(zhàn)略上從防守到相持到進(jìn)攻。B區(qū)從戰(zhàn)略上的防守，也經(jīng)歷了幾年，想方設(shè)法弄點(diǎn)東西進(jìn)來，把“分母”（按：經(jīng)濟(jì)總量）做大了?！晚?xiàng)目談項(xiàng)目的時(shí)候，就在相持階段。（B區(qū)要）從功能機(jī)制上抓這個(gè)事，……這個(gè)仗，要主動地去打仗，我和某醫(yī)院談好了，投資貿(mào)易促進(jìn)局想辦法引進(jìn)來?！睂τ谥v求主動策略的設(shè)計(jì)性事實(shí)過程，C書記進(jìn)一步深化為“有策略地主動作戰(zhàn)”。這種說法與沒有預(yù)先準(zhǔn)備的“遭遇戰(zhàn)”不同，也是在“防守”“相持”之后的階段。

借著這次機(jī)構(gòu)改革的務(wù)虛會談，C書記道出了“機(jī)制”一詞的語義網(wǎng)絡(luò)：第一，從內(nèi)外之分的角度來看，“機(jī)制”致力于提升自我優(yōu)勢、順應(yīng)外部的環(huán)境趨勢；第二，從內(nèi)部組成部分（即各個(gè)機(jī)構(gòu)部門）的關(guān)系來看，“機(jī)制”是與“扯皮”相對立，與部門間分工組合密不可分；第三，通過促進(jìn)內(nèi)部的分工與組合，一個(gè)地區(qū)得以成為一個(gè)強(qiáng)有力的整體，以“有策略地主動作戰(zhàn)”而非“遭遇戰(zhàn)”的被動方式應(yīng)對外部環(huán)境的不確定性。

筆者將這種機(jī)制定義稱之為“策略性自我重組”（strategic self-reorganization）。所謂的“自我重組”是指定位置發(fā)生了的變化。B區(qū)能夠判定出自己的權(quán)力范圍與對象并非外部環(huán)境，而是自身內(nèi)部，只能做出“自我重組”的改變，即推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革。所謂的“策略性”指兩個(gè)方面：一是設(shè)計(jì)性。如同田野材料中C書記強(qiáng)調(diào)通過設(shè)計(jì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)分工與組合一樣，使得各個(gè)部門得以協(xié)調(diào)起來形成集體行動，共同反對“扯皮”行為，以實(shí)現(xiàn)落實(shí)預(yù)定方案；二是主動性，這反映了一個(gè)地區(qū)的發(fā)展階段，正如C書記所說，B區(qū)經(jīng)歷了幾年發(fā)展，才有“主動作戰(zhàn)”的可能性。

同時(shí)，在官員的眼中，“機(jī)制”還是指體制內(nèi)部地方的異質(zhì)化。2014年12月中旬，B區(qū)在召開全面深化改革年度總結(jié)會議上，C書記提出要從基本概念的角度理解改革，要理解改革“屬于體制嗎？屬于制度嗎？屬于機(jī)制嗎？如果是其它的，就不是改革”。

為了進(jìn)一步說明體制、機(jī)制和工作的關(guān)系，C書記在展望下一年度改革時(shí)，先從體制談起，提出了“中央空調(diào)”的比喻——“關(guān)于中央，就一句話，什么叫中央空調(diào)？最低，你想調(diào)到15度以下，不可能。最高，你想調(diào)25度以上，也不可能。這就是‘體制’給我們的空間……這是頂層設(shè)計(jì)的問題?！币簿褪钦f，作為中央空調(diào)“體制”，具有“一刀切”的屬性。但是，C書記對自己主政區(qū)域要求并不限于此，而是希望從機(jī)制層面來模糊“一刀切”的規(guī)定——“在‘中央空調(diào)’的原則下，還是可以買些‘分式空調(diào)’，這里講自貿(mào)區(qū)、新區(qū)，先行先試，所以覺得我們可以調(diào)下溫度，和其它房間不一樣，這就是看B區(qū)特點(diǎn)在哪里?！?/p>

從當(dāng)時(shí)情況來看，作為國家級新區(qū)和自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，在全國與B區(qū)一樣的地區(qū)也只有不超過五個(gè)。因此，對于“中央空調(diào)”性質(zhì)的宏觀環(huán)境或體制，官員C并不是要突破“中央空調(diào)”的限制區(qū)間，而是要使B區(qū)“和其它空間不一樣”，尋求自己的特殊性。的確，官員C指出：“有了新區(qū)，有了自貿(mào)區(qū)，意味B區(qū)……在全中國領(lǐng)先的、是第一梯隊(duì)。既然戰(zhàn)略定位確定全中國領(lǐng)先，再爭取各種條件就容易。（所以，）我們所遇到的困難和問題，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國普遍性問題和困難……像有了部際聯(lián)席會這個(gè)‘機(jī)制’……我相信在今后3到5年內(nèi)，對B區(qū)的影響是潛移默化的……”與“一般地區(qū)”相比，B區(qū)這樣的特殊地區(qū)可以以新區(qū)與自貿(mào)區(qū)的招牌，通過部際聯(lián)席會議機(jī)制等方式爭取到地方特殊政策，但重點(diǎn)不在于B區(qū)突破了體制，而是進(jìn)入體制內(nèi)“第一梯隊(duì)”，做到“人無我有”。

C書記除了嘗試分析體制與機(jī)制間的關(guān)系，還進(jìn)一步指出作為“機(jī)制”概念次一級的“工作”：“在中央空調(diào)、分式空調(diào)這里，要把自己的改革具體化……中央空調(diào)，分式空調(diào)，每個(gè)人具體工作。你們不去具體化，就是推不進(jìn)，最后就麻煩了。”

盡管C書記在這次的陳述中戛然而止，但是卻接續(xù)了“策略性自我重組”問題。在機(jī)制的前一種含義中，為了防止各個(gè)人、部門之間扯皮現(xiàn)象，要有明確的分工和組合。在這里也是一樣，要從機(jī)制層面落實(shí)到工作層面，使得策略性設(shè)計(jì)的效果得以實(shí)現(xiàn)。對于后一種“機(jī)制”所指，筆者稱之為體制內(nèi)的地方異質(zhì)化（the heterogenization of the local in a system），是將硬性規(guī)定的體制按地方優(yōu)勢加以創(chuàng)新，使之與體制覆蓋域的其它地區(qū)有所區(qū)分。這一定義旨在抓住上述田野中的三個(gè)方面的意涵：

第一，縱向的張力，即作為宏觀整體的體制與微觀構(gòu)成部分的機(jī)制之間的張力。盡管國家的頂層設(shè)計(jì)作為“中央空調(diào)”，對各個(gè)房間有了一致的規(guī)定，但在其管轄的B區(qū)卻因特殊的戰(zhàn)略定位得以通過“部際聯(lián)席會議”縱貫中央與地方的機(jī)制實(shí)現(xiàn)自身的特殊化。在他的眼中，這個(gè)機(jī)制看似是B區(qū)的“化身”。第二，橫向的張力，即同為構(gòu)成部分的諸個(gè)地方之間的張力。正如C書記很在乎自己處在“第一梯隊(duì)”，說明B區(qū)在營造自身與其它地區(qū)之間的差異化優(yōu)勢。第三，時(shí)間性的張力，即某一個(gè)構(gòu)成部分的特殊性得以形成，在因果性上是歷時(shí)變化的。聯(lián)系C書記在上述段落中談到的“從防守到相持到進(jìn)攻”，B區(qū)并非“先天地”占據(jù)體制中異質(zhì)化的結(jié)構(gòu)位置。

從“機(jī)制”到“破碎的威權(quán)主義”

上述對政府文本詞匯“機(jī)制”的理論化嘗試，并非要探求一個(gè)孤立的定義，而是要與當(dāng)代中國政治研究中的“破碎的威權(quán)主義”（fragmented authoritarianism）概念聯(lián)系起來，使得該非學(xué)術(shù)詞匯由政府官員的意義詮釋回到學(xué)術(shù)研究的理論脈絡(luò)。下面將指出，“機(jī)制”是“破碎的威權(quán)主義”的再生產(chǎn)和轉(zhuǎn)型。

李侃如、藍(lán)普頓這樣給出“破碎的威權(quán)主義”的定義：以決策權(quán)威的去中心化為出發(fā)點(diǎn)，重在關(guān)注資源和權(quán)威的結(jié)構(gòu)分配、決策過程及其落實(shí)方面相較毛時(shí)代的破碎化傾向，包括減少了強(qiáng)制力和意識形態(tài)使用、增加了官僚系統(tǒng)中的討價(jià)還價(jià)過程；減少對先定的價(jià)值整合的依賴、鼓勵(lì)為了某些項(xiàng)目而達(dá)成多重組織的共識。

不過，這樣的判斷只是有傾向的調(diào)和。李侃如希望避免讀者認(rèn)為“破碎的威權(quán)主義”所展現(xiàn)的是：中央無力無奈、諸官僚無以聯(lián)合、地方全力全能。其中，堅(jiān)持諸官僚必須聯(lián)合、無法各打各自“算盤”的立場，正是他提出“破碎的威權(quán)主義”的后一半詞匯——威權(quán)主義。也就是說，李侃如面臨著論證困境：如若確證威權(quán)已趨向破碎，又如何必要地承認(rèn)威權(quán)？

本文認(rèn)為，如今的“機(jī)制”蔓生現(xiàn)象正是說明了“破碎的權(quán)威主義—威權(quán)主義”之間的關(guān)系：再生產(chǎn)及其轉(zhuǎn)型。第一，通過體制內(nèi)的地方異質(zhì)化，劃分了特殊地區(qū)與一般地區(qū)，使得原有的一致權(quán)威得以在地方得到差異化消解，再生產(chǎn)了破碎化傾向。第二，通過策略性的自我組織，地方的自主性得以加強(qiáng)，也再生產(chǎn)了破碎化傾向。第三，通過體制內(nèi)的地方異質(zhì)化，轉(zhuǎn)型了“破碎的威權(quán)主義”的給定框架范疇，使其承諾調(diào)整體制容量或給定區(qū)間。

結(jié)語

本文希望通過“機(jī)制”勾連政府話語傳統(tǒng)、官員詮釋世界和當(dāng)代中國政治的社會學(xué)研究，引起學(xué)界在組織行為與制度的社會學(xué)研究（如“共謀”行為、項(xiàng)目制）的基礎(chǔ)上，再往政府文本與語義知識的方向加以討論，促進(jìn)對組織制度與行為的意義理解。正如吉登斯的社會理論提供的期許：行動者通過共有知識形成的實(shí)踐意識，使自身通過結(jié)構(gòu)二重性產(chǎn)生互動，并在時(shí)空延伸的脈絡(luò)下以復(fù)現(xiàn)化和例行化的方式“沉淀”為制度。本文通過探討政府官員實(shí)踐意識背后的“共有知識”，希望為制度、知識和行動三者循環(huán)互構(gòu)的理論圖景補(bǔ)充目前短缺的“知識”一環(huán)。