被征地農(nóng)民安置制度的困境與優(yōu)化

文/徐濟益 馬晨

引言

新中國成立以來，我國一直采取“以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的方式推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，至今已經(jīng)取得顯著成就。改革開放初期，1982年我國的城鎮(zhèn)化率為21%，而2016年末我國的城鎮(zhèn)化率增長到57%，城鎮(zhèn)化率持續(xù)提高，僅2016年城鎮(zhèn)人口增加2182萬人，農(nóng)村人口減少1373萬人。將農(nóng)村的土地資源低償?shù)剞D(zhuǎn)移到城市，“土地收入剪刀差”為地方政府提供了源源不斷的城市發(fā)展基金供給，但是“重城輕鄉(xiāng)”“重征收輕安置”的景象并不少見，被征地農(nóng)民的土地財產(chǎn)價值被低估以及安置制度單一均約束了農(nóng)民和農(nóng)村的后續(xù)現(xiàn)實發(fā)展。2017年黨的十九大報告再次定位“必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益”。可以言之，被征地農(nóng)民安置制度的完善與否關(guān)乎新時代黨和政府在解決“三農(nóng)”問題上的“制度自信”程度。

近年來，國內(nèi)學界已經(jīng)開始密切關(guān)注城鎮(zhèn)化進程中被征地農(nóng)民安置問題，研究重心基本限于以下三個方面：一是被征地農(nóng)民安置的總括描述；二是被征地農(nóng)民安置的困厄致因；三是被征地農(nóng)民安置制度的完善。綜觀已有研究成果發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)學者缺乏對當代被征地農(nóng)民安置制度進行結(jié)構(gòu)性分析。制度的結(jié)構(gòu)性分析是將制度主體進一步分解，從結(jié)構(gòu)內(nèi)部與結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系找出問題的分析范式。本文把這種存在于不同安置模式間的互動性稱為“安置的結(jié)構(gòu)性特征”，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的村干部、精英及普通農(nóng)民又通過不同方式與市場中的經(jīng)濟主體發(fā)生互動，考慮這兩方面的互動表現(xiàn)便成為本文結(jié)構(gòu)性視角的立足點。那么，安置制度是否存在結(jié)構(gòu)失衡、差異化供給不足等境況？怎樣確定安置制度的利益主體性？如何檢討和審視被征地農(nóng)民安置制度均有待進一步闡釋。因此，本文基于課題組2016—2017年的調(diào)研數(shù)據(jù)，透視安置制度內(nèi)部以及不同安置制度之間的問題，系統(tǒng)剖析當代被征地農(nóng)民安置制度存在與面臨的困境，進而探尋被征地農(nóng)民安置制度的矯正與補位方向，以期為制定和完善新時代被征地農(nóng)民安置政策提供參考。

被征地農(nóng)民安置制度的演進軌跡

建國以來，我國對被征地農(nóng)民安置制度持續(xù)探索，力求實現(xiàn)規(guī)范化、透明化，歸納起來我國被征地農(nóng)民安置制度的演進經(jīng)歷了四個階段，主要為：（1）1950年至1981年，農(nóng)業(yè)安置與就業(yè)安置階段；（2）1982年至1998年，貨幣化安置階段；（3）1999年至2003年，過度貨幣化安置階段；（4）2004年至今，試圖考慮保障被征地農(nóng)民長遠生計的階段。

當代被征地農(nóng)民安置制度的困境

（一）不同的被征地農(nóng)民安置制度存在不同的利益分配差序格局

安置制度的利益分配差序格局包涵兩層內(nèi)容：一是指位列單個安置制度結(jié)構(gòu)中的組織或個體因所處的位置距離制度中心遠近不同導致自身利益或者收益形成差異；二是在安置制度體系框架內(nèi)，不同的安置制度背后隱含安置成本的差別誘使制度的制定者作出利己選擇，因而對安置對象的利益或收益產(chǎn)生直接影響。每一種安置制度向外輻射出不同區(qū)間的征地利益，作為征地安置涉及的利益主體即政府、被征地農(nóng)民及其村集體應該平等地分列于安置制度輻射的利益分配點上，且各點到達利益中心點的距離相等，在安置制度的實施過程中各方利益主體公平受益。

現(xiàn)實中，不同的征地安置制度具有不同的價值取向，不同的利益群體在安置制度的利益輻射圈中居于不同位置，不同身份的農(nóng)民也居于不同位置。在貨幣化安置的利益輻射圈中，政府一般處于內(nèi)環(huán)上，距離利益中心點較近，獲得的收益較多，征地安置補償費支付完成后，將不再承擔被征地農(nóng)民后期生活、就業(yè)、養(yǎng)老等任何責任；而村集體和農(nóng)民則處于利益輻射圈的邊緣，距離利益中心點較遠，雖獲得了短期的貨幣收益，但長遠來看，其整體收益較少。貨幣化安置、住房安置給地方政府一次性解決被征地農(nóng)民安置問題提供了機會，可是農(nóng)民在其中獲得的收益較少。土地換社保安置、土地入股型安置等模式需要地方政府長期投入物力或分割利益，農(nóng)民獲得的收益也就相對較多。在征地安置制度的利益分配差序格局中，被征地農(nóng)民是博弈中的弱勢方，多數(shù)情況下只能被動接受由差序格局引致的收益不公平。

（二）“原子化”特征使安置制度陷入運行失衡導致被征地農(nóng)民無從選擇

我國各地域之間存在爭奪經(jīng)濟利益與發(fā)展空間的競爭，在制定征地安置制度時，地方政府從轄區(qū)財政實力與需求出發(fā)各自為陣，“原子化”特征嵌入其中并凸顯。而制度運行均衡是一種行為均衡，意味著對于利益相關(guān)人群而言，既定制度安排和制度結(jié)構(gòu)的一種滿足狀態(tài)或滿意狀態(tài)。安置制度運行失衡則意味著安置制度結(jié)構(gòu)與安置環(huán)境中的利益主體相關(guān)訴求產(chǎn)生互斥關(guān)系，或是制度之間處于不相適應、不相協(xié)調(diào)的狀態(tài)。從上級政府的政策指導到基層政府的制度執(zhí)行，由于不同利益群體的價值取向不盡相同，政策導向可能會產(chǎn)生彎曲變形，不同區(qū)片間的安置制度整體差異較大，協(xié)調(diào)管理較為困難等，致使安置制度陷入運行失衡。

縱向觀之，從省、市、縣（區(qū)）到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），上級主管部門一般會針對征地安置工作印發(fā)指導意見，下級部門會出臺對應的實施細則。但對國家政策、規(guī)定或法令所作的習慣性理解就是基于“我向原則”，即朝有利于自己利益的方向來理解。在安置制度執(zhí)行中，直接執(zhí)行主體擁有“初始解釋權(quán)”，理論上講，執(zhí)行主體應對安置制度的內(nèi)容、精神、目的等有充分的理解、認識和評價，但在具體執(zhí)行中，可能由于自身綜合素質(zhì)限制或利益驅(qū)動，對安置制度進行“誤讀”或篡改。一旦地方政府的解讀存在偏差，政策的下行傳遞就會出現(xiàn)失真、斷章取義的現(xiàn)象，與安置政策初衷相背離，必然導致國家意志在農(nóng)村的踐履大打折扣。

橫向觀之，各省際、市際、縣際間的安置制度運行環(huán)境也存在較大差異。安置制度的福利向好輸出是新型城鎮(zhèn)化的助推力，能夠保障農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，讓農(nóng)民共享發(fā)展福利，推進社會公平公正，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。雖然各地區(qū)都在盡力完善被征地農(nóng)民安置模式，但囿于地方政府之間存在宏觀上的利益取向差異，當前不同區(qū)片政府因財力不均引起的財政制度安排差異是影響區(qū)域內(nèi)安置制度均衡運行的重要因素。隨著被征地農(nóng)民多元化需求的建構(gòu)，而安置制度未從一種變?yōu)槎喾N，安置制度多元化供給機制不健全也導致制度均衡運行難以實現(xiàn)。

（三）差異化供給不足導致被征地農(nóng)民無法選擇

在被征地農(nóng)民安置中，地方政府作為安置制度的供給方，如果提供差異化的安置模式，那么能夠有效滿足被征地農(nóng)民的多元化訴求，順利推進安置制度的實施，保障被征地農(nóng)民自由選擇權(quán)利，提高征地工作的公眾認可度。雖然現(xiàn)存的安置模式多種多樣，有住房安置、就業(yè)安置、社會保障安置、土地入股型安置等，但是在同一地區(qū)內(nèi)部采用的安置模式基本趨同，其工作程序一般是當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會商定安置模式的種類，對外發(fā)布的安置模式僅代表了部分被征地農(nóng)民利益，大多數(shù)被征地農(nóng)民因無處表達自身意愿，只能默默接受政府指定的單一安置模式。

（四）個體素質(zhì)和經(jīng)濟條件約束導致被征地農(nóng)民無力選擇

被征地農(nóng)民個人稟賦會影響其決策選擇，有限理性決策指出人們會由于自身知識的局限性在決策過程中只考慮部分選擇，并且遵循“滿意”決策原則，而非“最大化”決策原則。西蒙認為人的理性是有限的，所以當面臨所有選擇時，會進行循序選擇以節(jié)約成本。被征地農(nóng)民的個體素質(zhì)條件是影響其選擇安置模式的一個重要因素，大多數(shù)被征地農(nóng)民因家庭經(jīng)濟制約，受教育程度普遍偏低，受教育程度高的農(nóng)民更善于思量政府提供的安置獲益與土地的潛在收益之間的交換是否均衡，因而更傾向于選擇保障期長、總體獲益大的安置模式；而受教育程度低的農(nóng)民去偽存真的能力較差，缺乏對安置模式進行風險分析比較的能力，易于被短期利益一葉障目，更青睞那些看起來于自身有益的安置模式。被征地農(nóng)民的經(jīng)濟條件是影響其選擇安置模式的另一重要因素。在選擇安置模式時，因不能支付足額的抉擇成本以增加決策優(yōu)勢，被征地農(nóng)民就會降低自身要求尋求“滿意”決策，換言之，即默默接受政府提供的安置制度。

（五）信息不對稱背景下制度安排與被征地農(nóng)民意愿相背離導致逆選擇

在農(nóng)地征收的交易中，地方政府是安置制度的供給方，掌握土地的市場收益、開發(fā)商訴求以及農(nóng)民個體條件約束等信息，被征地農(nóng)民僅了解有限的土地交易信息和相關(guān)政策。在這樣信息不對稱的情境下，就容易出現(xiàn)安置制度安排與被征地農(nóng)民意愿相背離導致逆選擇，具體可做如下分析。

首先，現(xiàn)實中的征地安置信息傳導及其表現(xiàn)。地方政府之間因部分利益趨同，可能出現(xiàn)串謀現(xiàn)象，使上級政府被蒙蔽。各級政府之間的信息不對稱加深了農(nóng)民與地方政府之間的鴻溝，這是制約安置制度貼近農(nóng)民意愿的重要因素，被征地農(nóng)民希冀的安置制度被帶有政府意志的制度所替代而傷及農(nóng)民利益。因個體條件約束，部分農(nóng)民即使獲得有效信息，由于缺乏一種組織將“原子化”的個人組織起來將信息轉(zhuǎn)化成一種反制度風險的有效行為，不得不被風險所奴役，沒有任何反抗的能力。

其次，不同年齡分層的被征地農(nóng)民呈現(xiàn)的逆選擇。依據(jù)我國農(nóng)民從事的主要生產(chǎn)經(jīng)營活動，農(nóng)民群體可分為三類：全職農(nóng)民、“兩棲式”農(nóng)民（外出務工或從事個體經(jīng)營兼種地）、全職外出務工農(nóng)民。其中，“兩棲式”農(nóng)民與全職外出務工農(nóng)民以年輕的農(nóng)民居多，全職農(nóng)民主要為中年及以上年齡段的農(nóng)民。在實踐中，多數(shù)“兩棲式”農(nóng)民或全職外出務工農(nóng)民認為地方政府存在失信的風險，與其在信息不對稱條件下，沒法或花費時間也沒法弄清楚安置的實質(zhì)，則不如選擇當前收益“比較可觀”的安置模式?！?0”“90”后的被征地農(nóng)民認為社會保障兌付的周期長，擔心存在變數(shù)，更傾向于接受住房安置，這與當今中國房地產(chǎn)市場價格居高不下也有一定的關(guān)聯(lián)；中年以及尤其是60歲以上的被征地農(nóng)民由于憂慮自身享受社會保障的年限短，獲得的相對收益較少，于是更多選擇貨幣化安置模式。

被征地農(nóng)民安置制度的矯正與補位

（一）立足國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略架構(gòu)考量新時代安置制度

當前，我國絕大多數(shù)被征地農(nóng)民在被征地之前能夠從耕作的土地上汲取生活資料，而被征地以后則失去原有的供給優(yōu)勢，加上社會保障制度缺乏和通貨膨脹等因素已令許多被征地農(nóng)民憂心忡忡。所以，地方政府需要做好國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化政策頂層設計下的政策分層對接工作，應該將被征地農(nóng)民安置問題納入到新時代國家治理體系核心內(nèi)容的農(nóng)村制度建設版塊中，從制度的根本性、全局性、長遠性來思考被征地農(nóng)民安置的進路，才是真正提高農(nóng)村社會治理能力的關(guān)鍵維度與重要體現(xiàn)，更是有利于推進“三農(nóng)”問題解決的旨歸。

（二）滿足被征地農(nóng)民多元化訴求，構(gòu)建“套餐式”安置模式

相對于單一的安置模式，“套餐式”安置模式是多元化安置模式的具體表現(xiàn)與現(xiàn)實內(nèi)核，指政府提供不只一種安置模式供農(nóng)民選擇，結(jié)合地方經(jīng)濟發(fā)展和當?shù)仄渌唧w情況，制定可供選擇的安置菜單，供農(nóng)民選擇其中一種或者“1+X”的模式，被征地農(nóng)民及其村集體在選擇的過程中可以與地方政府協(xié)商選擇、討價還價?！疤撞褪健卑仓媚Ｊ綉撟裱虻刂埔?、因人制宜的原則。在因地制宜方面，針對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，可以提供土地入股型安置、就業(yè)安置等模式供被征地農(nóng)民選擇，讓他們能夠共享發(fā)展紅利；對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，可以提供貨幣安置、社會保障、就業(yè)安置等模式讓被征地農(nóng)民選擇，盡力解決其就業(yè)與生活問題，同時確保其老年生活無后顧之憂。在因人制宜方面，針對身體健壯的青年勞動力，為其提供就業(yè)培訓、就業(yè)安置；針對年齡較大的被征地農(nóng)民，為其提供多樣化的社會保障，健全商業(yè)養(yǎng)老保險制度；并開辦老年活動中心、組織社區(qū)集體文化活動等，以提高其生活質(zhì)量等。

（三）提高被征地農(nóng)民安置談判話語權(quán)，健全公眾參與和政府回應機制

地方政府應當建立多渠道的公眾參與機制，接受公眾媒體、非政府組織等監(jiān)督，吸納專家學者、律師等提供的建議，為被征地農(nóng)民提供便捷的民意反映渠道，快速高效的傳達信息，在制度成形后要舉行數(shù)次聽證會，由地方政府組織、被征地農(nóng)民、學者、新聞媒體等相關(guān)主體參與論證，取得社會認可方可實施。對于頻發(fā)的信訪、上訪事件，政府應當予以高度重視，提高政府回應效率，健全政府回應機制。首先，政府需要對被征地農(nóng)民的需求與意愿表達要具有敏感度，及時發(fā)現(xiàn)，及時反思，政府工作人員應當深入基層了解被征地農(nóng)民安置意愿。其次，對被征地農(nóng)民的需求與意愿表達作出及時且有效地回應，入戶詳細準確地了解被征地農(nóng)民的現(xiàn)實狀況之后，以進一步優(yōu)化安置制度設計。

（四）建立被征地農(nóng)民安置后期評估，設置追蹤回訪監(jiān)測系統(tǒng)

針對一些被征地農(nóng)民的生活現(xiàn)狀與制度預期出現(xiàn)較大差距，科學及時地追蹤回訪、開展后期評估至關(guān)重要。借助第三方評估機構(gòu)的力量對安置制度進行后期評估與實施效果監(jiān)測，需要注意的是，為了保證回訪監(jiān)測工作的獨立性與公正性，可采取數(shù)家第三方評估機構(gòu)同期參與、比較評估結(jié)果的舉措。同時，政府應該高效發(fā)揮智庫的價值和作用，對制度反饋結(jié)果進行深入研究，結(jié)合當下政策背景做好制度調(diào)整與修正。構(gòu)建被征地農(nóng)民安置后生活適應情況的長效監(jiān)測機制，真正把維護和發(fā)展被征地農(nóng)民的可持續(xù)生計納入到地方政府的民生工程考核體系，才能使安置制度更為科學合理，才有望較全面地彌補土地財產(chǎn)權(quán)人的經(jīng)濟損失。

（五）豐富安置幫扶內(nèi)容與形式，拓寬立體式服務咨詢平臺

在征地前，要在征地區(qū)片設立服務咨詢點，針對各種征地安置模式的利弊進行全面深入地解讀，讓制度接地氣，讓被征地農(nóng)民能夠根據(jù)自身實際需求選擇利于自己及家庭的最優(yōu)安置模式。在安置中，提供法律咨詢服務，可借助“互聯(lián)網(wǎng)+”向被征地農(nóng)民普及土地征收補償安置等相關(guān)的法律法規(guī)，對農(nóng)民涉及產(chǎn)權(quán)糾紛等其他合法權(quán)益受損的提供法律援助。在安置后，地方政府應成立專門工作組搜集匯總與被征地農(nóng)民匹配的就業(yè)創(chuàng)業(yè)信息并建立數(shù)據(jù)庫，可在區(qū)片的被征地農(nóng)民群體中開展APP試點應用，智能化克服傳統(tǒng)傳導方式受限于地點及時效性差的缺點；幫助有需要的農(nóng)民制定發(fā)展規(guī)劃，頒布扶持政策支持有意向自主創(chuàng)業(yè)的被征地農(nóng)民，聯(lián)系對接技術(shù)專家予以指導，提供必要的投資理財咨詢與服務等。