農(nóng)村“三塊地”抵押：政策與實(shí)施

◎王瑞民 劉守英

長(zhǎng)期以來(lái)，由于缺乏有效的抵押品，農(nóng)戶(hù)的融資需求一直得不到滿(mǎn)足。以農(nóng)村三塊地（承包地、宅基地與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地）進(jìn)行抵押擔(dān)保，尚存在較大爭(zhēng)議，不少學(xué)者認(rèn)為此舉會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民大量失地。農(nóng)村“三塊地”抵押、擔(dān)保，牽一發(fā)而動(dòng)全身，既需要頂層設(shè)計(jì)，更需要通過(guò)有效的試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)修正。

為了解中國(guó)農(nóng)村“三塊地”抵押政策進(jìn)展與地方實(shí)施情況，我們對(duì)中共十八屆三中全會(huì)以來(lái)的相關(guān)政策文件進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，先后赴云南文山（承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地）、浙江德清（集體建設(shè)用地）進(jìn)行了調(diào)研。

一、政策進(jìn)展

中共十八屆三中全會(huì)提出，要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。首先，將土地的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行政策上的分離，允許經(jīng)營(yíng)權(quán)單獨(dú)進(jìn)行抵押；其次，保障農(nóng)民對(duì)宅基地的用益物權(quán)，提出在試點(diǎn)基礎(chǔ)上審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押；更重要的是，首次確立“同地同權(quán)”理念，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，與國(guó)有土地一樣平等進(jìn)入市場(chǎng)。

隨后，2014年中央一號(hào)文件進(jìn)一步提出，盡快制定試點(diǎn)方案，并推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)的修改。2015年2月，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》。2015年3月，國(guó)土資源部在全國(guó)選取15個(gè)市（縣），開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作。2015年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出在依法有序、自愿自主、穩(wěn)妥推進(jìn)及風(fēng)險(xiǎn)可控的基本原則下開(kāi)展“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)。2015年11月，中央印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》。2016年3月，央行聯(lián)合財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部等多部委印發(fā)了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》和《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，并在全國(guó)選取了278個(gè)試點(diǎn)地區(qū)。2016年6月初，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、國(guó)土資源部聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》。至此，中國(guó)農(nóng)村“三塊地”的抵押試點(diǎn)均有了正式的指導(dǎo)文件。2017年10月31日，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)決定，將“三塊地”改革試點(diǎn)期限延長(zhǎng)一年。

二、實(shí)施與問(wèn)題

1.承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押進(jìn)展與問(wèn)題

承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)村土地制度最基礎(chǔ)的制度安排。隨著農(nóng)村人口與勞動(dòng)力非農(nóng)化加快，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生事實(shí)上的分離。2014年，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的總面積已占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的30.32%?！掇r(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》規(guī)定，通過(guò)家庭承包方式依法取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，和通過(guò)合法流轉(zhuǎn)方式獲得承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)及農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體都可以經(jīng)營(yíng)權(quán)申請(qǐng)抵押貸款。

云南省文山州2013年就在確權(quán)基礎(chǔ)上推行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，并制定了相關(guān)細(xì)則。首先，用于抵押的承包土地不能存在權(quán)屬爭(zhēng)議；其次，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押期限不得超過(guò)承包期內(nèi)剩余期限，流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押期限不得超過(guò)流轉(zhuǎn)期限，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶(hù)不得將已流轉(zhuǎn)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)用于抵押。

針對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，文山州設(shè)立了州、縣（市）抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)資金，由政府全額補(bǔ)貼利息，并承擔(dān)80%的本金風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，文山州積極推進(jìn)信用村建設(shè)，對(duì)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行信用評(píng)級(jí)建檔。為防范風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部也在開(kāi)展農(nóng)戶(hù)信用評(píng)級(jí)工作。

對(duì)于資金需求方的農(nóng)戶(hù)，土地抵押提供了有效的融資工具。2013年底，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的貸款余額只有114萬(wàn)元，2015年底已經(jīng)達(dá)到46879萬(wàn)元，兩年間增長(zhǎng)400多倍。

調(diào)研了解，農(nóng)戶(hù)視承包地為最重要的財(cái)產(chǎn)之一，并不會(huì)輕易拿去抵押貸款。在申請(qǐng)抵押貸款時(shí)，農(nóng)戶(hù)一般會(huì)充分評(píng)估自身的還款能力，不會(huì)因此而惡意騙貸。由于申請(qǐng)貸款的農(nóng)戶(hù)需要將農(nóng)村土地承包權(quán)證書(shū)、土地承包合同書(shū)、農(nóng)房所有權(quán)證和宅基地使用權(quán)證等相關(guān)權(quán)屬證書(shū)提交給信用社，而這些權(quán)證在農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)生活中各有各的用途。因此，愿意將經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)際上向銀行傳遞了愿意且能夠還款的積極信號(hào)。即，承包地抵押可將有貸款意愿與還款能力的農(nóng)戶(hù)識(shí)別出來(lái)，同時(shí)對(duì)貸款農(nóng)戶(hù)按時(shí)還款也形成了有效的約束。

對(duì)于貸款方的信用社，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款要優(yōu)于信用貸款，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押使其更加愿意向農(nóng)民貸款。調(diào)研了解，信用社認(rèn)為農(nóng)民沒(méi)有固定的工資收入，信用貸款的風(fēng)險(xiǎn)較大。但辦理承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，信用社到現(xiàn)場(chǎng)對(duì)抵押物進(jìn)行評(píng)估，以土地流轉(zhuǎn)租金、經(jīng)營(yíng)期限、農(nóng)作物收益、農(nóng)房?jī)r(jià)值等為依據(jù)確定抵押物的價(jià)值，并以抵押物價(jià)值的一定比例確定貸款數(shù)額。土地抵押使得信用社對(duì)農(nóng)戶(hù)的還款能力和潛在的風(fēng)險(xiǎn)有更好的掌控能力。信用評(píng)級(jí)與土地抵押相結(jié)合，可以有效地降低貸款的風(fēng)險(xiǎn)，權(quán)證起到了兜底的作用。萬(wàn)一出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，政府設(shè)立的土地抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)基金將承擔(dān)80%的本金風(fēng)險(xiǎn)，信用社僅需要承擔(dān)20%的本金損失。

從文山州的實(shí)踐來(lái)看，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押取得了積極的進(jìn)展，同時(shí)也還存在價(jià)值評(píng)估與法律制約等問(wèn)題需要解決。

首先是抵押物的價(jià)值評(píng)估問(wèn)題。承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，其價(jià)值評(píng)估的依據(jù)主要是經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的直接收益與國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼之和。專(zhuān)業(yè)合作社和農(nóng)戶(hù)反映，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估價(jià)值很低，評(píng)估的主要是作物的價(jià)值，獲得的貸款也只有評(píng)估價(jià)值的50%左右。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)同標(biāo)準(zhǔn)化的工業(yè)生產(chǎn)不同，面臨自然風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，作物價(jià)值波動(dòng)較大。尤其是對(duì)于通過(guò)家庭承包獲得的原始經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，面積不大、地塊分散，不同地塊所種作物也不同，收益有限但評(píng)估成本較高。

其次，承包地抵押存在法律制約。試點(diǎn)中，雖允許承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，但經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上是承包權(quán)的子權(quán)利，在母權(quán)利無(wú)法抵押的情況下允許子權(quán)利抵押，不僅與現(xiàn)有法律法規(guī)沖突，更為嚴(yán)重的是，在發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，銀行方面難以將抵押物變現(xiàn)以真正實(shí)現(xiàn)債權(quán)。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的資產(chǎn)價(jià)值并沒(méi)有得到體現(xiàn)，實(shí)際操作中信用社更多的是考慮土地的收益權(quán)。如前所述，低收益與高評(píng)估成本成為制約經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的重要因素。

2.住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押進(jìn)展與問(wèn)題

住房財(cái)產(chǎn)權(quán)包括農(nóng)民住房所有權(quán)與所占宅基地使用權(quán)。截至2013年底，全國(guó)農(nóng)村宅基地面積為1.7億畝，占農(nóng)村集體建設(shè)用地的54%。農(nóng)民對(duì)宅基地的使用權(quán)是基于集體成員權(quán)而無(wú)償取得的。從法律法規(guī)來(lái)看，只能居住，而不能轉(zhuǎn)讓、抵押、收益。與此同時(shí)，宅基地使用權(quán)也是受到管制的權(quán)利，即每個(gè)農(nóng)戶(hù)只允許有一處。而農(nóng)村房屋一直為農(nóng)民私有，農(nóng)民對(duì)房屋的買(mǎi)賣(mài)、租賃、抵押、轉(zhuǎn)讓等享有充分的權(quán)利。但由于對(duì)農(nóng)房所占的宅基地賦權(quán)不充分，加上住房與其下的宅基地不可分割，影響了住房所有權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。本輪試點(diǎn)突破了既有法律限制，允許宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押，但必須與住房所有權(quán)一并抵押。

文山州在對(duì)宅基地和農(nóng)房確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上開(kāi)展住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押。農(nóng)村居民房屋所有權(quán)登記，按“先地后房”的程序?qū)嵤?。即，只要確定了宅基地的使用權(quán)，且房屋取得合法、產(chǎn)權(quán)清晰無(wú)爭(zhēng)議，即可按相關(guān)規(guī)定辦理房屋所有權(quán)登記。農(nóng)村居民房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的抵押須經(jīng)本人所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意。沒(méi)有房產(chǎn)的宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。在抵押物價(jià)值評(píng)估方面，農(nóng)村居民房屋及宅基地價(jià)值在30萬(wàn)元（含）以下的，可不需進(jìn)行評(píng)估，由抵押雙方協(xié)商確定其價(jià)值；價(jià)值在30萬(wàn)元以上的，須進(jìn)行房地產(chǎn)價(jià)值評(píng)估。與承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押相比，住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款數(shù)量更為可觀，2013年底貸款余額即達(dá)到30496萬(wàn)元，2015年底高達(dá)206458萬(wàn)元。

調(diào)研了解，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押主要存在以下兩個(gè)問(wèn)題。首先，仍然是價(jià)值評(píng)估問(wèn)題。文山州的農(nóng)房多處邊遠(yuǎn)地區(qū)，價(jià)值低，但評(píng)估成本高、處置難。如，廣南縣那灑鎮(zhèn)符合確權(quán)頒證的5072戶(hù)農(nóng)房，均為1987年以前建成的土木結(jié)構(gòu)房屋，價(jià)值極低，難以抵押。目前，文山還沒(méi)有完善的農(nóng)村宅基地和農(nóng)房收儲(chǔ)管理中心，缺乏相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)與權(quán)屬評(píng)估機(jī)構(gòu)，保險(xiǎn)公司亦未開(kāi)展相關(guān)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。其次，抵押條件中要求除了所抵押的農(nóng)房外，還有其他穩(wěn)定住所。這與“一戶(hù)一宅”的政策是有所矛盾的。設(shè)置這一前提的政策初衷，是為避免貸款不能償還后農(nóng)民流離失所，但農(nóng)房及宅基地的確權(quán)頒證是按照“一戶(hù)一宅”的原則進(jìn)行的。最后符合抵押貸款條件的只有兩類(lèi)人：一是在城鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)了商品房的，二是違反一戶(hù)一宅規(guī)定，建有多處農(nóng)房的農(nóng)戶(hù)。普通農(nóng)戶(hù)反而難以通過(guò)住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押獲得貸款。在抵押實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)有不少是外出打工農(nóng)戶(hù)掙錢(qián)后翻建新房，雖然新房子尚未建起來(lái)，仍可以農(nóng)房所有權(quán)與所占宅基地的使用權(quán)進(jìn)行抵押，此時(shí)信用社等金融機(jī)構(gòu)更多考慮的是農(nóng)戶(hù)的第一還款來(lái)源，本質(zhì)上更接近信用貸款。

3.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押進(jìn)展

對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押，試點(diǎn)辦法規(guī)定，以出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）方式入市的和具備入市條件的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)都可以辦理抵押貸款。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押的，地上的建筑物應(yīng)一并抵押。

浙江省德清縣是全國(guó)33個(gè)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)縣（市、區(qū)）之一。2015年8月完成了全國(guó)首宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。截至2015年底，共入市41宗。其中，工業(yè)用途33宗，商服用途8宗。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后，可以與國(guó)有土地一樣同權(quán)同價(jià)、同等抵押。抵押人既可以是個(gè)人，也可以是企業(yè)。為規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的抵押試點(diǎn)，德清縣專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將集體土地抵押貸款視同中小微企業(yè)貸款，納入到對(duì)金融機(jī)構(gòu)的年度考核。

2015年9月，獲得首宗入市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的莫干山醉清風(fēng)酒店，以4040.88平方米的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押，獲得了307萬(wàn)元貸款。需要說(shuō)明的是，醉清風(fēng)酒店的抵押貸款具有一定的試探性質(zhì)，不久便還款。其主要是想試一試，看集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)是否真的可以抵押。

截至2016年4月底，德清縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押共13宗，抵押總面積99188.45平方米，抵押總金額3863萬(wàn)元。從所抵押土地的用途來(lái)看，僅第一宗為商服用途（住宿餐飲），其余12宗均為工業(yè)用途。有5宗土地的抵押人為個(gè)人，8宗為公司。德清農(nóng)行與農(nóng)商銀行為開(kāi)展集體土地抵押貸款的主要金融機(jī)構(gòu)，分別辦理4宗、5宗抵押貸款。

從調(diào)研情況來(lái)看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押，一般最多可以獲得入市成交價(jià)60%左右的授信。作為抵押權(quán)人的銀行，最關(guān)心的是抵押物的變現(xiàn)能力，即當(dāng)?shù)盅喝瞬荒苓€款時(shí)，用以抵押的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)是否可以順利變現(xiàn)。與此同時(shí)，銀行也關(guān)注貸款人的第一還款來(lái)源，在發(fā)放土地抵押貸款時(shí)，仍會(huì)詳細(xì)考察其經(jīng)營(yíng)能力與業(yè)績(jī)，畢竟處置抵押物是無(wú)法正常還款時(shí)才會(huì)進(jìn)行的手段。

與承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)及住房財(cái)產(chǎn)權(quán)相比，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押貸款更加容易。一是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地本身價(jià)值較高，一畝平均18萬(wàn)元，遠(yuǎn)高于承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押價(jià)值，由于有入市價(jià)格作為參考，評(píng)估成本低；二是變現(xiàn)能力強(qiáng)，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，銀行的債權(quán)更容易實(shí)現(xiàn)。

三、延伸探討

從試點(diǎn)情況來(lái)看，農(nóng)村“三塊地”抵押對(duì)于完善農(nóng)村土地與住房財(cái)產(chǎn)權(quán)利，提高農(nóng)戶(hù)與農(nóng)村小微企業(yè)金融可得性具有重要意義。目前，尚有幾個(gè)重要問(wèn)題需要進(jìn)一步明確。

首先，農(nóng)村信貸需求得不到滿(mǎn)足，是否僅僅是因?yàn)榈盅何锊蛔悖扛鶕?jù)融資需求的不同，可將農(nóng)戶(hù)分為生計(jì)型的小規(guī)模農(nóng)戶(hù)和適度規(guī)模農(nóng)戶(hù)。生計(jì)型的小農(nóng)戶(hù)在數(shù)量上占有絕對(duì)比例，一般擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這類(lèi)型的農(nóng)戶(hù)金融需求額度比較小、對(duì)金融機(jī)構(gòu)來(lái)講信貸成本比較高。實(shí)地調(diào)研了解，這類(lèi)農(nóng)戶(hù)的金融需求不能得到滿(mǎn)足的原因，不完全是因?yàn)槿狈Φ盅何镌斐傻?，而是因?yàn)橹贫然杀具^(guò)高。因?yàn)?，?duì)銀行來(lái)說(shuō)，這類(lèi)小規(guī)模農(nóng)戶(hù)的金融需求一般是生活性的、即時(shí)性的金融需求，額度小，還貸受經(jīng)濟(jì)狀況影響較大，為了發(fā)放一筆貸款，銀行同樣需要對(duì)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行信用評(píng)級(jí)和信用甄別，因此具有金融風(fēng)險(xiǎn)高、制度成本高的特點(diǎn)。

為此，對(duì)于小規(guī)模農(nóng)戶(hù)的金融需求，需要解決的問(wèn)題應(yīng)該是如何降低金融機(jī)構(gòu)的交易成本、解決貸款風(fēng)險(xiǎn)。這就需要政府或金融機(jī)構(gòu)來(lái)提供信用體系建設(shè)的公共品，來(lái)提高金融機(jī)構(gòu)對(duì)小農(nóng)信用信息的可獲得性，降低金融機(jī)構(gòu)為小農(nóng)提供金融服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)性，方便金融機(jī)構(gòu)對(duì)小農(nóng)的貸款發(fā)放。信用公共品包括農(nóng)戶(hù)的信用評(píng)級(jí)、農(nóng)戶(hù)資產(chǎn)信息大數(shù)據(jù)及農(nóng)民信用體系的建設(shè)等。

針對(duì)種植經(jīng)濟(jì)作物的專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)的金融貸款需求，銀行一般是靠對(duì)經(jīng)濟(jì)作物的收益評(píng)估為基礎(chǔ)給農(nóng)戶(hù)發(fā)放貸款，這種方式面臨的問(wèn)題是貸款時(shí)限太短，影響這類(lèi)主體對(duì)土地、大型機(jī)械、灌溉設(shè)施等中長(zhǎng)期投資的積極性。目前試點(diǎn)地區(qū)面對(duì)的問(wèn)題是：農(nóng)民承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主體以后，新的經(jīng)營(yíng)主體也只能用土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)做擔(dān)保抵押，擔(dān)保的額度、抵押的價(jià)值十分有限，權(quán)屬也不穩(wěn)定，并且土地發(fā)包方與承包方之間一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)也很容易產(chǎn)生爭(zhēng)議。而銀行對(duì)具有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的新型經(jīng)營(yíng)主體的放貸是以一定期限的收益權(quán)為基礎(chǔ)進(jìn)行評(píng)估，因此面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)評(píng)估難度也比較大，土地經(jīng)營(yíng)者獲得的貸款額度也很有限，影響大規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的投資積極性和生產(chǎn)投入，這將與政策的預(yù)期產(chǎn)生很大差距。

其次，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行“一戶(hù)一宅”的制度，如果以農(nóng)房作為抵押物，當(dāng)投資出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，在理論上和法理上銀行可以收回農(nóng)戶(hù)的房屋，可現(xiàn)實(shí)情況是因?yàn)檗r(nóng)民只有一處宅基地或一處房屋，銀行如果把房屋收走，農(nóng)民就無(wú)處棲身，這就成了一個(gè)社會(huì)問(wèn)題。因此，我們?cè)诨鶎诱{(diào)研看到的情況是，盡管各地名義上是以房屋和宅基地作為抵押物進(jìn)行抵押貸款，但事實(shí)上還是以農(nóng)戶(hù)的信用為基礎(chǔ)的。

再次，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押相對(duì)承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)容易一些，但集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地地塊小而分散，難以整合，難以與工業(yè)園區(qū)的國(guó)有土地競(jìng)爭(zhēng)，抵押價(jià)值低與評(píng)估成本高的問(wèn)題仍然存在。盡管如此，對(duì)于缺乏有效抵押品的小微企業(yè)而言，這仍然增加了一種抵押貸款的渠道。農(nóng)村的小微企業(yè)，由于規(guī)模較小，一般難以進(jìn)駐工業(yè)園區(qū)并享受政府的相關(guān)優(yōu)惠政策，尤其是金融扶持政策。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后，拿地的小微企業(yè)不僅獲得了土地的穩(wěn)定使用權(quán)，可以放心投資，同時(shí)可以集體土地的使用權(quán)進(jìn)行抵押貸款，一定程度上緩解了其融資難問(wèn)題。