西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中的新型社會組織及其法治化引導(dǎo)*

杜承秀

一、西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中的新型社會組織

新世紀(jì)以來，我國西部少數(shù)民族地區(qū)出現(xiàn)了一些鄉(xiāng)村新型社會組織。比如，云南紅河州鄉(xiāng)村2005年以來，在各級黨委和政府的大力支持下，應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的需要，不少民族鄉(xiāng)村農(nóng)戶基于一定利益訴求自愿組合起來，出現(xiàn)了多個(gè)新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作社、鄉(xiāng)村綜合服務(wù)社。［1］307統(tǒng)計(jì)顯示，到2016年末，該州鄉(xiāng)村出現(xiàn)的各類經(jīng)濟(jì)類社會組織有近2000個(gè)，加入的農(nóng)戶近15萬戶。另外，在青海、西藏、貴州、四川、廣西等我國西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村也出現(xiàn)了一批農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織。除經(jīng)濟(jì)類鄉(xiāng)村新型社會組織外，近年來我國西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中還出現(xiàn)了不少服務(wù)于鄉(xiāng)村公益管理類的新型社會組織，在鄉(xiāng)村治安維護(hù)、社會矛盾化解等領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。廣西羅城仫佬族自治縣是我國村民自治制度的發(fā)祥地，也是我國西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村新型社會組織出現(xiàn)較早的地區(qū)。筆者以廣西羅城仫佬族自治縣鄉(xiāng)村為例，對該地出現(xiàn)的新型社會組織略作說明。據(jù)實(shí)地考察，該地鄉(xiāng)村治理中的新型社會組織主要有四類：

屯長制組織。屯實(shí)際上是自然村，是村民在長時(shí)間生活中，基于歷史、親緣、地理、風(fēng)俗習(xí)慣、生活方式等因素影響而形成的自然村落，現(xiàn)行的行政村往往是由多個(gè)屯組成的。2004年3月，各屯村民自愿集合選舉本屯的正副屯長各1名、屯長助理若干名，對正副屯長的要求是在本屯具有一定聲望、工作能力較強(qiáng)、能夠配合村委會工作、熱心公共事務(wù)。具體到屯長制組織的職責(zé)是配合村委會工作，定期或者不定期到村委會開會，宣傳槍支管理、社會治安管理等方面的法律政策，宣傳新農(nóng)合政策和規(guī)范性文件，提醒、帶動、幫助村民按時(shí)作物耕種、施肥、收割等，幫助村委會落實(shí)低保、協(xié)助危舊房改造工作，配合完成“清潔鄉(xiāng)村”行動等。屯長制組織減輕了村委會的工作負(fù)擔(dān)，對村委會執(zhí)行力的強(qiáng)化大有作用，一定程度彌補(bǔ)了村民自治的不力。

黨群理事會。黨群理事會是在村黨總支部的領(lǐng)導(dǎo)下，以自然屯為單元，由村黨支部組織村民會議并經(jīng)全體村民民主選舉，推選產(chǎn)生的基層群眾性自治組織。廣西羅城仫佬族自治縣鄉(xiāng)村黨群理事會組織最早成立于2007年5月，其主要負(fù)責(zé)本屯重要活動的組織管理、鄰里之間的糾紛調(diào)解、鄉(xiāng)村清潔工作等事務(wù)。理事會由理事長1名、副理事長2名、理事3至8名組成，理事會成員必須通過村民代表大會，對村民大會和村民代表會議負(fù)責(zé)，從政治素質(zhì)高、辦事公道、組織協(xié)調(diào)能力強(qiáng)、熱心公益事業(yè)的村民中選舉產(chǎn)生，每屆任期3年，其中黨員約占1/3。其主要職能有教育、宣傳、協(xié)助維護(hù)社會管理等。

老年人協(xié)會。老年人協(xié)會是以自然屯為單元，由本村老年人自愿加入組成。資料顯示，廣西羅城仫佬族自治縣老年協(xié)會最早成立于2007年10月，該縣的上南岸屯和上鳳立屯率先成立了老年協(xié)會，目前老年人協(xié)會已成為羅城仫佬族自治縣最活躍的群眾組織。老年人協(xié)會在鄉(xiāng)村治理中利用老年人資源化解社會矛盾、維護(hù)老年人合法權(quán)益等方面起到了重要作用。

婦女中心戶。婦女中心戶是以自然屯為單元，由本村婦女們自愿組成，在村委會的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的婦女自治群眾組織。婦女中心戶都是由當(dāng)?shù)氐闹赂荒苁?、調(diào)解能手或文藝骨干且熱衷于公益事業(yè)、在群眾中有威信的婦女擔(dān)任。其主要職能有教育、宣傳、調(diào)處糾紛、協(xié)助維護(hù)社會管理等。

除上述四類主要新型社會組織外，近年來，羅城仫佬族自治縣鄉(xiāng)村治理中的新型社會組織還有一些，比如有的村社組織了農(nóng)會、協(xié)會等新型社會組織，有的村社組織了合作社、互助組等新型社會組織。另外，羅城仫佬族歷史上存在的一些傳統(tǒng)社會組織在新的歷史時(shí)期得以復(fù)活轉(zhuǎn)型而成為新型鄉(xiāng)村社會組織，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮出積極社會功效，比如“冬”組織?！岸M織本是仫佬族人民在本民族內(nèi)部實(shí)行宗族自治的一種管理機(jī)制和非正式組織形式，是仫佬族宗法式家族結(jié)構(gòu)最高層次的組織，新中國建國后，冬組織逐漸消隱繼而退出歷史舞臺?！保?］新世紀(jì)以來，廣西羅城仫佬族“冬”組織得以轉(zhuǎn)型，一些較大的姓氏成立了本族的“冬”，對族內(nèi)事務(wù)進(jìn)行互幫互助、調(diào)解族內(nèi)成員的糾紛、商議本族事務(wù)，以族或親緣名義對外發(fā)聲、表態(tài)，豐富了基層鄉(xiāng)村民眾社會化、組織化形式，創(chuàng)新了基層自治形式，較大程度提升了鄉(xiāng)村民主的水準(zhǔn)，促進(jìn)了村民自治的發(fā)展?？傮w上說，廣西羅城仫佬族自治縣鄉(xiāng)村新型社會組織都在一定地域?qū)μ囟ǚ秶拇迕窦w發(fā)揮著影響，服務(wù)于鄉(xiāng)村自治和社會的安定和諧。

二、西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中新型社會組織的價(jià)值

（一）增強(qiáng)自治能力、強(qiáng)化村民自治的重要平臺

其一，村民自治其核心內(nèi)容是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，而這幾個(gè)方面民主權(quán)利的充分有效行使均要求個(gè)體村民具備必要的自治能力。自治能力是村民有一定的能力和條件能夠自己且充分、有效地行使自己的民主權(quán)利，是將法定的、靜態(tài)的民主權(quán)利實(shí)際享有和充分行使的保障和可能。自治能力受多個(gè)因素的影響和制約，比如自身的文化程度、經(jīng)濟(jì)水平、民主意識、法治水平等，毋庸置疑，自治能力的增強(qiáng)離不開必要的民主經(jīng)驗(yàn)和體驗(yàn)，民主訓(xùn)練是提升自治能力的可行舉措之一。新型社會組織的出現(xiàn)豐富了基層民主的形式，鄉(xiāng)村新型社會組織職能的形式無疑增加了村民民主訓(xùn)練的機(jī)會和場合，為村民自治能力的增強(qiáng)提供了多種舞臺；其二，盡管村民可以參與村委會等村民組織組織的選舉，但村民個(gè)體是分散的，特別是城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)以來，村民尤其是鄉(xiāng)村有知識、有能力的青年村民進(jìn)城務(wù)工、定居，又更大程度強(qiáng)化了村民的分散性，分散性使選舉后的村民往往難以真正切實(shí)參與到村務(wù)的公共管理中來，對村委會等村民自治組織所實(shí)施的村務(wù)管理或者服務(wù)活動往往無法監(jiān)督，導(dǎo)致西部民族地區(qū)有的民族村落村民自治淪變?yōu)榇逦瘯刹孔灾危踔脸霈F(xiàn)了干部專斷現(xiàn)象。而鄉(xiāng)村新型社會組織使得一定因由的鄉(xiāng)村民眾得以聯(lián)合在一起，較好地克服了因?yàn)榉稚€(gè)體而力量微薄的缺陷，得以有較大的力量發(fā)出更大更強(qiáng)的聲音，行使民主權(quán)利。正如我國研究鄉(xiāng)村自治的知名學(xué)者徐勇教授所言：“二十一世紀(jì)初開始出現(xiàn)的鄉(xiāng)村新型社會組織使得民主權(quán)利行使不夠、不力這一情形發(fā)生悄然變化，隨著鄉(xiāng)村各種新型社會組織的生長，不僅培育了村民在自組織內(nèi)的參與意識和自治能力，而且能夠使村民得以借助自我組織參與村務(wù)的管理，影響村域公共權(quán)力的運(yùn)作?！保?］西部民族地區(qū)新型社會組織的出現(xiàn)及其職能行使使村民的自治能力得到極大的鍛煉和提升，日漸成為增強(qiáng)村民自治能力、強(qiáng)化村民自治的重要平臺。

（二）維護(hù)權(quán)益、表達(dá)利益訴求、反映村情民意的重要載體

社會組織作為一種非政府、民間性、非營利性集體，其出現(xiàn)的原因之一就是依靠組織的力量最終維護(hù)組織成員的自身合法權(quán)益，表達(dá)自身利益訴求。［4］23鄉(xiāng)村新型社會組織也是如此，其是村民用來維護(hù)自身的合法權(quán)益、表達(dá)自身利益訴求、反映村情民意的重要載體和渠道。隨著改革開放的縱深化推進(jìn)，鄉(xiāng)村社會的分層以及利益分化逐漸明顯，再加上鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)文化等的蓬勃發(fā)展，原來的鄉(xiāng)村利益一體化逐漸被消解，鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)了利益分化，不同利益群體間的利益沖突大有愈演愈烈之勢。為維護(hù)利益群體的利益，最終為了維護(hù)自身利益，在鄉(xiāng)村出現(xiàn)了一個(gè)自然現(xiàn)象，這就是具有相同或相近利益訴求的村民聚合在一起，形成了各種利益訴求的新型社會組織。而孤立分散的農(nóng)民個(gè)體也因共同的利益需求而逐漸組織起來，這樣的聚合無疑可以增強(qiáng)利益表達(dá)時(shí)的底氣與力量，可以增進(jìn)利益表達(dá)的能力，擴(kuò)大社會影響與反響。這樣，在攸關(guān)自身利益的村務(wù)決策、村務(wù)執(zhí)行活動中，組織起來的村民可以與其他利益群體展開更有效、更有影響力的商談以及利益的博弈，從而更好地維護(hù)自身合法權(quán)益。

（三）促進(jìn)社會、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展，維護(hù)利益的重要渠道

在大量的鄉(xiāng)村新型社會組織中，尤其是農(nóng)村合作社、農(nóng)民互助類組織對于提升農(nóng)業(yè)組織化、集約化水平起到重要作用，直接促進(jìn)了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化、社會的發(fā)展。鄉(xiāng)村新型社會組織的出現(xiàn)及其職能形式為農(nóng)村社會管理創(chuàng)新注入了新的活力和生機(jī)。對于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)而言，鄉(xiāng)村新型社會組織可以較好地幫助村民提高抗市場風(fēng)險(xiǎn)的能力，更好地解決鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中可能遇到的技術(shù)、金融等一家一戶難以解決的問題。既使是經(jīng)濟(jì)職能不明顯的鄉(xiāng)村新型社會組織也憑借著調(diào)解糾紛、和諧鄉(xiāng)村、擔(dān)負(fù)特定公共職能而成為促進(jìn)農(nóng)村社會、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展，維護(hù)村民經(jīng)濟(jì)利益的重要渠道。筆者在羅城仫佬族自治縣鄉(xiāng)村調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，近年來出現(xiàn)的鄉(xiāng)村新型社會組織可以把分散的家庭經(jīng)營與國家甚至國際大市場聯(lián)系起來，可以幫助村民更及時(shí)、更有效地獲取更多、更真實(shí)的市場經(jīng)濟(jì)信息。另外，鄉(xiāng)村新型社會組織有利于在鄉(xiāng)村推廣先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，可以推進(jìn)我國鄉(xiāng)村的教育、文化和衛(wèi)生事業(yè)的進(jìn)步發(fā)展，提高村民的社會福利水準(zhǔn)。

（四）維護(hù)穩(wěn)定、化解矛盾的重要主體

毫無疑問，轉(zhuǎn)型期也是社會矛盾的突發(fā)、高發(fā)、頻發(fā)時(shí)期。我國鄉(xiāng)村三農(nóng)問題還沒能完全處理好，因此，目前看來我國鄉(xiāng)村所面臨的社會問題更復(fù)雜，社會沖突也尤為容易發(fā)生，有的沖突甚至演化成群體性事件。如何迅速、有效地化解鄉(xiāng)村社會矛盾、解決鄉(xiāng)村社會生活中出現(xiàn)的糾紛，成為國家社會治理的當(dāng)務(wù)之急。毋庸置疑，司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等國家公權(quán)力機(jī)關(guān)部門在社會糾紛的解決中發(fā)揮著重要作用，成為法治社會糾紛解決的主渠道，但是所有的糾紛一概通過公權(quán)力解決是不現(xiàn)實(shí)的，也不可能奏效的，在有的時(shí)候針對有的社會糾紛，公權(quán)力機(jī)關(guān)的介入相反會使矛盾變得更加尖銳，所以社會糾紛的解決離不開社會力量，需要發(fā)揮社會組織糾紛解決的優(yōu)勢和便利，以彌補(bǔ)公權(quán)力機(jī)關(guān)部門力量的不足和不便。在少數(shù)民族地區(qū)，由于歷史和民族原因，各民族形成了自己的一些特有文化，包括糾紛解決的智慧、經(jīng)驗(yàn)，正如有學(xué)者所言：“少數(shù)民族習(xí)慣法對少數(shù)民族地區(qū)社會的治理做出了重要貢獻(xiàn)，其長期以來將維護(hù)集體利益，穩(wěn)定社會秩序作為己任，充分發(fā)揮了教育、裁判以及調(diào)整等方面的作用?！保?］西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村新型社會組織，不僅利用本民族、本地區(qū)的風(fēng)俗、習(xí)慣、村規(guī)民約等歷史經(jīng)驗(yàn)規(guī)則對組織成員內(nèi)部間的糾紛進(jìn)行化解，而且，借助組織的力量，使用地方知識、經(jīng)驗(yàn)法則解決與其他社會組織、政府機(jī)關(guān)以及個(gè)體公民間的矛盾，成為定紛止?fàn)幍闹匾黧w，較好地彌補(bǔ)了公權(quán)力機(jī)關(guān)部門糾紛解決能力的不足和不便，對民族地區(qū)的和諧穩(wěn)定發(fā)揮著重要作用。

三、西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中新型社會組織發(fā)展的困境

（一）合法性困境

法治社會全面推進(jìn)的當(dāng)今時(shí)代，原則上說組織類主體的存在及運(yùn)行應(yīng)該獲得法律認(rèn)可，具體而言，對組織類社會主體應(yīng)該在現(xiàn)行立法上明確其法律地位、法律身份，應(yīng)該設(shè)定某類社會組織成立的法定條件，規(guī)定該類社會組織發(fā)起設(shè)立、注冊登記的程序。只有按照法定條件，履行法定成立程序，依法成立的社會組織，其存在及運(yùn)行才具有合法性和正當(dāng)性。西方法治先行國家對本國社會組織的成立早有統(tǒng)一的社會組織法進(jìn)行規(guī)范，不僅規(guī)范了社會組織成立的條件、設(shè)立的程序，包括對社會組織重大具有社會影響的活動、社會組織法的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)等均進(jìn)行一定規(guī)范，通過立法確保社會組織健康有序發(fā)展，確保社會組織的存在和運(yùn)行能夠?qū)崿F(xiàn)該社會組織設(shè)置的宗旨。我國目前尚沒有社會組織法統(tǒng)一法，現(xiàn)行的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理?xiàng)l例》等法規(guī)一方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于時(shí)代，更重要的，現(xiàn)行立法對社會組織的成立條件設(shè)立了過高門檻，規(guī)定了繁瑣的程序，根本不契合我國鄉(xiāng)村實(shí)際，極不方便村民，因而造成大量鄉(xiāng)村新型社會組織根本不履行或者無法履行注冊登記手續(xù)而實(shí)際存在并運(yùn)行。由于這些鄉(xiāng)村新型社會組織對鄉(xiāng)村治理起著積極社會作用，政府相關(guān)部門也只能睜一只眼閉一只眼，沒法為該類社會組織提供扶持、培育和基本監(jiān)管。這一方面造成該類社會組織無法發(fā)展壯大；另一方面源于監(jiān)管的缺失，也可能助長個(gè)別別有用心的社會組織工作人員利用社會組織從事違紀(jì)、違法乃至犯罪活動，對鄉(xiāng)村善治造成嚴(yán)重傷害，構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

（二）正當(dāng)性困境

鄉(xiāng)村社會組織不是國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和其他社會組織，鄉(xiāng)村新型社會組織產(chǎn)生的主要原因是一定范圍、一定類型的村民聯(lián)合起來進(jìn)行互助互幫，克服個(gè)體力量的不足和彌補(bǔ)公共服務(wù)供給的不足。正如上文例舉的廣西羅城仫佬族自治縣鄉(xiāng)村屯長制組織、黨群理事會、老人協(xié)會、婦女中心戶等新型社會組織，它們產(chǎn)生的原因、存在的根據(jù)都是如此。將一定范圍、一定類型的村民聯(lián)系起來，互助互幫，依靠集體的力量解決鄉(xiāng)村治理中遇到的新問題既是鄉(xiāng)村新型社會組織產(chǎn)生的原因，也是其存在和運(yùn)行的正當(dāng)性根據(jù)和倫理基礎(chǔ)。如果組織松散、聯(lián)系不緊、成員自行其是，甚至某一鄉(xiāng)村組織異化為某個(gè)、某幾個(gè)人謀取私利的工具，那么，該組織的存在和運(yùn)行就是不正當(dāng)?shù)?。目前看來，我國西部民族地區(qū)新型社會組織在組織形式上仍然具有較大的松散性，反映組織特性、實(shí)現(xiàn)組織功能的機(jī)制尚未能完全形成和切實(shí)運(yùn)作。原則上說，任何一個(gè)社會性組織，都應(yīng)該有一套集體表決機(jī)制、程序和辦法，組織的決策和行動能夠真正體現(xiàn)組織成員的共同意志，滿足組織成員大多數(shù)人的最大利益，反映組織成員大多數(shù)人的根本利益訴求。因此，社會組織的社會性是其區(qū)別于公民個(gè)體和散亂民眾的根本標(biāo)志之一，只有以組織體的形式對外表達(dá)訴求，一致行動，才是一個(gè)完整的組織體。目前看來，我國西部民族地區(qū)新型社會組織的行為很大程度上深受組織中少數(shù)幾個(gè)人的支配，并沒有將每一個(gè)參加者真正納入一定的組織體制之中，確保每一個(gè)參加者對組織的決策和組織的行動產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，新型社會組織的社會性不明顯，必將慢慢消耗殆盡該新型社會組織的社會功能，其存在及發(fā)展的正當(dāng)性必將受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

（三）高成本困境

我國鄉(xiāng)村居民受幾千年小農(nóng)經(jīng)濟(jì)下封建文化的深刻影響，存在著濃厚封建思想，缺乏參與、自治與自主意識，在西部民族地區(qū)這種情形更嚴(yán)重。因此，雖然鄉(xiāng)村新型社會組織成立的動機(jī)有時(shí)源自群眾自發(fā)，但是其真正成立起來并實(shí)際運(yùn)行往往需要?dú)v經(jīng)宣傳、號召、動員等較長期的發(fā)動工作，實(shí)踐中，絕大多數(shù)西部民族地區(qū)新型社會組織是在黨的號召和政府的支持下成立起來的，為此耗費(fèi)了不少公共資源。但是，成立的高成本卻并沒有得到多產(chǎn)出的回報(bào)，具體主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，鄉(xiāng)村新型社會組織的功能發(fā)揮受阻，功能不健全。以廣西羅城仫佬族自治縣鄉(xiāng)村新型社會組織實(shí)際發(fā)揮的功能看，每類社會組織的功能都比較單一，有不少社會組織的功能重疊，存在著同一鄉(xiāng)村不同組織活動競爭現(xiàn)象，有時(shí)會造成鄉(xiāng)村人際關(guān)系緊張，和諧受到一定負(fù)面影響；第二，從發(fā)揮的功能看，目前鄉(xiāng)村新型社會組織在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供社會公共服務(wù)、引領(lǐng)和推定鄉(xiāng)村社會創(chuàng)新等方面發(fā)揮了重要作用，但在監(jiān)督基層公權(quán)力、促進(jìn)基層政府依法行政、參與公共決策、制約政府權(quán)力、促進(jìn)政治民主化等方面所能發(fā)揮的作用卻很?。唬?］132第三，耗費(fèi)時(shí)日多、投入成本高而成立起來的西部民族地區(qū)新型社會性組織容易解體。筆者在對羅城仫佬族自治縣新型社會組織的實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)最短命的新型社會組織存在僅有3天，但為了成立該組織，提前的溝通、交流、開會協(xié)商、草擬章程、推舉負(fù)責(zé)人員、召開成立大會等卻耗費(fèi)了數(shù)月有余的時(shí)間、精力。西部民族地區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后的地區(qū)，公共財(cái)政積累相對不足，這一設(shè)立和運(yùn)行成本的高支出，對基層政府而言無疑是一種不小的負(fù)擔(dān)。

（四）獨(dú)立性困境

毫無疑問，鄉(xiāng)村新型社會組織是社會組織，應(yīng)該具有社會組織的獨(dú)立性，成為基層政府聯(lián)系鄉(xiāng)村民眾的紐帶和橋梁，但絕對不可以淪為基層政府的工具和附庸，如果鄉(xiāng)村新型社會組織沒有了必要的獨(dú)立性，其也就沒有了自身的特性，失去存在的必要。另外，社會組織不獨(dú)立也無法起到對政府的監(jiān)督制約和對行政法治的促進(jìn)作用。當(dāng)然，基于中國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，特別是中國西部少數(shù)民族地區(qū)的邊遠(yuǎn)山村經(jīng)濟(jì)較為落后，鄉(xiāng)村新型社會組織的發(fā)起成立乃至其后的運(yùn)行離不開政府必要的資金支持、政策扶持，但絕不可因?yàn)閷︵l(xiāng)村新型社會組織的扶持而將其變?yōu)檎膫髀曂?。目前看來，我國鄉(xiāng)村不少社會組織在獨(dú)立性方面還有待增強(qiáng)。上文我們對廣西羅城仫佬族自治縣存在的主要鄉(xiāng)村新型社會組織進(jìn)行了簡單介紹，從這些新型社會組織的功能方面，我們完全可以看出它們的獨(dú)立性尚亟待強(qiáng)化。鄉(xiāng)村新型社會組織的獨(dú)立性困境也一定程度造成其生命力不強(qiáng)困境。因?yàn)槎嗄陙碇袊l(xiāng)村村民最主流的價(jià)值觀念是實(shí)用主義，他們最為關(guān)心的是自己的直接利益和實(shí)際好處，他們不希望與官紳過往密切，對官紳保持著一定尊重與敬畏，如果鄉(xiāng)村新型社會組織獨(dú)立性不強(qiáng)，甚至與政府合為一體，顯然就出現(xiàn)了與村民傳統(tǒng)的、主流的價(jià)值觀不完全契合的矛盾。有學(xué)者分析考察后得到結(jié)論：“一旦需要為與政府對抗付出實(shí)際性的代價(jià)時(shí)，單個(gè)的農(nóng)民就會存在搭便車的心理，這種成本個(gè)人化而收益公眾化的狀況，就決定了鄉(xiāng)村新型社會組織的生存相當(dāng)困難?！保?］我國鄉(xiāng)村新型社會組織的獨(dú)立性不足還源于其人才乏缺，目前看來，尚缺乏確保其獨(dú)立運(yùn)作、完全行使其職能的人力和智力基礎(chǔ)與保障。

四、西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中新型社會組織的法治化引導(dǎo)

（一）科學(xué)立法，為新型社會組織的存在及運(yùn)行提供正當(dāng)性

法治理念深入人心的當(dāng)今，法律是任何社會主體存在及運(yùn)行合法性的唯一根據(jù)。鄉(xiāng)村村民開展結(jié)社活動，進(jìn)而成立社會組織也不能沒有相應(yīng)的法律依據(jù)，所以，首先必須在法律制度上確立鄉(xiāng)村社會組織成立方面的法律規(guī)范，制定切合中國國情的“鄉(xiāng)村社會組織法”?，F(xiàn)行《憲法》雖明文規(guī)定公民有結(jié)社自由，但源于憲法規(guī)范的高度概括性、抽象性，因此對公民結(jié)社自由需要法律具體化，但遺憾的是我國目前沒有具體的相配套制度，缺乏操作性立法規(guī)定，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中鄉(xiāng)村村民想通過“制度化”方式組織鄉(xiāng)村社會組織難以實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)行有效的相關(guān)公民結(jié)社權(quán)的法是1998年由國務(wù)院頒行的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，該部法規(guī)構(gòu)建了我國當(dāng)前調(diào)整結(jié)社問題的法律框架，在對社會組織的審批問題上采取“雙重管理體制”，亦即成立社會組織既需要主管部門審批同意，又需要向民政部門辦理登記注冊手續(xù)。針對社會組織登記成立的“雙重管理體制”問題，我國學(xué)界頗有微詞，有學(xué)者指出：“雙重管理體制的規(guī)定是管制政府時(shí)代的產(chǎn)物，已經(jīng)不適應(yīng)社會組織化發(fā)展的訴求，亟待改革?！保?］同時(shí)其對社會組織設(shè)立的條件要求過高，要求有專門的專職工作人員、固定的住所、獨(dú)立的資產(chǎn)經(jīng)費(fèi)等。這樣的立法規(guī)定鉗制著新型社會組織在鄉(xiāng)村的存在和發(fā)展。目前西部民族地區(qū)新型社會組織按照現(xiàn)行立法規(guī)定的條件不少是無法設(shè)立的，這也是現(xiàn)今不少鄉(xiāng)村新型社會組織不履行注冊登記手續(xù)的重要原因。筆者認(rèn)為，既然設(shè)立鄉(xiāng)村新型社會組織具有社會現(xiàn)實(shí)的需要性，而且從當(dāng)下我國新型社會組織的存在及運(yùn)行來看其社會效果十分明顯，很大程度上彌補(bǔ)了村民自治組織的不足，促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展，同時(shí)我國憲法也明確賦予了公民結(jié)社自由，那么就應(yīng)當(dāng)建立鄉(xiāng)村社會組織制度，針對鄉(xiāng)村社會實(shí)際情況和鄉(xiāng)村社會治理需要制定科學(xué)理性的“鄉(xiāng)村社會組織法”，用“鄉(xiāng)村社會組織法”規(guī)范鄉(xiāng)村社會組織的設(shè)立，明確新型鄉(xiāng)村社會組織的基本權(quán)利和基本義務(wù)，使其成為社會關(guān)系的主體之一。鄉(xiāng)村新型社會組織有了正式的“名分”才可以正當(dāng)、合法存在，也才可能規(guī)范化發(fā)展，進(jìn)而做大做強(qiáng)，充分發(fā)揮其更大的社會功效。

（二）規(guī)范執(zhí)法，確保新型社會組織具有獨(dú)立性

具有獨(dú)立性，其職責(zé)范圍內(nèi)的活動由自己全權(quán)決定，而不聽命于或者受制于國家機(jī)關(guān)、其他任何社會組織和公民個(gè)人，是社會主體現(xiàn)代化發(fā)展的基本要求。如果一個(gè)社會組織的活動開展、任務(wù)安排自己無法決定，受制于其他主體，很難想象該組織可以現(xiàn)代化發(fā)展?？傊滦蜕鐣M織的獨(dú)立性是其存在、運(yùn)行并發(fā)展壯大的基本條件和保障。正如學(xué)者所言：“目前鄉(xiāng)村地區(qū)出現(xiàn)的新型社會組織是因?yàn)榇迕褡灾谓M織在新時(shí)代背景下面臨困境而產(chǎn)生的，是為了彌補(bǔ)現(xiàn)行的村民組織制度設(shè)置不足而出現(xiàn)的，是新型的村民自我管理、自我服務(wù)的自律性組織，是全面實(shí)現(xiàn)村民組織的機(jī)制保障和組織安排?！保?］71在羅城仫佬族自治縣，黨群理事會、老年人協(xié)會、婦女中心戶等新型社會組織在發(fā)展中也附帶地暴露了一些問題，這些問題主要有三方面表現(xiàn)：其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村“兩委”將越來越多的行政任務(wù)下移、分解給這些新型自治組織，比如黨群理事會要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村“兩委”開展征兵、落實(shí)低保與精準(zhǔn)扶貧、協(xié)助危房改造、參與“清潔鄉(xiāng)村”行動等工作，加重了理事會成員本身的工作量，也容易使得黨群理事會的職能被誤解為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村“兩委”的“行政助手”；其二，由于黨群理事會成員一般是無報(bào)酬的義務(wù)勞動，而為了調(diào)動起黨群理事會成員的積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村“兩委”對理事會人員往往會采取考評和補(bǔ)貼相結(jié)合的措施。在考評規(guī)則和經(jīng)濟(jì)利益的引導(dǎo)下，作為新型村民自治的組織有可能逐漸地被行政化，失去了自身的“獨(dú)立性”；其三，當(dāng)前在西部民族地區(qū)，村規(guī)民約作為重要的行為準(zhǔn)則對村民自治起到極大的保障作用，其制定程序、制定主體、具體內(nèi)容均有法律明確規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中村規(guī)民約的制定卻深受政府通知或命令的影響。例如，在“美麗廣西清潔鄉(xiāng)村”大行動中，羅城仫佬族自治縣的許多村落并沒有依據(jù)法律規(guī)定的程序，根據(jù)本村實(shí)際情況制定本村落的村規(guī)民約，而是照搬上級政府的規(guī)定。上述問題的存在使得新型社會組織根本無法真正獨(dú)立，其依然依附于政府及其職能部門而無法發(fā)展壯大。為了使新型社會組織能夠隨著社會的進(jìn)步逐漸發(fā)展壯大，充分激發(fā)其對鄉(xiāng)村社會治理的功效，筆者以為，必須嚴(yán)格規(guī)范政府及其職能部門的行為，政府及其職能部門絕對不可以將自身的工作任務(wù)安排委托或者推諉給新型社會組織，政府及其職能部門工作人員干涉新型社會組織自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，一定要嚴(yán)格追究其法律責(zé)任。

（三）公正司法，保障新型社會組織的合法權(quán)益

現(xiàn)行司法制度應(yīng)該為村民結(jié)社自由的真正實(shí)現(xiàn)提供切實(shí)保障，針對侵害社團(tuán)及其成員權(quán)益的行為，現(xiàn)行法治必須提供一套公正的司法救濟(jì)和權(quán)利保障機(jī)制。

1.在新型社會組織成立登記環(huán)節(jié)，只要是村民按照法定的步驟、程序，具備法定的條件，到法定的國家機(jī)關(guān)申請成立新型社會組織，法定的登記注冊部門必須依法給予審查，必須在法定的時(shí)間內(nèi)給予明確答復(fù)。如果登記注冊機(jī)關(guān)認(rèn)為村民的申請不具備條件或者不合乎其他成立要件要求的應(yīng)該明確告知。對登記注冊機(jī)關(guān)及其工作人員不受理、不批準(zhǔn)新型社會組織成立或者不在法定的時(shí)限內(nèi)審查社會組織成立申請的，申請人或者法律利害關(guān)系人可以依法提出行政復(fù)議，行政復(fù)議以后，如果申請人或者法律利害關(guān)系人仍然不服，可以依法向人民法院提出訴訟救濟(jì)，也可以不經(jīng)過行政復(fù)議而直接向人民法院提起行政訴訟，由人民法院依法裁判，作出相應(yīng)裁判，維護(hù)村民依法成立新型社會組織的權(quán)利。

2.政府及其相關(guān)職能部門有權(quán)對社會組織依法進(jìn)行一定的監(jiān)督、引導(dǎo)，對違反法律規(guī)定的社會組織可以依法實(shí)施行政強(qiáng)制措施或者進(jìn)行行政處罰。但是，政府及其相關(guān)職能部門的行政行為必須做到合法與適當(dāng)，如果新型社會組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為違反現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，侵犯了自身的自治權(quán)和其他合法權(quán)益時(shí)，法律理應(yīng)為其確立救濟(jì)渠道，賦予其尋求行政救濟(jì)的權(quán)利。根據(jù)行政法基本原理，對政府及其相關(guān)職能部門的監(jiān)管、行政處罰、行政強(qiáng)制措施等行政行為不服，認(rèn)為這些行為侵害社會組織合法權(quán)益的，社會組織具有主體資格，可以依法申請行政復(fù)議，不服行政復(fù)議的，可以依法向人民法院提起行政訴訟，當(dāng)然也可以不經(jīng)過行政復(fù)議而直接向人民法院提起行政訴訟。

3.保障新型社會組織作為普通民事主體的合法權(quán)益。社會組織的主體角色具有多重性：其一，社會組織可以基于其組織章程對其組織成員和組織事務(wù)進(jìn)行管理與服務(wù)，此時(shí)的社會組織在法律身份上應(yīng)該認(rèn)定為“行政主體”角色；其二，在目前市場經(jīng)濟(jì)條件下，新型社會組織應(yīng)該有權(quán)從事一般的經(jīng)濟(jì)活動，進(jìn)行一定的經(jīng)濟(jì)交往，此時(shí)的社會組織在法律身份上應(yīng)該認(rèn)定為“民事主體”角色；其三，政府及其相關(guān)職能部門對社會組織進(jìn)行監(jiān)督、管理，對其違法違規(guī)行為依法進(jìn)行行政處罰，實(shí)施行政強(qiáng)制措施，此時(shí)的社會組織在法律身份上應(yīng)該認(rèn)定為“行政相對人”角色。無疑，作為民事法律關(guān)系主體的新型社會組織在經(jīng)濟(jì)活動經(jīng)濟(jì)交往過程中難免會與其他市場經(jīng)濟(jì)主體發(fā)生民事糾紛，因此，新型社會組織的民事權(quán)益的依法維護(hù)是必要和重要的。筆者認(rèn)為在司法實(shí)踐中應(yīng)該承認(rèn)并保障依法成立的新型社會組織具有完全的訴訟權(quán)利能力和行為能力，其可以依法訴請法院或者經(jīng)由其他糾紛處理機(jī)制，維護(hù)自身的民事權(quán)益。

4.新型社會組織為了公共利益和組織成員的利益可以作為代表提起訴訟，具有訴訟主體的資格。筆者認(rèn)為現(xiàn)行民事訴訟法和行政訴訟法都明確了公益性社會組織提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的資格，新型社會組織是公益性社會組織，當(dāng)然具有提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的資格，有學(xué)者認(rèn)為：“在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面，鄉(xiāng)村新型社會組織可以代表組織成員提起民事或者行政公益訴訟?！保?0］42筆者認(rèn)為，應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大新型社會組織的訴訟主體資格，只要是基于公共利益，為了維護(hù)公共利益都可以賦予新型社會組織原告資格。另外，當(dāng)新型社會組織的成員利益受到侵害時(shí)，其可以代組織成員聘請律師，也可以作為“輔佐人”出庭支持訴訟。只有賦予新型社會組織較寬泛的活動空間，才可以在活動中歷練新型社會組織，從而更大程度地激發(fā)其社會功效。

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