甘肅藏區(qū)民族鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)查與對策研究

馬亞美，王定科

(1.甘肅省民族研究所，蘭州 730010；2.蘭州交通大學(xué) 博文學(xué)院，蘭州 730070)

王定科(1979—)，男，甘肅白銀人，蘭州交通大學(xué)博文學(xué)院講師，主要從事人力資源管理研究。

民族鄉(xiāng)政策是我國民族政策的一個重要組成部分，它是在不具備實(shí)行民族區(qū)域自治條件的較小的少數(shù)民族聚居地方建立的由少數(shù)民族自主管理內(nèi)部事務(wù)的鄉(xiāng)級基層政權(quán)，[1]是具有中國特色社會解決民族問題的民族區(qū)域自治制度的補(bǔ)充形式，主要是維護(hù)散雜居地區(qū)少數(shù)民族的合法權(quán)益，是我國少數(shù)民族工作的最基層。[2]民族鄉(xiāng)不具有自治地方的自治權(quán)利，但是，又擁有比一般鄉(xiāng)更多更大的自主權(quán)。民族鄉(xiāng)不僅是一個行政實(shí)體，而且是一個經(jīng)濟(jì)文化區(qū)域，民族鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題與其政治穩(wěn)定和文化發(fā)展密切相關(guān)，應(yīng)該引起高度的重視和關(guān)注。[3]六十幾年的時間里，經(jīng)歷過取消和恢復(fù)的波折發(fā)展，在數(shù)量分布、經(jīng)濟(jì)文化等實(shí)際發(fā)展中取得了很大的成績，民族鄉(xiāng)在少數(shù)民族發(fā)展中起了重要的作用。

新的時代，在人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾尤為突出的民族地區(qū)，我們需要堅(jiān)持好既有的民族政策。然而，民族鄉(xiāng)由于范圍小、人口少，它的相關(guān)法規(guī)、財政收支、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面都存在局限性，達(dá)不到自治地區(qū)的自主性，發(fā)展到今日，不可避免地出現(xiàn)了許多新情況、新問題，民族鄉(xiāng)的維護(hù)散雜居地區(qū)少數(shù)民族的合法權(quán)益的功能性正在減弱。因此，迫切需要與時俱進(jìn)地調(diào)節(jié)完善民族鄉(xiāng)政策，解決民族鄉(xiāng)政策在現(xiàn)實(shí)運(yùn)用中存在的實(shí)施力度不足、效果不佳，以及針對民族鄉(xiāng)在城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化發(fā)展的大環(huán)境中的底子差、適應(yīng)性不強(qiáng)，脫貧攻堅(jiān)和補(bǔ)齊發(fā)展短板困難等問題多研究探討。筆者在實(shí)地調(diào)研中，進(jìn)行了一般性問卷，對不同工作性質(zhì)的人進(jìn)行了訪談，為問題研究收集統(tǒng)計資料和意見建議，希望從甘肅藏區(qū)民族鄉(xiāng)出發(fā)，形成民族鄉(xiāng)特色發(fā)展對策研究成果，為民族鄉(xiāng)的建置賦予新意義，改善民族鄉(xiāng)發(fā)展隨波逐流的尷尬處境。

一、甘肅省藏區(qū)概況和民族鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀

1.甘肅藏區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

地域狹長的甘肅，是一個少數(shù)民族人口較多、民族數(shù)量較豐富的少數(shù)民族聚居地區(qū)，處于青藏高原與黃土高原交匯地帶，游牧文明與農(nóng)耕文明在這里不斷沖撞、交融，民族關(guān)系和民族發(fā)展問題不同程度地存在，有些地方還比較突出。甘肅藏區(qū)是我國四省藏區(qū)之一，范圍具體包括甘南藏族自治州和武威市天祝藏族自治縣，面積約為5.2平方公里，人口總數(shù)為92.07萬人，其中少數(shù)民族人口55.7萬人，占總?cè)丝诘?2.04%，境內(nèi)居住著藏、回、漢、土等28個民族。[注]參照2016年甘肅省民族委員會報送中國民族年鑒2016卷。近年來，甘肅藏區(qū)呈現(xiàn)出社會大局穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步、宗教和睦有序的良好局面，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅提升。截至2014年底，全省藏區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到158.4億元，較2009年翻了一番多；固定資產(chǎn)投資達(dá)到294億元，翻了近兩番；城鄉(xiāng)居民收入分別達(dá)到17194.4元、4677.6元，基本翻了一番，農(nóng)牧民人均純收入年均增幅高于全省平均水平。[4]

2.甘肅藏區(qū)民族鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀

甘肅藏區(qū)從20世紀(jì)80年代開始陸續(xù)建立了一些民族鄉(xiāng)，截至目前，共建立有民族鄉(xiāng)5個，其中3個回族鄉(xiāng)，1個土族鄉(xiāng)，另外還有1個享受民族鄉(xiāng)發(fā)展資金政策的鎮(zhèn)，(以下簡稱“5個民族鄉(xiāng)”)(如表1所示)，均分布在民族自治州(縣)內(nèi)。除此之外，在甘肅境內(nèi)還有5個藏族鄉(xiāng)，其中隴南市有鐵樓藏族鄉(xiāng)、坪埡藏族鄉(xiāng)、磨壩藏族鄉(xiāng)、新城子藏族鄉(xiāng)，酒泉市有廣至藏族鄉(xiāng)。

甘肅藏區(qū)建立的民族鄉(xiāng)主要集中分布在臨潭縣，并且全部為回族鄉(xiāng)。呈現(xiàn)出這一特點(diǎn)的緣由在于，回族在這里的發(fā)展有著深厚的歷史淵源。自古以來，臨潭縣就形成了回、漢、藏文化越界與交融共享的局面。臨潭縣從元明開始，就有大批的回族以經(jīng)商、戍守之名從河州(今臨夏)、南京等地遷入此地。并且，臨潭回族對中國伊斯蘭教中國化有著一定的貢獻(xiàn)，1901年清末秀才馬啟西在此創(chuàng)立了伊斯蘭教傳播中國本土化的代表教派“西道堂”。[注]西道堂因獨(dú)特的教義、與眾不同的集體生活方式、重視發(fā)展商業(yè)貿(mào)易的入世思想等特點(diǎn)而備受人們重視，被稱為“伊斯蘭發(fā)展新模式”“新型穆斯林公社”“經(jīng)濟(jì)宗教社團(tuán)”“伊斯蘭新社會模式”和“穆斯林經(jīng)濟(jì)合作社”，民間較為流行的稱呼是“理學(xué)派”或“漢學(xué)派”。在藏族為主要構(gòu)成的自治州，建立回族為主要構(gòu)成的民族鄉(xiāng)，體現(xiàn)了在民族構(gòu)成多元、宗教信仰各異、民族文化多元、民族關(guān)系復(fù)雜的環(huán)境下，黨和國家的民族政策的正確引導(dǎo)，使基層地區(qū)的各民族之間的關(guān)系和睦、和諧發(fā)展。

表1 甘肅省藏區(qū)建立的民族鄉(xiāng)(鎮(zhèn))名目表

甘肅藏區(qū)民族鄉(xiāng)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展速度明顯加快，民族鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、特色產(chǎn)業(yè)、社會事業(yè)等各項(xiàng)建設(shè)都實(shí)現(xiàn)了新的突破，從自身發(fā)展看取得了很大的進(jìn)步。(如表2所示)

表2 2015 甘肅省藏區(qū)民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基本情況表

(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。在各項(xiàng)政策的扶持下，各民族鄉(xiāng)加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級，按照“因地制宜，突出特色優(yōu)勢”的發(fā)展原則，積極創(chuàng)建專業(yè)合作社、農(nóng)畜產(chǎn)品深加工手工制品等鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，已經(jīng)形成了以特色農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、旅游業(yè)、勞務(wù)經(jīng)濟(jì)等為主的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，推動了民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，增加了當(dāng)?shù)厝罕姷氖杖?，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)快速增長的發(fā)展勢頭。5個民族鄉(xiāng)群眾收入雖然有了大幅提高，但是，與2015年全省農(nóng)村居民人均可支配收入6936元、[5]全國農(nóng)村居民人均純收入10772元[6]相比較，民族鄉(xiāng)收入差距仍然較大。

(2)農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)。秉承純牧業(yè)、半農(nóng)半牧、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的發(fā)展模式，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持發(fā)展現(xiàn)代特色農(nóng)牧業(yè)。民族鄉(xiāng)充分發(fā)揮地區(qū)資源優(yōu)勢，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)結(jié)合發(fā)展，農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展水平進(jìn)一步提高。2015年，長川鄉(xiāng)、古戰(zhàn)鄉(xiāng)、卓洛鄉(xiāng)擴(kuò)大中藥材種植，推廣雜交油菜，種植多年生優(yōu)質(zhì)牧草，積極推進(jìn)脫毒高產(chǎn)馬鈴薯基地建設(shè)，建立青稞示范田，連片種植紫花苜蓿；天堂鎮(zhèn)重點(diǎn)發(fā)展以紅提葡萄種植、中藥材種植、旱作農(nóng)業(yè)推廣、農(nóng)田育苗、舍飼養(yǎng)殖為主的特色農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)等。[7]

(3)基礎(chǔ)設(shè)施。充分結(jié)合甘肅省“雙聯(lián)”行動、“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)、農(nóng)村危舊房改造、人畜飲水工程等重大項(xiàng)目建設(shè)，推進(jìn)民族鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了通公路、通電、通自來水、通郵、通電話，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日趨完善，小城鎮(zhèn)功能作用也逐步發(fā)揮，為民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了良好條件。甘南州4個民族鄉(xiāng)新建村級公里14.3公里，硬化道路6.8公里。建設(shè)人畜飲水工程5處，解決了2623人飲水困難問題，修建防洪堤3.7公里，實(shí)施農(nóng)村危舊房改造431戶，解決了3784人的住房困難問題。[注]數(shù)據(jù)參照甘肅省民族事務(wù)委員會2015年底統(tǒng)計匯總情況。

(4)社會事業(yè)。不斷加強(qiáng)社會事業(yè)發(fā)展，是惠及民族鄉(xiāng)地區(qū)民生、維系社會公正、保障社會公平和穩(wěn)定的重要手段和途徑，對于增強(qiáng)民族凝聚力，增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和保持社會穩(wěn)定有著積極重要的作用。近年來，民族鄉(xiāng)全面落實(shí)各項(xiàng)惠民政策，扎扎實(shí)實(shí)地為當(dāng)?shù)匕傩辙k實(shí)事。①甘南州4個民族鄉(xiāng)中小學(xué)校數(shù)達(dá)到17所，幼兒園3所，小學(xué)適齡兒童入學(xué)率達(dá)到了100%，天堂鎮(zhèn)“兩基”成果不斷鞏固，初中畢業(yè)會考連續(xù)五年穩(wěn)居全縣第一。②醫(yī)療衛(wèi)生體系逐步完善，甘南州四個民族鄉(xiāng)現(xiàn)有衛(wèi)生院4所，村級衛(wèi)生室18個，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率達(dá)到96%以上，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險參保率達(dá)到94%以上；天堂鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系不斷完善，醫(yī)療衛(wèi)生保障水平明顯提升。城鄉(xiāng)醫(yī)療保險和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險參保率均達(dá)到95%以上，大病救助和臨時救助全面實(shí)施，孤兒保障、五保供養(yǎng)、優(yōu)待撫恤工作整體推進(jìn)，社會保障體系逐步完善，保障標(biāo)準(zhǔn)和水平明顯提高。③文化事業(yè)加快發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了文化站、村文化活動室全覆蓋，群眾文化生活的豐富性得到了提高，群眾文化生活質(zhì)量得到了提升。①

二、甘肅藏區(qū)民族鄉(xiāng)發(fā)展中存在的問題及其原因

甘肅藏區(qū)蘊(yùn)含著極其豐富的自然資源，國家制定了一系列支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的優(yōu)惠政策，然而，由于自然條件、地理區(qū)位條件和歷史原因的制約，甘肅藏區(qū)民族鄉(xiāng)的發(fā)展在前進(jìn)的過程中仍存在很多問題。有的民族鄉(xiāng)還非常貧困，自身發(fā)展不平衡，橫向與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展水平相比差距大，在所在縣市的發(fā)展中也處于后列。同時，甘肅藏區(qū)的回族鄉(xiāng)、土族鄉(xiāng)，作為藏區(qū)其他少數(shù)民族聚居的基層行政區(qū)劃，少數(shù)民族之間以及少數(shù)民族與漢族的村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會文化互動頻繁；天堂鎮(zhèn)作為完成撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)的藏區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨于成熟，他們的發(fā)展問題，值得我們獨(dú)立研究。

1.經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展落后，發(fā)展速度慢，貧困程度深

甘肅省2016年人均GDP僅為27508元，位列全國倒數(shù)第一。[8]在這樣的省情下，地處藏區(qū)，海拔高、氣候寒冷干旱，又加之發(fā)展模式、地域分布等因素影響，長期以來已經(jīng)形成了主要以牧業(yè)、半農(nóng)半牧為主基本固定的發(fā)展基礎(chǔ)，甘肅藏區(qū)民族鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重的單一性。甘肅藏區(qū)民族鄉(xiāng)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展還存在著不均衡，產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于起步摸索階段，信息閉塞、商貿(mào)流通受限，經(jīng)濟(jì)總量小、人均收入水平低，對民族鄉(xiāng)整體發(fā)展水平產(chǎn)生了很大影響。少數(shù)民族群眾因生活習(xí)俗、受教育程度低，以及語言交流不暢等影響，勞務(wù)輸出競爭力不強(qiáng)，增收渠道狹窄，支撐和穩(wěn)定脫貧的難度還很大。甘肅藏區(qū)5個民族鄉(xiāng)，農(nóng)村居民可支配收入均低于全省平均水平，均未實(shí)現(xiàn)整體脫貧，貧困面大，貧困人口多，貧困程度深，返貧現(xiàn)象嚴(yán)重，是當(dāng)?shù)孛撠毠?jiān)戰(zhàn)中難度大、任務(wù)重，因?yàn)?zāi)、因病、因?qū)W等返貧問題仍然十分突出，嚴(yán)重制約著民族鄉(xiāng)的加快發(fā)展。

2.基礎(chǔ)條件差，社會事業(yè)發(fā)展緩慢

加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供智力支持和社會保障，才能保證培育有地方特色、能使群眾增收、穩(wěn)定持久的富民產(chǎn)業(yè)，借此擺脫貧困、促進(jìn)發(fā)展。甘肅藏區(qū)5個民族鄉(xiāng)歷史欠賬過多，基礎(chǔ)設(shè)施條件比較過去雖然得到了較大改善，但仍然是制約發(fā)展的主要“瓶頸”之一。藏區(qū)民族鄉(xiāng)在綠色生態(tài)農(nóng)牧業(yè)、民族文化、鄉(xiāng)村旅游等方面都有獨(dú)特優(yōu)勢，但地處偏遠(yuǎn)，山大溝深，道路、水、電、農(nóng)田水利設(shè)施等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高，投入嚴(yán)重不足，造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，產(chǎn)業(yè)開發(fā)能力較弱，形成有資源、沒技術(shù)，有產(chǎn)品、缺市場的問題。問卷調(diào)查中對本地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施基本滿足生產(chǎn)生活的占54.43%，認(rèn)為很多建設(shè)不全的占18.99%。

發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，更要重視社會事業(yè)和改善民生。加快發(fā)展民族鄉(xiāng)的社會事業(yè)，有利于維護(hù)社會公平、保持社會穩(wěn)定、增強(qiáng)社會活力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，它關(guān)系到民族鄉(xiāng)人民群眾生活質(zhì)量的提高，關(guān)系到民族地區(qū)和諧社會建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而，民族鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會事業(yè)發(fā)展，卻呈現(xiàn)出“一條腿短、另一條腿更短”的問題。雖然在提高人口素質(zhì)方面取得了一些成績，但5個民族鄉(xiāng)整體上人口素質(zhì)對于滿足自身發(fā)展的需求的差距仍然很大，屬于全省偏低水平。尤其是受教育程度平均水平低，造成了思想不解放、觀念跟不上，導(dǎo)致了致富能力弱。問卷調(diào)查中被調(diào)查者年齡段主要集中在25～40歲之間，但其受教育程度表現(xiàn)是，研究生學(xué)歷占5.06%，本科學(xué)歷占46.84%，大專學(xué)歷占16.46%，高中學(xué)歷占5.06%，初中及以下學(xué)歷占22.79%。綜合實(shí)力發(fā)展落后的民族鄉(xiāng)，提高教育、醫(yī)療等公共服務(wù)水平的壓力十分巨大。

3.生態(tài)與發(fā)展難于平衡，民族鄉(xiāng)特色建設(shè)存在諸多矛盾

盡管民族鄉(xiāng)的自然資源較為豐富，但是5個鄉(xiāng)全部被納入禁止開發(fā)區(qū)、主體功能區(qū)，近年來隨著對生態(tài)保護(hù)力度的不斷加大，禁牧、禁礦、禁伐，想要通過發(fā)揮資源優(yōu)勢來加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，極容易觸及生態(tài)紅線，發(fā)展與生態(tài)保護(hù)相沖突。部分地區(qū)在生態(tài)保護(hù)和治理存在調(diào)查研究不充分、方案政策制定不準(zhǔn)確、不夠貼合實(shí)際，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償少、機(jī)制不夠完善合理，沒有做到具體問題具體分析、因地制宜，所有涉及環(huán)境與發(fā)展的問題存在“一刀切”的現(xiàn)象。

除普遍制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的因素之外，民族鄉(xiāng)還因?yàn)橄嚓P(guān)法規(guī)、政策存在局限性和難以確保實(shí)施等問題，政策效應(yīng)發(fā)揮不足，促使民族鄉(xiāng)命名民族特色突顯意識淡薄，與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)比較，并沒有凸顯出民族鄉(xiāng)的特色和優(yōu)勢。如鄉(xiāng)政府的掛牌一般都不加入“某某民族鄉(xiāng)”字樣，民族傳統(tǒng)文化的繼承性減弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展特色中并未規(guī)劃民族特色發(fā)展內(nèi)容的規(guī)劃。調(diào)查中有3.8%的人不知道所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))是什么民族鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，對于民族鄉(xiāng)與普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同的感受中“沒有感受到”“有一點(diǎn)感受”“有感受”“感受很深”占比分別是11.39%、25.32%、39.24%、24.05%。由于各種原因，民族鄉(xiāng)鄉(xiāng)黨委書記或鄉(xiāng)長大多數(shù)任命都不是命名民族成員，有時甚至由非少數(shù)民族任命就職。

再者，一些優(yōu)惠政策到目前為止都沒有在民族鄉(xiāng)得到全面落實(shí)，民族鄉(xiāng)的特色與優(yōu)勢也無法凸顯。在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)有10.13%的人不了解民族鄉(xiāng)政策，作為政策主體的民族鄉(xiāng)，對民族鄉(xiāng)政策卻存在認(rèn)識不足。并且，甘肅省還沒有制定本省的《民族鄉(xiāng)行政工作條例》的實(shí)施辦法，面對國務(wù)院頒布《民族鄉(xiāng)行政工作條例》中一些比較原則籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，難以落實(shí)到位的規(guī)定內(nèi)容不能結(jié)合省情和本省民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的困難和問題，以及全面建成小康社會的目標(biāo)任務(wù)，對《民族鄉(xiāng)行政工作條例》中有關(guān)“優(yōu)待”“照顧”“采取優(yōu)惠措施”“采取減稅免稅措施”等沒有細(xì)化，使得這些優(yōu)惠扶持措施不可能具體明確、便于操作。加之，國務(wù)院頒布《民族鄉(xiāng)行政工作條例》至今已20多年，經(jīng)濟(jì)社會已經(jīng)發(fā)生了很大變化，民族鄉(xiāng)的發(fā)展出現(xiàn)了許多新情況、新問題。因此，制定《甘肅省〈民族鄉(xiāng)行政工作條例〉實(shí)施辦法》，是切實(shí)做好新時代民族工作和全面落實(shí)好民族鄉(xiāng)發(fā)展政策的必然需要。

4.城鎮(zhèn)化發(fā)展矛盾多，發(fā)展專項(xiàng)資金投入少，基層工作壓力大

城鎮(zhèn)化勢在必行，與普通鄉(xiāng)不同的民族鄉(xiāng)，在發(fā)展過程中存在一定差異，面對可能發(fā)生的撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)，還存在一些矛盾。比如有的民族鄉(xiāng)發(fā)展水平落后、建設(shè)速度緩慢，從資金到綜合發(fā)展?jié)撃?，不具備建置為?zhèn)的條件。民族鄉(xiāng)本身的政策都沒有在各個鄉(xiāng)上執(zhí)行到位，更不存在大方針上配套的民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的特惠政策，難以適應(yīng)城鎮(zhèn)化的要求。民族鎮(zhèn)的法律地位在憲法和法律中都沒有規(guī)定，面對復(fù)雜的民族鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀，將來民族鄉(xiāng)特惠政策如何制定，民族鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)化水平該如何達(dá)標(biāo)，是一個難題。

甘肅省經(jīng)濟(jì)水平的滯后，也影響了對藏區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政投入方面與全國其他藏區(qū)財政投入的懸殊差距。舉一事例，2015年西藏自治區(qū)安排10億元啟動資金建設(shè)20個特色小鎮(zhèn)示范點(diǎn)，計劃在2015年到2017年兩年間重點(diǎn)打造一批各具特色的小城鎮(zhèn)，為西藏推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化提供經(jīng)驗(yàn)和模式。[9]青海省2016年下達(dá)少數(shù)民族特色村鎮(zhèn)保護(hù)資金1600萬元，2017年下達(dá)少數(shù)民族特色村鎮(zhèn)保護(hù)資金3400萬。[10]甘肅省從2014年開始，每個省級民族鄉(xiāng)發(fā)展資金提高到100萬元，“兩個共同”建設(shè)資金每年安排50萬元，少數(shù)民族發(fā)展資金、特色村寨保護(hù)與發(fā)展資金也相應(yīng)向民族鄉(xiāng)傾斜。[注]青海省2014、2017年中國少數(shù)民族特色村寨分別批準(zhǔn)9個、11個村寨，共20個村寨。市州、縣根據(jù)財力配套資金要么少、要么無。少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展36個試點(diǎn)，除國家民委先后共投入6100萬以外，主要依靠整合諸多部門各項(xiàng)資金傾斜來解決資金難題。雖然同屬藏區(qū)民族鄉(xiāng)、村，但是甘肅藏區(qū)發(fā)展在資金投入上的弱勢也決定了它實(shí)際發(fā)展的差距。

“麻雀雖小，五臟六腑俱全”。除此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理是繁重復(fù)雜的基層工作，高質(zhì)量完成好與一般鄉(xiāng)管理相同的各項(xiàng)事業(yè)的任務(wù)總量已實(shí)屬不易，所以使民族鄉(xiāng)的管理無暇顧及其他，在具體工作中出現(xiàn)了與普通鄉(xiāng)并沒有顯著特色區(qū)別的現(xiàn)象。在實(shí)施“農(nóng)村城鎮(zhèn)化”“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的過程中，各省普遍存在沒有較為系統(tǒng)的、統(tǒng)一的省市縣級別對民族鄉(xiāng)的具體規(guī)劃，對民族鄉(xiāng)的重視不足，使民族鄉(xiāng)發(fā)展出現(xiàn)盲目性。

三、甘肅藏區(qū)民族鄉(xiāng)發(fā)展的對策

民族鄉(xiāng)發(fā)展中的問題的解決，加快發(fā)展民族鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)，保障我國散雜居地區(qū)少數(shù)民族的合法權(quán)益，促進(jìn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗與共同繁榮發(fā)展，需要基層力量的努力，更需要與時俱進(jìn)地進(jìn)行國家和省區(qū)的頂層設(shè)計。

1.抓政策支持，做好反貧困

藏區(qū)民族鄉(xiāng)享有民族鄉(xiāng)和藏區(qū)的雙層政策優(yōu)勢。到目前為止，甘肅省為順利建成小康社會，深入開展精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧，相繼出臺了《“1236”扶貧攻堅(jiān)行動》《“1+17”精準(zhǔn)扶貧工作方案》《“853”掛圖作戰(zhàn)》等一系列加快脫貧攻堅(jiān)建成小康社會的政策文件，《甘肅省“十三五”經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃》《甘肅省“十三五”民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃》已經(jīng)發(fā)布實(shí)施，對“十三五”時期全省基礎(chǔ)設(shè)施、民生保障、生態(tài)建設(shè)等各方面重大項(xiàng)目進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)劃。興邊富民政策、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)全省藏區(qū)跨越式發(fā)展和長治久安的若干意見》、針對藏區(qū)和諧發(fā)展的規(guī)劃，都有力地助推了藏區(qū)民族鄉(xiāng)脫貧攻堅(jiān)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。甘肅省、甘南藏族自治州經(jīng)濟(jì)發(fā)展相較于全國其他省和全國其他藏區(qū)都屬于落后地區(qū)，對于國家的各項(xiàng)大政方針急需依照本省省情進(jìn)行研究，使其結(jié)合當(dāng)?shù)貎?yōu)勢劣勢，更加細(xì)致地、個性化地、有針對性地強(qiáng)效實(shí)施?！跋冗M(jìn)的制度安排、落后的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，這是中國堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度首先要解決的矛盾。”[11]為此建議，就沒有專門針對民族鄉(xiāng)發(fā)展的具體的相關(guān)政策規(guī)劃，應(yīng)該聘請專家和政府實(shí)際工作人員共同研究商討，在全省范圍內(nèi)從上及下研究制定出融合了學(xué)術(shù)治理與行政治理的專門支持民族鄉(xiāng)發(fā)展的意見。增加藏區(qū)少數(shù)民族發(fā)展資金和少數(shù)民族地區(qū)補(bǔ)助費(fèi)，真正讓民族鄉(xiāng)在金融貸款、項(xiàng)目用地、配套資金減免、財政收入返還比例、產(chǎn)業(yè)扶持等方面享受到優(yōu)惠待遇。一方面，甘南州、天祝縣都結(jié)合本地方政府的能力所及給民族鄉(xiāng)研究制定更加詳盡的發(fā)展規(guī)劃；另一方面，甘肅省東西部扶貧協(xié)作對口城市天津市67%的資金投入藏區(qū)，并且以每年8%的比例對口城市遞增，除資金支持以外，還有現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)發(fā)展、商貿(mào)交流發(fā)展、現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展等在內(nèi)的10項(xiàng)發(fā)展合作，在此基礎(chǔ)上，甘南州還可以更加主動地聯(lián)系，尋找與更多天津企業(yè)幫扶合作，例如低價采購和合作加工出口特色商品等靈活多樣方式，形成自主發(fā)展動力，不能因力量薄弱而不主動作為，要相信“綿綿用力，久久為功”。結(jié)合當(dāng)?shù)卦诘V產(chǎn)、生態(tài)、旅游、文化等方面的獨(dú)特優(yōu)勢，借助“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”和全面建成小康社會的機(jī)遇，積極為民族鄉(xiāng)爭取政策、資金、項(xiàng)目扶持，培育富民產(chǎn)業(yè)，千方百計促使群眾增收，使民族鄉(xiāng)如期實(shí)現(xiàn)全面小康。

2.善用資源優(yōu)勢，做好可持續(xù)發(fā)展

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是功在當(dāng)代、利在千秋的事業(yè)，建設(shè)“生態(tài)宜居”的現(xiàn)代農(nóng)村,是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是甘肅藏區(qū)的“金山銀山”。加快甘肅藏區(qū)5個民族鄉(xiāng)的發(fā)展，需要發(fā)揮好自然資源優(yōu)勢，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)同發(fā)展。甘肅藏區(qū)民族鄉(xiāng)境內(nèi)草原風(fēng)景優(yōu)美，原始森林資源豐富，有著良好的生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)，是藏區(qū)生態(tài)環(huán)境的重要組成區(qū)域。依托優(yōu)勢資源，大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、設(shè)施畜牧業(yè)、特色林果業(yè)、特色旅游業(yè)、中藥材種植等多種特色產(chǎn)業(yè)，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，多渠道推廣和銷售特色產(chǎn)品，提升市場競爭力，使民族鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于合理化。甘南州4個民族鄉(xiāng)借助甘南州“全域旅游”示范區(qū)創(chuàng)建的旅游業(yè)發(fā)展良好基礎(chǔ)，積極發(fā)展民俗文化和特色鄉(xiāng)村旅游業(yè)。天堂寺進(jìn)一步打造藏傳佛教文化、丹霞地貌、峽谷景觀、民俗風(fēng)情四大旅游品牌，以天堂寺、天龍?jiān)?、朱岔峽、青海北山森林公園為依托，精心打造藏傳佛教文化、丹霞地貌、峽谷景觀、民俗風(fēng)情四大旅游品牌，形成了“縣城—天堂寺”“天堂寺—吐魯溝”“天堂寺—北山公園—西寧”等精品線路。[7]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政府工作規(guī)劃中必須多渠道、多形式地加強(qiáng)對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)商家、農(nóng)牧民的環(huán)境保護(hù)宣傳、培訓(xùn)和考核內(nèi)容，提升垃圾收集硬件建設(shè)，營造全民熱愛家鄉(xiāng)、保護(hù)家鄉(xiāng)生態(tài)的良好環(huán)境。

3.抓民族文化，提升民族鄉(xiāng)工作權(quán)威，做好少數(shù)民族鄉(xiāng)城鎮(zhèn)化建設(shè)

現(xiàn)今，中國鄉(xiāng)村都在城鎮(zhèn)化的道路上奔跑著，而作為傳統(tǒng)文化多樣性保留和傳承最好的地域，村莊結(jié)構(gòu)、民眾生產(chǎn)生活方式、文化信仰等都在發(fā)生劇變，在發(fā)展顯著的成績單背后，不免增加了許多的文化傳承的隱憂。甘南州民族鄉(xiāng)中，勺哇鄉(xiāng)為全州僅有的土族民族鄉(xiāng)，其余三個民族鄉(xiāng)均為回族鄉(xiāng)，形成了回族、土族、藏族、漢族各民族在經(jīng)濟(jì)、文化等方面融合發(fā)展的特點(diǎn)。調(diào)查中關(guān)于對藏族文化是否有一定了解的問題選擇肯定答案的占83.54%，對漢族文化是否有一定了解的問題選擇肯定答案的占92.41%。民族鄉(xiāng)在長期的發(fā)展中，形成了不同的民族特色和地方文化，一方面各民族有著本身的文化和民族特色，對最大民族群體漢族文化不斷適應(yīng)和學(xué)習(xí)，另一方面由于地域分布廣泛、地理?xiàng)l件等因素，民族鄉(xiāng)在命名民族的特色中又融入了地方因素——藏族文化。除本民族文化以外，在其他民族文化影響，融合學(xué)習(xí)了哪種民族的優(yōu)秀文化比較多這一問題中，也同樣顯示出融合特色，多選結(jié)果是藏族文化73.42%、漢族文化65.82%、回族文化32.91%、土族文化22.78%。所以文化的高度融合，使在這里生活的回族、土族等其他民族與他們聚居地區(qū)的族群比較具有更強(qiáng)的多元一體性。

在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，92.41%的人希望民族鄉(xiāng)(鎮(zhèn))要為命名民族的發(fā)展做特色規(guī)劃。在甘南州長川、卓洛、古戰(zhàn)三個回族民族鄉(xiāng)建設(shè)過程中，普遍存在沒有突出回族民族文化特色的現(xiàn)象，長期忽略必然造成民族傳統(tǒng)文化混淆、流失、消失，民族鄉(xiāng)建置的存在的意義也必將隨之淡化。對民族文化的保留和傳承也是民族鄉(xiāng)建設(shè)的一項(xiàng)職責(zé)，在調(diào)查中關(guān)于民族鄉(xiāng)存在原因多選調(diào)查中“為保護(hù)本地區(qū)雜居的非藏族的少數(shù)民族能夠傳承和發(fā)展好自己民族的習(xí)俗、文化等方面的權(quán)益、利益”、“為各民族平等公正的發(fā)展，在發(fā)展過程中不落下任何一個民族”的選擇占比最高，均為81.01%；對于家庭教育中，民族和文化知識學(xué)習(xí)，比較欠缺哪一方面的問題，選擇民族文化的占51.9%，文化知識占48.1%，反映了群眾對于民族文化學(xué)習(xí)途徑較少而形成了較高的教育的需求。所以，在民族鄉(xiāng)的建設(shè)中，順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時，也要在經(jīng)濟(jì)社會文化全面發(fā)展的過程中，有意識、有思考地注入民族文化、民族關(guān)系的和諧發(fā)展內(nèi)容，從甘肅藏區(qū)民族鄉(xiāng)出發(fā)，秉承與時代相符、與實(shí)踐貼合的原則，發(fā)展建設(shè)中要通過符合民族文化發(fā)展需求來突顯民族鄉(xiāng)特色，為民族鄉(xiāng)建置的賦予新意義，改善民族鄉(xiāng)發(fā)展的尷尬處境。

民族鄉(xiāng)作為區(qū)域自治政策的一種補(bǔ)充，所謂“補(bǔ)充”地位使有關(guān)部門對民族鄉(xiāng)工作的認(rèn)識比較局限，并不是很重視。認(rèn)為民族鄉(xiāng)的成立不是為了解決我國散居民族問題，更不是為了保障散居少數(shù)民族的權(quán)益，只是出于能夠享受優(yōu)惠政策和經(jīng)濟(jì)利益的需要。很多干部認(rèn)為，民族鄉(xiāng)不過是給一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)加了個民族名稱，與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)別不大，這種思考必須及時糾正和引導(dǎo)，讓民族鄉(xiāng)干部和群眾都正確認(rèn)識民族鄉(xiāng)的由來與今后發(fā)展方向。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，“制定新的適應(yīng)城鎮(zhèn)發(fā)展的、類似過去民族鄉(xiāng)的發(fā)展政策，同時依然保留命名民族名稱” 的認(rèn)同者占81.01%，占比最高。必須在加快民族鄉(xiāng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時，盡快賦予民族鎮(zhèn)與民族鄉(xiāng)同等的法律地位等措施。并且增加實(shí)地長期調(diào)研民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，為民族鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化和全面小康社會提供有效指導(dǎo)和規(guī)劃。

4.基本公共服務(wù)硬實(shí)力和人才隊(duì)伍軟實(shí)力的建設(shè)共進(jìn)發(fā)展

在調(diào)研過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和群眾反映最大的發(fā)展問題就是“我們沒錢，沒文化”。與全國其他藏區(qū)和民族地區(qū)對比，甘肅省藏區(qū)和民族地區(qū)嚴(yán)重缺乏建設(shè)資金，國家支持力度差距非常大。所以，建議應(yīng)該從國家層面上落實(shí)好全國民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展支持資金的統(tǒng)籌，加大對甘肅省藏區(qū)民族鄉(xiāng)的各項(xiàng)投入。甘肅省各級政府和部門在政策實(shí)施中，應(yīng)全面落實(shí)涉及民族鄉(xiāng)公共服務(wù)的各項(xiàng)政策。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)群眾對于醫(yī)療、教育、環(huán)境、交通的需求是極高的，在低水平的教育、醫(yī)療衛(wèi)生和文化事業(yè)等公共服務(wù)投入應(yīng)該相對其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)對民族鄉(xiāng)加大傾斜，促進(jìn)民族鄉(xiāng)發(fā)展的動力和信心。

發(fā)展還是要靠人，要靠主體源動力?！懊褡遴l(xiāng)鄉(xiāng)長應(yīng)由建鄉(xiāng)少數(shù)民族公民擔(dān)任。兩個或三個少數(shù)民族聯(lián)合建立的民族鄉(xiāng)，根據(jù)民族干部的條件，經(jīng)過協(xié)商，選舉建鄉(xiāng)民族的公民分別擔(dān)任鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長。鄉(xiāng)人民政府其他工作人員的配備，應(yīng)保證建鄉(xiāng)少數(shù)民族公民占有一定的比例。”[12]建議：①招考聘用公務(wù)員和其他事業(yè)人才時，由于多種原因，本地少數(shù)民族干部很難進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，外地招聘來的干部不安心工作，思想不穩(wěn)定，人才流失是民族地區(qū)、發(fā)展落后地區(qū)的共同難題。少數(shù)民族干部具有文化互通和兼容并進(jìn)的優(yōu)勢，調(diào)動本民族干部民族鄉(xiāng)工作的積極性，更容易穩(wěn)定少數(shù)民族干部人才隊(duì)伍。在公務(wù)員和其他事業(yè)人才招考中，政策適當(dāng)對民族鄉(xiāng)傾斜，專門劃定名額在少數(shù)民族中進(jìn)行錄考，促使招錄更多的少數(shù)民族干部。出臺聘用其他地方專業(yè)人員和民族鄉(xiāng)干部的激勵政策，有完善的鼓勵、支持、繼續(xù)教育機(jī)制，吸引各類人才到民族鄉(xiāng)留得下。②建立完善民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部用人培養(yǎng)機(jī)制，建立培養(yǎng)培訓(xùn)的中長期規(guī)劃?！俺鲩T一把抓，回來再分家”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作內(nèi)容涵蓋經(jīng)濟(jì)社會的方方面面，龐雜繁重，一個“全能”干部才能適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。要加大干部開拓視野、增長才干的培養(yǎng)，不斷提升本鄉(xiāng)人才能力。針對民族鄉(xiāng)干部知識結(jié)構(gòu)不合理，缺少理工、農(nóng)科人才，特別是缺乏懂經(jīng)濟(jì)和社會管理的人才，建立培養(yǎng)方法靈活多樣、行之有效、定向培養(yǎng)專業(yè)人才的教育培訓(xùn)機(jī)制，幫助民族鄉(xiāng)建立一支農(nóng)村適用的、懂管理、有專業(yè)技能的隊(duì)伍，避免干部亂作為和提升合理創(chuàng)新工作方式和方法的能力，尤其加強(qiáng)對年輕的后備少數(shù)民族干部建立培養(yǎng)培訓(xùn)。③民族鄉(xiāng)群眾應(yīng)該是甘肅藏區(qū)民族鄉(xiāng)發(fā)展的最大受益者，民族鄉(xiāng)的發(fā)展離不開村落與鄉(xiāng)鎮(zhèn)，離不開村落和鄉(xiāng)鎮(zhèn)里生產(chǎn)生活的人。要制定政策讓年輕人留得住、聚人氣，讓他們參與民族鄉(xiāng)發(fā)展的規(guī)劃和建設(shè)，就能更好地發(fā)揮他們的自身力量。在社會變遷中尊重當(dāng)?shù)孛癖姷闹黧w選擇，調(diào)動當(dāng)?shù)厣鐣约旱牧α縼韰⑴c乃至主導(dǎo)，促成人的自愿發(fā)展和激發(fā)內(nèi)動力。