加強(qiáng)和改進(jìn)鎮(zhèn)街人大工作的實(shí)踐與思考

□何 伶

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是基層地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、縣區(qū)人大常委會(huì)監(jiān)督指導(dǎo)下，依法行使職權(quán)、開展工作；街道人大是縣區(qū)人大常委會(huì)的派出機(jī)構(gòu)，是縣區(qū)人大常委會(huì)的工作延伸，受街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)并向縣區(qū)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)。鎮(zhèn)街人大是人民代表大會(huì)制度的有機(jī)組成部分，是地方國(guó)家政權(quán)建設(shè)的重要基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)基層民主政治的有效形式，在落實(shí)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局、“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，開啟地方現(xiàn)代化建設(shè)新征程、奪取經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新勝利中，具有不可替代的重要作用。

一、青島市即墨區(qū)鎮(zhèn)街人大工作取得的新成效

近年來，在區(qū)委的領(lǐng)導(dǎo)支持和區(qū)人大常委會(huì)的指導(dǎo)推動(dòng)下，即墨區(qū)各鎮(zhèn)街結(jié)合實(shí)際不斷探索，基層人大工作和建設(shè)發(fā)生了新變化，工作取得了新成效。

一是隊(duì)伍狀況逐步改善。換屆后，全區(qū)17個(gè)鎮(zhèn)街均單獨(dú)配備了人大主席(主任)，并被提名選舉為區(qū)人大代表，專職率100%，比2011年換屆時(shí)提高了約9個(gè)百分點(diǎn)；普遍配備了1名綜合能力強(qiáng)的干部兼任人大干事，協(xié)助人大主席（主任）開展工作。按照規(guī)定，各鎮(zhèn)依法選舉產(chǎn)生了由黨委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、人大主席、村居支部書記、站所負(fù)責(zé)人等組成的鎮(zhèn)人大主席團(tuán)，負(fù)責(zé)人大會(huì)議的召集和閉會(huì)期間的相關(guān)工作。2016年底換屆選舉中，共選舉產(chǎn)生鎮(zhèn)人大代表606名，其中工人、農(nóng)民、專業(yè)技術(shù)人員等基層一線代表528名，占87.1%，婦女代表211名，占34.8%，非中共黨員代表240名，占39.6%，連任代表191名，占31.5%，代表的界別構(gòu)成、文化程度、年齡結(jié)構(gòu)等比上一屆進(jìn)一步優(yōu)化；劃分區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)代表小組81個(gè)，每個(gè)小組都配備了召集人和聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)代表聯(lián)絡(luò)和活動(dòng)組織。

二是制度建設(shè)不斷推進(jìn)。圍繞貫徹區(qū)委《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的意見》，區(qū)人大常委會(huì)相繼制定出臺(tái)了代表小組活動(dòng)、視察調(diào)研、聯(lián)系選民、代表述職及學(xué)習(xí)培訓(xùn)、規(guī)范召開年度人代會(huì)、聯(lián)系基層人大和人大代表等一系列規(guī)范性制度和意見，適時(shí)加強(qiáng)對(duì)鎮(zhèn)街人大工作的指導(dǎo)。特別是“雙聯(lián)”制度的建立和落實(shí)，對(duì)促進(jìn)人大常委會(huì)與基層人大和人大代表、人大代表與選民的聯(lián)系，推動(dòng)相關(guān)工作，發(fā)揮了較好的作用。

三是履職行權(quán)有了新起色。依法行使選舉權(quán)，選好人大代表和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。全部7個(gè)鎮(zhèn)均做到每年召開兩次人代會(huì)，依法組織聽取和審議各項(xiàng)報(bào)告等，部分鎮(zhèn)還將行使重要規(guī)劃編制等重大事項(xiàng)決定權(quán)列入人代會(huì)議程。監(jiān)督方面，各鎮(zhèn)街人大按照區(qū)人大常委會(huì)的統(tǒng)一部署，認(rèn)真組織代表參與“三民”活動(dòng)、局長(zhǎng)訪談、受聘部門監(jiān)督員及“謀大局盡職責(zé)當(dāng)標(biāo)兵”等社會(huì)監(jiān)督和主題實(shí)踐活動(dòng)，收到較好的社會(huì)反響；開展年中調(diào)研和會(huì)前視察活動(dòng)，提出了一批有價(jià)值的意見建議，部分鎮(zhèn)街還結(jié)合轄區(qū)重點(diǎn)工作，組織代表積極參與社區(qū)建設(shè)、拆遷改造、精準(zhǔn)扶貧等，促進(jìn)了相關(guān)工作的開展。

二、制約鎮(zhèn)街人大工作發(fā)展的因素和根源

即墨區(qū)鎮(zhèn)街人大工作雖然取得了顯著成效，在服務(wù)中心大局、推進(jìn)民主法治建設(shè)上發(fā)揮了積極作用，但仍存在不少的問題和不足，離新形勢(shì)新任務(wù)的要求有相當(dāng)差距。

一是會(huì)議不規(guī)范。關(guān)于人代會(huì)會(huì)期，國(guó)家要求“會(huì)期不得少于一天，有選舉任務(wù)的不能少于兩天”，但各鎮(zhèn)會(huì)期普遍只安排一天或者半天，部分鎮(zhèn)除了選舉、聽取工作報(bào)告、憲法宣誓等必不可少的法定程序，議程往往是能省則省（包括審議決定重大事項(xiàng)），審議時(shí)間能壓則壓，個(gè)別鎮(zhèn)甚至應(yīng)該口頭報(bào)告的也變通成了書面印發(fā)。

二是活動(dòng)不經(jīng)常。有計(jì)劃不落實(shí)、難落實(shí)，有活動(dòng)簡(jiǎn)單化、隨意化，是不少鎮(zhèn)街人大代表活動(dòng)存在的共性問題。往往上級(jí)人大有委托就搞點(diǎn)，遇到難題需要代表出面就組織組織，會(huì)前需要視察就開展開展，既主動(dòng)又系統(tǒng)，常年持續(xù)堅(jiān)持的少之又少。從活動(dòng)內(nèi)容看，聽聽看看的視察多，細(xì)查深究的調(diào)研少，學(xué)習(xí)培訓(xùn)、向選民述職、聯(lián)系選民等代表活動(dòng)還未引起所有鎮(zhèn)街人大的足夠重視，難以落實(shí)到位。

三是本職工作邊緣化。鎮(zhèn)街人大主席(主任)和人大干事絕大部分時(shí)間和精力忙于中心工作，很少顧及人大本職工作，除籌備召開人大會(huì)議外，其他方面基本處于被動(dòng)應(yīng)付狀態(tài)。提出議案、建議、批評(píng)和意見，是代表執(zhí)行職務(wù)的重要體現(xiàn)，但從實(shí)際情況看，鎮(zhèn)級(jí)人代會(huì)上代表提出的書面意見建議普遍很少，部分鎮(zhèn)甚至一件沒有，更不用說代表議案，閉會(huì)期間就更難提出和交辦；即便是參加大會(huì)審議和代表活動(dòng)，部分代表很少積極建言獻(xiàn)策，長(zhǎng)期處于“無聲狀態(tài)”。

從客觀上看，近幾年即墨區(qū)正處在大改革、大發(fā)展的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，中心工作千頭萬緒、艱巨繁重，加之鎮(zhèn)街又經(jīng)歷了行政區(qū)劃分合的再度調(diào)整和新一輪換屆，人大工作需要一個(gè)磨合調(diào)整的過程，一定程度上影響到人大工作運(yùn)轉(zhuǎn)，但主觀原因、工作原因仍是主要問題所在。

一是思想認(rèn)識(shí)存在偏差。一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)鎮(zhèn)街人大工作的地位、作用和重要性缺乏認(rèn)識(shí)，對(duì)人大制度及相關(guān)法律法規(guī)缺乏了解，對(duì)新形勢(shì)下執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變理解不深，認(rèn)為人大工作可干可不干、能少干不多干，沒有從民主政治建設(shè)的高度看待和開展人大工作。也有的領(lǐng)導(dǎo)干部思想上有誤區(qū)，認(rèn)為人大工作主要是程序性工作，“虛多實(shí)少”，對(duì)于推動(dòng)中心工作意義不大，因此對(duì)人大工作支持不夠，很少過問和研究。比如，對(duì)于鎮(zhèn)人代會(huì)和主席團(tuán)會(huì)議，有的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為就是“走程序”“走形式”，“繁瑣”“費(fèi)事”，與其拿出1～2天時(shí)間召集代表開大會(huì)，還不如召集小范圍干部開短會(huì)，解決具體問題；主席團(tuán)成員除了鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)就是村（所）干部，更沒必要另起爐灶專門開會(huì)。還有的領(lǐng)導(dǎo)干部瞻前顧后，擔(dān)心人大工作干多了，“吊起群眾胃口”，以后工作不好做。一些人大主席（主任）思想上也有顧慮，認(rèn)為自己從黨政副職調(diào)整到人大崗位，在班子中處于“三把手”甚至“四把手”的位置，怕說多了、干多了干擾黨委政府工作，導(dǎo)致基層“離心”、引起村企反感，存在“多一事不如少一事”的消極心態(tài)。這反映出基層領(lǐng)導(dǎo)干部仍局限于黨委拍板、政府執(zhí)行，不善于把黨委決策與人大依法行權(quán)有機(jī)結(jié)合，通過法定程序把黨委決策轉(zhuǎn)化為群眾的共同意志。

二是組織基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。從人大干部配備看，鎮(zhèn)街人大主席（主任）在配備上是專職，但實(shí)際上都分工承擔(dān)著大量的黨政中心工作，有的還兼任社區(qū)黨委書記，有的還分管安全生產(chǎn)、信訪維穩(wěn)、計(jì)劃生育等重點(diǎn)難點(diǎn)工作，監(jiān)督與被監(jiān)督錯(cuò)位，人大履職難抽身、難運(yùn)作。雖有人大干事，但因?qū)倨浞菍Ｂ毠ぷ鳎质芏嘀仡I(lǐng)導(dǎo)，只能忙時(shí)應(yīng)急，或隨機(jī)協(xié)商抽調(diào)他人幫忙。從場(chǎng)所陣地看，有的鎮(zhèn)街人大沒有設(shè)專門辦公室，只是在黨政辦公室加掛了塊牌子，窗口作用受到影響。從隊(duì)伍素質(zhì)看，鎮(zhèn)人大代表來自村居最基層，對(duì)社情民意非常了解，但知識(shí)水平、履職能力與做好代表工作的要求還有一定的差距，實(shí)際困難也更多。換屆后，無論是人大干部還是人大代表，新成分都相當(dāng)多，對(duì)人大知識(shí)、業(yè)務(wù)、程序等了解不深、不透，一時(shí)難以適應(yīng)工作。

三是保障機(jī)制不到位。從頂層設(shè)計(jì)看，對(duì)鎮(zhèn)街人大的法律規(guī)定還存在有待探討的地方，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會(huì)期間的機(jī)構(gòu)性質(zhì)不明確，監(jiān)督職能和執(zhí)行程序模糊籠統(tǒng)，運(yùn)轉(zhuǎn)操作存在實(shí)際難處。從上下級(jí)人大關(guān)系看，受“上下級(jí)人大不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系”等影響，工作指導(dǎo)停留在一般業(yè)務(wù)要求、工作協(xié)商、活動(dòng)聯(lián)系層面，且往往偏散偏軟，系統(tǒng)推進(jìn)、激勵(lì)約束、實(shí)質(zhì)監(jiān)督不夠。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)鎮(zhèn)街人大工作的建議

加強(qiáng)和改進(jìn)鎮(zhèn)街人大工作，黨委重視、組織保障是關(guān)鍵，營(yíng)造氛圍、形成共識(shí)是前提，務(wù)求實(shí)效、服務(wù)中心是目的。

一是真正把鎮(zhèn)街人大工作擺上重要議事議程。各級(jí)黨委應(yīng)站在加強(qiáng)基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)建設(shè)、推動(dòng)基層民主政治發(fā)展和推進(jìn)依法治區(qū)的高度，把鎮(zhèn)街人大工作納入總體工作部署，擺上重要議事議程。區(qū)委應(yīng)把基層黨委重視支持人大工作情況作為衡量干部綜合素質(zhì)能力的重要內(nèi)容，適時(shí)聽取鎮(zhèn)街黨（工）委的工作匯報(bào)，研究解決人大工作中的重要問題。鎮(zhèn)街黨（工）委要把加強(qiáng)人大工作與推動(dòng)民主決策、推進(jìn)中心工作、化解社會(huì)矛盾有機(jī)結(jié)合起來，定期聽取和研究人大工作，了解人大工作動(dòng)態(tài)，關(guān)心人大干部成長(zhǎng)，為鎮(zhèn)街人大開展工作創(chuàng)造有利條件；對(duì)于召開鎮(zhèn)人代會(huì)，鎮(zhèn)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)認(rèn)真研究部署，圍繞推進(jìn)階段中心工作，主動(dòng)出題目、交任務(wù)，注重利用人大平臺(tái)，運(yùn)用法治手段集智集力推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。區(qū)人大常委會(huì)應(yīng)把加強(qiáng)鎮(zhèn)街人大工作作為推動(dòng)常委會(huì)工作創(chuàng)新發(fā)展的重要內(nèi)容，加強(qiáng)工作聯(lián)系和指導(dǎo)，幫助解決鎮(zhèn)街人大在工作創(chuàng)新和業(yè)務(wù)開展方面的實(shí)際困難，對(duì)遇到的重大問題，應(yīng)及時(shí)向區(qū)委匯報(bào)，爭(zhēng)取區(qū)委的支持。

二是堅(jiān)持示范引路抓點(diǎn)帶面打開工作新局面。鎮(zhèn)街人大工作存在的困難和不足，既有歷史原因，也有基層工作實(shí)情。鑒于目前現(xiàn)狀，示范引路抓點(diǎn)帶面是現(xiàn)實(shí)路徑，應(yīng)根據(jù)不同區(qū)位，選取試點(diǎn)單位先行開展。

試點(diǎn)的主要內(nèi)容為“一個(gè)主題、三項(xiàng)重點(diǎn)、三個(gè)階段”。一個(gè)主題，即人大工作規(guī)范化建設(shè)。三項(xiàng)重點(diǎn)：一是人代會(huì)會(huì)議規(guī)范。年初鎮(zhèn)人代會(huì)會(huì)議要依法按時(shí)召開，確保時(shí)間相對(duì)統(tǒng)一、程序相對(duì)完整、時(shí)間相對(duì)保證。年中會(huì)議，要圍繞黨委政府重大事項(xiàng)、重點(diǎn)項(xiàng)目、政務(wù)公開等階段中心工作，精心確定議題，內(nèi)容上要結(jié)合轄區(qū)實(shí)際，以推進(jìn)專項(xiàng)工作為主，切忌空對(duì)空、為開會(huì)而開會(huì)；形式上要做好統(tǒng)籌文章，注重與貫徹全區(qū)工作會(huì)議、鎮(zhèn)工作會(huì)議及其他會(huì)議相結(jié)合，統(tǒng)籌安排，確保會(huì)議質(zhì)量和效果。二是主席團(tuán)依法履職。針對(duì)主席團(tuán)成員多數(shù)為黨委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、人大主席（主任）、村（居）支部書記、站所負(fù)責(zé)人的實(shí)際，要注重發(fā)揮其工作能力強(qiáng)、群眾威望高、化解矛盾經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)勢(shì)，研究探討結(jié)合工作監(jiān)督推進(jìn)黨委政府中心工作，結(jié)合法律監(jiān)督做好政策宣傳和法律服務(wù)，結(jié)合聯(lián)系選民調(diào)解民間糾紛、化解社會(huì)矛盾，不斷提高依法履職的成效。三是代表活動(dòng)規(guī)范。要本著一室多用的目的，以社區(qū)服務(wù)中心為依托，按照“六有”標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)建代表活動(dòng)室，將制度制牌上墻，對(duì)資料規(guī)范建檔；要按照“小而專、精而實(shí)”的原則，圍繞社區(qū)正在推進(jìn)的要事、社區(qū)管理中遇到的難事以及社區(qū)群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，組織代表開展調(diào)研視察、接待選民等活動(dòng)，發(fā)揮好代表的主體作用。三個(gè)階段：一是先行試點(diǎn)階段。根據(jù)不同區(qū)位和區(qū)域特點(diǎn)，在人大工作基礎(chǔ)扎實(shí)、代表履職熱情較高、干事創(chuàng)業(yè)氛圍濃厚的鎮(zhèn)街中，選取部分鎮(zhèn)街為試點(diǎn)單位，鼓勵(lì)其借鑒外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，先行一步、大膽創(chuàng)新，為各鎮(zhèn)街人大提供示范樣板。二是總結(jié)推廣階段。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，適時(shí)召開全區(qū)鎮(zhèn)街人大工作觀摩會(huì)或座談會(huì)，由試點(diǎn)單位作典型發(fā)言、介紹做法，與會(huì)人員觀摩亮點(diǎn)、交流體會(huì)。根據(jù)試點(diǎn)情況，適時(shí)提出加強(qiáng)鎮(zhèn)街人大工作的建議，為區(qū)委制定加強(qiáng)鎮(zhèn)街人大工作意見提供重要參考。三是鞏固提高階段。認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，鞏固擴(kuò)大成果，不斷推進(jìn)鎮(zhèn)街人大工作的規(guī)范化建設(shè)，力爭(zhēng)通過2～3年的努力，逐步實(shí)現(xiàn)工作有規(guī)范、活動(dòng)有成效、履職有保障的目標(biāo)。

三是本著“精干實(shí)用”的原則強(qiáng)化組織力量和機(jī)制保障。加強(qiáng)鎮(zhèn)街人大的組織建設(shè)和制度建設(shè)，上級(jí)文件有明確規(guī)定和具體要求，應(yīng)結(jié)合實(shí)際，逐步研究落實(shí)。重視人大班子的配置，區(qū)委應(yīng)在保持人大主席人員配置、工作現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，每鎮(zhèn)再配備一名人大專職副主席，明確專職性質(zhì)，保證其有足夠的時(shí)間、充沛的精力，協(xié)助人大主席開展主席團(tuán)活動(dòng)、鎮(zhèn)代表活動(dòng)和組織會(huì)議等工作；各鎮(zhèn)街黨（工）委應(yīng)按照上級(jí)有關(guān)要求，設(shè)立人大專門辦公室，配備固定工作人員，負(fù)責(zé)人大具體業(yè)務(wù)、管理檔案資料。建立工作推進(jìn)機(jī)制，區(qū)人大常委會(huì)應(yīng)建立鎮(zhèn)街人大工作會(huì)議制度和分片調(diào)度會(huì)議制度，及時(shí)交流做法、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)工作調(diào)度和督促，激勵(lì)推進(jìn)鎮(zhèn)街人大積極開展工作。完善配套制度，對(duì)于鎮(zhèn)街人大工作，在法律法規(guī)尚未對(duì)機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職責(zé)權(quán)限、實(shí)質(zhì)程序等進(jìn)行明確、細(xì)化的大環(huán)境下，各鎮(zhèn)街人大應(yīng)根據(jù)轄區(qū)實(shí)際，適時(shí)研究制定人代會(huì)會(huì)議、主席團(tuán)會(huì)議、討論決定重大事項(xiàng)、代表聯(lián)系選民、視察調(diào)研評(píng)議、檔案管理等工作制度，以制度促規(guī)范、抓落實(shí)。落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障，各鎮(zhèn)街應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定，將人大的日常工作經(jīng)費(fèi)和代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，專戶管理、專項(xiàng)使用，確保鎮(zhèn)街人大工作的順利開展。

四是以宣傳培訓(xùn)為抓手營(yíng)造良好社會(huì)氛圍。組織部門應(yīng)把人大制度理論納入領(lǐng)導(dǎo)干部特別是鎮(zhèn)街黨（工）委書記教育培訓(xùn)的重要內(nèi)容，通過邀請(qǐng)人大專家授課、開展民主法治教育等形式，提高鎮(zhèn)街黨（工）委書記對(duì)人大工作重要性的認(rèn)識(shí)，提高強(qiáng)化其把黨委決策與人大依法行使職權(quán)相結(jié)合的意識(shí)；宣傳部門和新聞單位應(yīng)把宣傳人大工作列入年度工作計(jì)劃，開展常態(tài)化、有針對(duì)性的宣傳，及時(shí)報(bào)道人大工作中涌現(xiàn)出的好典型、好經(jīng)驗(yàn)，提高全社會(huì)對(duì)人大工作的認(rèn)知度。人大常委會(huì)應(yīng)重點(diǎn)抓好鎮(zhèn)街人大干部和代表的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，通過舉辦學(xué)習(xí)班、交流研討會(huì)等，使其深刻理解人大工作的性質(zhì)和特點(diǎn)，熟悉掌握履職的程序和方法。