淺談健全完善森林生態(tài)效益補償機制

包錦闊

摘 要：本文首先介紹三明市國有林場生態(tài)公益林建設(shè)基本情況，分析了三明市國有林場生態(tài)公益林補償存在的問題，最后提出健全完善三明市國有林場生態(tài)效益補償機制的對策思路。

關(guān)鍵詞：健全完善 森林生態(tài) 補償機制

生態(tài)效益補償機制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟政策。

一、三明市國有林場生態(tài)公益林建設(shè)基本情況

（一）三明市國有林場生態(tài)公益林主要由自然保護(hù)小區(qū)、江河兩岸、縣（市、區(qū)）城區(qū)周邊、水庫電站周圍、動車高鐵軌道周邊、國道高速公路兩側(cè)的森林以及高山陡坡和部分生態(tài)脆弱地帶的疏林地、灌木林地等組成。自2001年開展生態(tài)公益林區(qū)劃界定工作以來，全市國有林場生態(tài)公益林建設(shè)呈現(xiàn)良好發(fā)展勢頭，產(chǎn)生顯著生態(tài)效益，生態(tài)公益林區(qū)內(nèi)自然環(huán)境逐漸恢復(fù)，造就許多優(yōu)美的森林景觀，野生動物隨處可見，森林資源總量和質(zhì)量穩(wěn)步提升。

（二）在全市國有林場推行森林綜合保險。為有效化解林業(yè)經(jīng)營風(fēng)險，調(diào)動國有林場加大投資造林積極性，2012年起，福建省國有林場管理局在原有森林火災(zāi)保險的基礎(chǔ)上，為全省國有林場推行森林火災(zāi)、森林病蟲害等森林綜合保險。該保險不僅擴大了投保項目，同時還降低了商品林保險費率，將生態(tài)公益林、商品林綜合保險費率統(tǒng)一調(diào)為0.25%，保險費由2012年的500元/畝提高到2017年的680元/畝，并且中央財政給予保費補貼30%，省級財政給予保費補貼30%，國有林場自身只要承擔(dān)保費的40%，全部實行一戶一保單。

（三）三明仙人谷森林公園、城市綠道、大金湖、沙縣如意湖濕地公園等景區(qū)景點，生態(tài)旅游效應(yīng)日益突顯。但我們也看到不和諧的音符，修建高速公路、高速鐵路遺留的青山掛白、植被破壞亟待整治；占地建墳、露天垃圾、工業(yè)廢物、農(nóng)業(yè)無序開發(fā)而無法形成帶狀風(fēng)景等問題制約三明打響“生態(tài)牌”。又由于前期對公益林建設(shè)目的和意義認(rèn)識不足，導(dǎo)致生態(tài)公益林規(guī)劃、建設(shè)相對滯后，生態(tài)公益林生態(tài)區(qū)位功能不完善，管護(hù)主體不明確，補償利用機制不健全等諸多弊端。

二、三明市國有林場生態(tài)公益林補償存在的問題

（一）生態(tài)公益林管護(hù)難度增大。國有林場基礎(chǔ)還很薄弱，林種樹種結(jié)構(gòu)還需進(jìn)一步調(diào)整，營林科技含量較低，森林資源質(zhì)量不高，森林生態(tài)功能不夠完善。管護(hù)補償利用機制不健全，生態(tài)公益林可產(chǎn)生的效益沒有得到發(fā)揮。每個林場平時只靠十幾個護(hù)林員艱難地管護(hù)著大面積的林子，近幾年木材價格回升，生態(tài)公益林成為不法分子盜伐的主要目標(biāo)，所以管護(hù)壓力也越來越大。再加上近幾年林場森林火災(zāi)和松木松毛蟲、松材線蟲病等病蟲害的發(fā)生，使生態(tài)公益林管護(hù)的形勢十分嚴(yán)峻。

（二）補償資金來源渠道單一。我國自2001年開始實施森林分類經(jīng)營試點，財政部首批注入10億元中央補助資金，確定在11個省區(qū)首先進(jìn)行試點。2004年在全國正式建立生態(tài)公益林補償制度，這一年財政部投入20億元生態(tài)公益林補償資金，三明市國有林場只得到了中央財政和省級財政下?lián)艿纳鷳B(tài)公益林補償資金26.2萬元，2010年得到了生態(tài)公益林補償資金252萬元，到2017年也只得到補償資金498萬元。

（三）資金補償標(biāo)準(zhǔn)偏低。2017年，三明市國有林場生態(tài)公益林補償基金提高到每年每畝補助22元，雖然生態(tài)公益林補償基金遂年都在小弧度增加，但是由于財政財力有限，目前的補助資金還不夠管護(hù)費支出。國有林場花大成本實施“三大工程”，加快生態(tài)建設(shè)，建設(shè)“綠色三明”，就是按照歷史成本計算，也很難使生態(tài)公益林的投入與補償對等。據(jù)目前測算，生態(tài)公益林僅撫育成本就需每年補償135元/畝以上。如果要提高生態(tài)效益，實現(xiàn)生態(tài)公益林的可持續(xù)發(fā)展，還需要加大建設(shè)的力度，因此國有林場資金缺口將更加嚴(yán)重。

（四）生態(tài)效益補償基金就是管護(hù)資金。國有林場森林生態(tài)補償金名為補償，但到目前為止，全市13個國有林場得到的生態(tài)補償金實際上絕大部分為管護(hù)費用。從2001年到2017年，財政撥入的森林生態(tài)補償資金中大部分是以管護(hù)工資方式支付給護(hù)林員，每個林場根據(jù)生態(tài)林管護(hù)合同的數(shù)量和質(zhì)量當(dāng)月發(fā)放管護(hù)工資，年終決算時有的國有林場靠財政撥入的森林生態(tài)補償資金只夠發(fā)半年左右的管護(hù)工資。

三、健全完善三明市國有林場生態(tài)效益補償?shù)慕ㄗh

（一）進(jìn)一步深化國有林場改革。在產(chǎn)業(yè)上，三明市國有林場正從木材生產(chǎn)為主向生態(tài)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變。在經(jīng)營管理體制和運行機制上，正從產(chǎn)業(yè)事業(yè)不分的混合經(jīng)營向森林分類經(jīng)營轉(zhuǎn)變，不會脫離林業(yè)公益事業(yè)性質(zhì)，同樣承擔(dān)著改善生態(tài)環(huán)境維護(hù)生態(tài)安全和滿足社會對森林資源產(chǎn)品需求，這是由于國有林場所經(jīng)營管理的對象——森林所起的社會作用所決定的。要將全市13個國有林場全部納入公益一類事業(yè)單位管理，事業(yè)經(jīng)費按行政隸屬關(guān)系由同級政府承擔(dān)。同時，要充分利用森林和景觀優(yōu)勢，發(fā)展森林旅游等特色產(chǎn)業(yè)，增加自身造血功能。積極維護(hù)國有林場合法權(quán)益，確保國有林場經(jīng)營區(qū)的長期穩(wěn)定，切實發(fā)揮國有林場的生態(tài)主力軍作用。

（二）出臺優(yōu)惠政策，減輕經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。

一是間接增加國有林場的經(jīng)濟收入，實現(xiàn)生態(tài)效益補償?shù)哪康?。除了認(rèn)真執(zhí)行、落實國家和省的各項林業(yè)稅費優(yōu)惠政策外，建議育林基金、市林業(yè)局林價分成份額也全部返還給國有林場，使之全額投入生態(tài)公益林建設(shè)。林業(yè)主管部門因林業(yè)規(guī)費減免而出現(xiàn)的經(jīng)費缺口由當(dāng)?shù)刎斦鉀Q。

二是實施科技興林，為建設(shè)三明特色林業(yè)提供技術(shù)支撐。要加快林業(yè)科技體制創(chuàng)新，在林業(yè)的種植技術(shù)和管理上給予國有林場無償指導(dǎo)和幫助，整合林業(yè)科技資源，建立以國有林場為主體、市場為導(dǎo)向、創(chuàng)新為核心、效益為目的的林業(yè)科技新體制，切實減輕國有林場經(jīng)濟負(fù)擔(dān)?？蒲许椖恳菩姓型稑?biāo)制度，基礎(chǔ)公益性項目由政府資助或購買科技成果，減少生態(tài)公益林補償?shù)娜毕荨?/p>

（三）建立科學(xué)合理的補償標(biāo)準(zhǔn)，提高資金實際使用效率。生態(tài)公益林補償在理論上有三個標(biāo)準(zhǔn)：效益補償、價值補償、成本補償，目前除了價值補償無法準(zhǔn)確估算外，效益補償和成本補償均能科學(xué)合理計算。就區(qū)位而言，地理位置偏遠(yuǎn)，人跡罕見、可及程度不高的地方，盡管森林生態(tài)價值高，而直接經(jīng)濟價值低，即使允許采伐利用，也會因采伐成本過高而失去經(jīng)營意義，每畝22元補償標(biāo)準(zhǔn)還算差距不大。總之，建議提高補償資金標(biāo)準(zhǔn)，實施分類補償，加大政府投入，增加國有林場管護(hù)積極性，建立科學(xué)合理的補償標(biāo)準(zhǔn)，補助資金多向江河流域沿岸一帶、城區(qū)周邊國有林場傾斜，使有限的資金發(fā)揮最大的效用。

（四）拓寬資金來源渠道，完善財政補償機制。森林資源生態(tài)效益補償資金的籌措方式除國家財政撥款外，應(yīng)建立起“社會受益、政府負(fù)責(zé)、全民參與”的各級政府、社會、市場等多元化籌資機制所形成的森林生態(tài)補償基金。主要來源有：中央和省級財政補償資金、全市各級政府安排財政年度預(yù)算和追加財政預(yù)算的資金，科學(xué)合理利用國有林場生態(tài)公益林豐富的林地、林木景觀資源，開發(fā)生態(tài)旅游項目收入，進(jìn)行生態(tài)公益林自我補償（如各國有林場的森林公園等景點）。破壞者承擔(dān)全部費用進(jìn)行異地或原地新造林補償修復(fù)。像發(fā)行體育彩票、福利彩票一樣，通過發(fā)行生態(tài)彩票向社會公眾募集森林生態(tài)補償基金。按照政府投入為主，受益者合理承擔(dān)的原則可考慮要求他們按照一定比例提取生態(tài)補償費，承擔(dān)生態(tài)公益林補償職責(zé)，建立本級森林生態(tài)效益補償基金。