檢察機(jī)關(guān)“捕訴合一”改革質(zhì)疑

謝小劍

內(nèi)容摘要：將批捕與起訴職能設(shè)在同一部門，正在成為當(dāng)前檢察院內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容，其是影響檢察制度發(fā)展的重要問題。然而，“捕訴合一”以強(qiáng)化引導(dǎo)偵查，密切偵訴關(guān)系為前提可能導(dǎo)致偵捕合一，從而使批捕喪失中立性，削弱偵查監(jiān)督?！安对V合一”不當(dāng)拔高了逮捕證明標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步促使“夠罪即捕、一捕到底”，還損害了審查起訴對逮捕案件的制約。為司法效率犧牲司法公正，得不償失。未來，仍應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持檢察院捕訴機(jī)構(gòu)分離，并剝離批捕權(quán)的追訴職能，通過強(qiáng)化公訴部門直接介入偵查、引導(dǎo)偵查取證提高案件質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：“捕訴合一” 引導(dǎo)偵查 訴訟效率 偵查監(jiān)督

我國憲法將檢察機(jī)關(guān)定位為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，明確檢察院行使逮捕權(quán)。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)又是唯一的公訴機(jī)關(guān)。大部制改革時(shí)，許多檢察院將審查批捕和公訴職能放入同一部門，實(shí)行“捕訴合一”。雖然學(xué)界多持反對態(tài)度，〔1 〕但最高人民檢察院（以下簡稱最高檢） 〔2 〕似乎有推進(jìn)“捕訴合一”之意，“捕訴合一”的學(xué)術(shù)爭議日漸激烈。筆者也持反對態(tài)度，認(rèn)為現(xiàn)有“捕訴合一”的論證邏輯存在重大問題。與域外不同，我國的捕訴關(guān)系要放在法律監(jiān)督權(quán)的框架內(nèi)思考，還要處理捕訴和偵查監(jiān)督的關(guān)系。同時(shí)，我國公訴權(quán)雖然不包括偵查權(quán)，但“捕訴合一”以密切偵訴關(guān)系為目標(biāo)，需要思考其給捕訴權(quán)配置帶來的沖擊。對“捕訴合一”改革需要從上述視角展開理性反思。

一、捕訴關(guān)系變革的歷史源流

我國檢察院曾經(jīng)采取“捕訴合一”模式，檢察院內(nèi)部由刑事檢察部門統(tǒng)一承擔(dān)案件的審查逮捕和審查起訴工作，部門同一、辦案人員同一。1999年最高人民檢察院將刑事檢察廳分離，分為審查批捕廳和審查起訴廳，全國各地多數(shù)檢察院也紛紛設(shè)立分離的審查逮捕和審查起訴部門，分別負(fù)責(zé)審查逮捕和審查起訴工作?！? 〕這種變化的主要原因是，20世紀(jì)90年代的理論界和司法實(shí)務(wù)部門有人認(rèn)為檢察監(jiān)督破壞訴訟結(jié)構(gòu)、影響審判獨(dú)立，提出“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的質(zhì)疑。檢察機(jī)關(guān)從強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制約的角度出發(fā)，改長期以來的“捕訴合一”模式為“捕訴分離”模式?！? 〕同時(shí)，捕訴屬于不同性質(zhì)的權(quán)力，批捕強(qiáng)調(diào)消極中立性，屬于司法審查權(quán)，而審查起訴則屬于追訴性質(zhì)的權(quán)力，要求積極引導(dǎo)偵查取證，滿足公訴需要，放在同一部門容易引起職能沖突。

為了避免檢察院集自偵、捕、訴三權(quán)一身，權(quán)力過于集中，回應(yīng)將職務(wù)犯罪偵查權(quán)剝離檢察院的呼聲，檢察機(jī)關(guān)特別強(qiáng)調(diào)自偵案件的偵捕訴分離。最高檢1998年在《關(guān)于完善人民檢察院偵查工作內(nèi)部制約機(jī)制的若干規(guī)定》中要求，檢察院貪污賄賂、瀆職犯罪案件偵查、審查逮捕和審查起訴分離，分別由不同部門行使職權(quán)。2009年最高檢頒布《關(guān)于省級以下人民檢察院直接立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定》，對省級以下檢察院自偵案件上提一級逮捕，更大程度上實(shí)現(xiàn)了捕訴分離。

同時(shí)，我國刑事訴訟法表明，該捕訴分離只是機(jī)構(gòu)分離，對其職能分離落實(shí)不充分，審查逮捕部門職權(quán)也存在許多追訴傾向的程序。比如提前介入、引導(dǎo)偵查取證，追加逮捕未被追究的犯罪嫌疑人，在案件不符合逮捕證明標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，列出補(bǔ)充偵查提綱，盡管許多作為偵查監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容，但難掩其追訴的本質(zhì)。這反映出我國立法與司法高層對捕訴分離認(rèn)識(shí)上的模糊。

當(dāng)前，在大部制改革背景下，檢察院按要求縮減了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，〔5 〕多數(shù)檢察院都將捕訴職能設(shè)置在同一部門，比如江蘇省揚(yáng)州市江都區(qū)檢察院實(shí)行“三局一處一組”模式、重慶市渝北區(qū)檢察院實(shí)行“四局二部二室”模式、湖北省檢察機(jī)關(guān)實(shí)行“小院整合”模式、廣東省深圳市福田區(qū)檢察院實(shí)行“四局三室”模式?！? 〕至于是否人員合一，則有兩種不同模式：其一，“部門人員合一模式”。吉林省人民檢察院將捕訴權(quán)配置在同一部門，明確提出“誰批捕、誰起訴”，由同一檢察官承辦批捕、起訴同一案件。其二，“部門合一、人員分離模式”。其不主張“誰批捕、誰起訴”，相反，在同一部門之下，由不同員額檢察官分別辦理捕訴案件。

與之不同的是北京市的捕訴分離模式，其將審查起訴和審查逮捕設(shè)置在刑事檢察部和審查逮捕部兩個(gè)不同的部門?！? 〕由于以往最高檢不表態(tài)，導(dǎo)致各地形態(tài)各異，最近最高檢有統(tǒng)一推進(jìn)“捕訴合一”之意，引起了輿論的廣泛關(guān)注。筆者認(rèn)為，該問題有必要慎重反思。

二、對“捕訴合一”論證理由的回應(yīng)

“捕訴合一”的改革邏輯完全是針對捕訴分離的弊端而提出，認(rèn)為其能充分化解捕訴分離的問題。該改革主要基于“捕訴合一”有利于提高訴訟效率，并通過強(qiáng)化批捕、起訴工作對偵查的引導(dǎo)、監(jiān)督，滿足以審判為中心的改革背景下對案件質(zhì)量的高要求。然而，并無實(shí)證研究表明“捕訴合一”更有利于提高案件質(zhì)量，檢察院系統(tǒng)為了論證改革效果得出的結(jié)論，缺乏外部第三方的中立評價(jià)。事實(shí)上，這些邏輯并不成立。

（一）司法改革應(yīng)當(dāng)優(yōu)化資源配置，化解辦案壓力，而不應(yīng)以“捕訴合一”提高訴訟效率?！安对V合一”改革的主要理由在于，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)面臨較為嚴(yán)重的辦案壓力，需要通過“捕訴合一”機(jī)制來提高訴訟效率。如果由審查逮捕的檢察官承辦審查起訴案件，由于同一人承辦同一案件，在批捕階段已基本熟悉案情，了解證據(jù)情況，審查起訴駕輕就熟，可避免重復(fù)閱卷，必將極大提高訴訟效率?！? 〕

據(jù)筆者深入檢察院調(diào)查，檢察院與法院不同，并無眾多、復(fù)雜的民商事案件，其工作也不如法院審判工作復(fù)雜，檢察院面臨的辦案壓力并未如想象般嚴(yán)重，正因?yàn)榇藱z察委員會(huì)仍然對大多數(shù)不起訴案件開會(huì)審批。筆者認(rèn)為問題關(guān)鍵在于：一是檢察院對審查逮捕、審查起訴工作重視不夠，之前主要將人員配置在一線偵查部門，捕訴力量薄弱，這種思維延續(xù)至今。二是三級審批制導(dǎo)致檢察行政化嚴(yán)重，效率低下。三是員額制改革后，檢察院內(nèi)部人員配置不合理、辦案工作量不均。通過完善、落實(shí)大部制改革、扁平化管理及員額制改革，許多業(yè)務(wù)骨干回歸一線辦案，可以解決該問題。而且，隨著監(jiān)察委員會(huì)改革，檢察院偵查、職務(wù)犯罪預(yù)防職能與人員轉(zhuǎn)隸，不再抽調(diào)人員辦理偵查案件，從而可以充實(shí)更多的人員從事審查逮捕、審查起訴工作。在此背景下，更應(yīng)當(dāng)通過優(yōu)化內(nèi)部資源配置，化解辦案壓力。

最為重要的是，捕訴職能分離會(huì)降低效率之說，是一個(gè)偽命題。因?yàn)?，不同?quán)力主體的“重復(fù)勞動(dòng)”和適當(dāng)?shù)馁Y源投入本就是實(shí)現(xiàn)公平正義，體現(xiàn)現(xiàn)代訴訟規(guī)律和權(quán)力監(jiān)督制約原則的客觀需要。在刑事訴訟中公正是優(yōu)于效率的價(jià)值取向，只有在該制度改革不會(huì)對犯罪控制、被追訴人權(quán)利等司法公正價(jià)值造成重大影響，才具有正當(dāng)性，犧牲公正爭取效率并不可取。據(jù)此，僅強(qiáng)調(diào)效率不能支持該改革。

（二）“捕訴合一”不能提高偵查案件質(zhì)量。另一個(gè)重要的論證理由是，在以審判為中心的訴訟制度改革背景下，“捕訴合一”可以提高審查逮捕時(shí)的證明標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化提前介入、引導(dǎo)偵查取證、事后補(bǔ)充偵查，提高案件質(zhì)量。然而，仔細(xì)思考，該論證的邏輯并不成立。

其一，有學(xué)者指出，“捕訴合一”使批捕者以公訴證明標(biāo)準(zhǔn)，以法院審判入罪的標(biāo)準(zhǔn)衡量是否批捕，更為慎重。因此，“捕訴合一”在中國特定的制度背景之下，并不意味著對被追訴人權(quán)利保障更為不利?！? 〕然而，在偵查階段中審查逮捕時(shí)就以起訴為證明標(biāo)準(zhǔn)，就是提高案件質(zhì)量么？顯然不是。

逮捕的功能不是認(rèn)定犯罪，重點(diǎn)不在實(shí)體審查，而是考量是否需要審前羈押，重點(diǎn)在逮捕必要性審查。為了滿足偵查需要，1996年刑事訴訟法將逮捕證明標(biāo)準(zhǔn)降低為“有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)”，不如公訴、定罪“事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分”的證明標(biāo)準(zhǔn)高?！?0 〕在偵查階段逮捕時(shí)就要求公訴證明標(biāo)準(zhǔn)，顯然不符合刑事訴訟法的要求以及訴訟規(guī)律。因?yàn)?，兩階段對案件質(zhì)量要求不一樣，合一混淆了兩種程序?qū)Π讣|(zhì)量的不同要求，不恰當(dāng)提高逮捕證明標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致其無法滿足偵查要求，妨礙了偵查推進(jìn)，偵查機(jī)關(guān)不得不以其他手段剝奪嫌疑人人身自由，進(jìn)一步強(qiáng)化逮捕中心主義?！?1 〕我國逮捕制度的預(yù)設(shè)功能在于，對羈押進(jìn)行事前的外部審查，這種“事前預(yù)防”功能應(yīng)當(dāng)與審查逮捕程序的“低標(biāo)準(zhǔn)”對應(yīng)，“捕訴合一”拔高了審查逮捕的標(biāo)準(zhǔn)，無法通過批捕迅速控制犯罪嫌疑人，導(dǎo)致“事前預(yù)防”功能的虛置?！?2 〕同時(shí)，逮捕證明標(biāo)準(zhǔn)過高會(huì)使刑事拘留替代逮捕的功能，刑事拘留不再是緊急性措施，偵查機(jī)關(guān)直接決定是否剝奪犯罪嫌疑人自由，〔13 〕最終促使偵查中心主義更加嚴(yán)重，明顯對嫌疑人權(quán)利保障更不利。

其二，我國之前主要由偵查監(jiān)督部門提前介入、引導(dǎo)偵查取證，效果不佳。“捕訴合一”者主張，“捕訴合一”使公訴檢察官承擔(dān)該職能，由于公訴檢察官更了解審判要求，進(jìn)而能夠提高介入偵查效果。同時(shí)，決定逮捕時(shí)接近偵查，許多證據(jù)仍有可能及時(shí)補(bǔ)充?！安对V合一”實(shí)現(xiàn)了公訴對偵查監(jiān)督和證據(jù)引導(dǎo)工作的前移，拉近了偵查和起訴的距離，提高了案件偵查質(zhì)量?！?4 〕而且，之前，審查逮捕檢察官批捕后就不再關(guān)注偵查案件，影響了案件質(zhì)量。“捕訴合一”有助于強(qiáng)化批捕檢察官的責(zé)任心，密切跟蹤、指導(dǎo)案件的偵查情況，從而提高案件偵查質(zhì)量?！?5 〕

然而，偵查和批捕分離是批捕中立性的前提，偵查階段批捕檢察官就要過多考慮指導(dǎo)偵查取證，密切了批捕與偵查的關(guān)系，有違批捕權(quán)的中立性要求?，F(xiàn)有批捕檢察官提前介入、引導(dǎo)偵查取證，恰恰是批捕中立性喪失的重要原因，應(yīng)當(dāng)廢除，而不是強(qiáng)化。在以審判為中心的背景下，強(qiáng)化檢察院對偵查案件的引導(dǎo)取證，是提高案件質(zhì)量的重要手段，但完全可以由公訴部門直接提前介入、引導(dǎo)偵查取證、跟蹤偵查，以提高案件質(zhì)量，不是一定要拉上批捕部門，徒增許多困擾。

其三，調(diào)研中，有檢察官認(rèn)為，“捕訴合一”后，在審查起訴階段，由于公訴檢察官也承擔(dān)批捕職能，偵查機(jī)關(guān)有所忌憚，更愿意配合補(bǔ)充偵查，解決長期以來偵查機(jī)關(guān)捕后不配合補(bǔ)充偵查的問題，從而提高案件質(zhì)量。然而，“捕訴合一”后，對于已經(jīng)逮捕的案件要補(bǔ)充偵查，偵查機(jī)關(guān)也不會(huì)配合，而且由于是同一個(gè)檢察官提出要求，偵查機(jī)關(guān)更會(huì)以“為何批捕時(shí)不提出”為由推脫。事實(shí)上，只要公訴機(jī)關(guān)敢于依法作出存疑不起訴決定、發(fā)揮偵查監(jiān)督職能，同樣可以提高補(bǔ)充偵查效果。

其四，調(diào)研中，有檢察官認(rèn)為，由于捕訴分離，辦案人員不同，審查批捕發(fā)現(xiàn)的問題，偵查機(jī)關(guān)未能補(bǔ)充，在移送審查起訴時(shí)，公訴檢察官可能無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)；而“捕訴合一”不存在該問題，從而提高案件質(zhì)量。然而，這可以通過內(nèi)部溝通機(jī)制實(shí)現(xiàn)，無需“捕訴合一”。

（三）“捕訴合一”會(huì)弱化偵查監(jiān)督。早有學(xué)者主張“捕訴合一”能強(qiáng)化偵查監(jiān)督，因?yàn)楣V檢察官在審查批捕時(shí)就進(jìn)入了偵查監(jiān)督的角色，開始履行職責(zé)，同時(shí)，因?yàn)槠渑c案件公訴成敗利益攸關(guān)，監(jiān)督才會(huì)有積極的效果。然而，該觀點(diǎn)恰恰說明，“捕訴合一”導(dǎo)致批捕檢察官與案件公訴成敗有利益關(guān)系，不再中立，并不能論證其如何能有效提高偵查監(jiān)督。將法律監(jiān)督不到位，無法有效實(shí)施偵查監(jiān)督歸咎為捕訴分離，〔16 〕是不客觀的。而且，恰恰因?yàn)椤安对V合一”提高了逮捕證明標(biāo)準(zhǔn)，偵查機(jī)關(guān)有可能濫用拘留等強(qiáng)制措施獲取證據(jù)，以滿足證明標(biāo)準(zhǔn)，檢察官可能對此睜一只眼閉一只眼?！?7 〕同時(shí)“捕訴合一”強(qiáng)化了批捕檢察官的追訴責(zé)任，導(dǎo)致其可能對違法偵查行為，比如對瑕疵取證行為，視而不見。可見，“捕訴合一”以強(qiáng)化公訴功能為主要目標(biāo)，而弱化了審查起訴、審查逮捕對違法偵查的監(jiān)督功能，長期來看不符合檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位。

最高檢似乎有意通過“捕訴合一”，深度介入偵查而實(shí)行同步監(jiān)督，以提高偵查監(jiān)督效果。筆者認(rèn)為，在我國公安部門較為強(qiáng)勢的背景下，提前介入、引導(dǎo)偵查取證都只能有限而為，試圖通過“捕訴合一”徹底引導(dǎo)偵查、同步監(jiān)督，這幾乎不太可能。從最高檢試圖在派出所派駐檢察官的改革受到公安部門的抵制，可見一斑。

當(dāng)前，檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中，在“捕訴合一”的同時(shí)成立訴訟監(jiān)督部門，將偵查監(jiān)督從批捕、起訴職能中分離，較為普遍?？梢?，不能從強(qiáng)化偵查監(jiān)督的角度論證“捕訴合一”，也說明偵查監(jiān)督的效果主要基于檢察院的推動(dòng)力度，未必和“捕訴合一”密切相關(guān)。

“捕訴合一”不能降低司法行政化。有的主張“捕訴合一”能推動(dòng)“大部制”改革，降低檢察機(jī)關(guān)的行政化因素。〔18 〕最初提出“捕訴合一”是因?yàn)榇蟛恐聘母锊块T內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)極其有限。大部制改革提出50人以下的檢察院，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不超過5個(gè)。除去政治部、檢察事務(wù)保障部外可供選擇的有限，多數(shù)省份的檢察院將捕訴職能合并設(shè)在一個(gè)大部門中，成立刑事檢察部，以減少內(nèi)設(shè)部門及中層職務(wù)。然而，即使“捕訴合一”，檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)并不會(huì)減少，甚至可能用司法行政部門替代業(yè)務(wù)部門名額。同時(shí)，大部制改革并不是僅僅為了合并部門，而是為了更好地優(yōu)化職能配置，發(fā)揮職能實(shí)效。捕訴職能性質(zhì)不相融，合并不能提高效能?？梢姡安对V合一”既不能推動(dòng)大部制改革，也不會(huì)降低司法行政化。事實(shí)上，監(jiān)察體制改革導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)反貪、反瀆、預(yù)防部門轉(zhuǎn)隸，檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)至少不用再設(shè)偵查部門，分設(shè)捕訴兩個(gè)不同部門具有較大的空間。

三、“捕訴合一”可能產(chǎn)生的問題

（一）“捕訴合一”會(huì)導(dǎo)致偵捕合一，弱化批捕的中立性，檢察機(jī)關(guān)失去行使批捕權(quán)的正當(dāng)性。中立是批捕權(quán)主體配置的核心要件。1972年美國聯(lián)邦最高法院指出：“令狀是憲法上極為敏感的調(diào)查方式，負(fù)責(zé)偵查、起訴職務(wù)檢察官不應(yīng)成為令狀簽發(fā)的判斷者?！?〔19 〕1998年10月28日歐洲人權(quán)法院在判決中指出：批捕官員必須獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)和當(dāng)事人，如果在決定羈押時(shí)有證據(jù)表明該官員可能隨后代表控方參加刑事訴訟，則其獨(dú)立性和中立性就是有疑問的?！?0 〕我國學(xué)界反對檢察機(jī)關(guān)行使批捕權(quán)，其重要理據(jù)就是檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)追訴職能，導(dǎo)致其無法中立地批捕，而“捕訴合一”無疑將坐實(shí)該論調(diào)，使檢察機(jī)關(guān)喪失行使批捕權(quán)的正當(dāng)性。

可能有觀點(diǎn)認(rèn)為，審查批捕在前，審查起訴在后，審查逮捕時(shí)不會(huì)受到起訴影響，從而可以中立地決定是否逮捕，不會(huì)損害審查逮捕的中立性。然而，筆者認(rèn)為，公訴思維與批捕思維性質(zhì)不同，具有積極主動(dòng)的職業(yè)特點(diǎn)。如果審查起訴的檢察官行使批捕權(quán)，由于公訴檢察官長期從事公訴工作，容易帶入犯罪追訴思維，〔21 〕這種思維與強(qiáng)調(diào)中立消極的批捕工作存在較大沖突。

捕訴關(guān)系需要充分考慮偵、捕、訴關(guān)系。如果公訴權(quán)包含偵查權(quán)，偵查作為公訴的準(zhǔn)備程序，實(shí)行訴偵一體化，檢警關(guān)系上“檢警一體”，則“捕訴合一”會(huì)導(dǎo)致偵捕合一，進(jìn)而喪失中立性，不能發(fā)揮對偵查的制約。此時(shí)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行徹底的捕訴分離，分別由法院和檢察院行使。比如，德國檢察官擁有偵查權(quán)，指揮警察偵查，過深介入偵查，轉(zhuǎn)由法官行使逮捕權(quán)。法國的預(yù)審法官同時(shí)負(fù)責(zé)偵查和審前羈押，引起法國國內(nèi)的不滿。2000年6月15日法國創(chuàng)立“自由與羈押法官”，將羈押的決定權(quán)轉(zhuǎn)交給該法官?！?2 〕

我國公訴權(quán)內(nèi)容和域外各國公訴權(quán)的內(nèi)涵并不一致。公訴權(quán)不包含偵查權(quán)，未采取檢警一體化，程序上采取分工負(fù)責(zé)制度，公訴與偵查自成階段，公訴未受到偵查影響，這導(dǎo)致我國公訴權(quán)具有更弱的追訴性，得以發(fā)揮事后審查制約偵查的功能。由于捕訴都未與偵查合一，從而我國檢察院具有偵查監(jiān)督的空間。然而，為了適應(yīng)以審判為中心的訴訟制度改革，最高檢在第五次全國公訴工作會(huì)議中要求，公訴檢察官提前介入偵查引導(dǎo)取證，親歷偵查行為，甚至“主導(dǎo)審前程序”，訴偵關(guān)系進(jìn)一步密切。同時(shí)，“捕訴合一”以強(qiáng)化對偵查的引導(dǎo)取證為邏輯前提，會(huì)密切偵訴關(guān)系，其結(jié)果自然是公訴權(quán)具有過強(qiáng)的追訴性?！安对V合一”會(huì)使偵訴關(guān)系傳導(dǎo)至偵捕關(guān)系，導(dǎo)致“捕訴合一”演變成偵捕合一，批捕必然喪失基本的中立性，從而檢察院完全不適宜行使批捕權(quán)?！安对V合一”的論證自相矛盾。

實(shí)踐中，“捕訴合一”可能出現(xiàn)“兩張皮”的現(xiàn)象。一方面，部分案件出現(xiàn)以捕代偵，批捕程序工具化。如果“捕訴合一”，承擔(dān)批捕職能的公訴檢察官為了更好地完成公訴任務(wù)，可能充分運(yùn)用其手中的批捕權(quán)配合偵查，比如不當(dāng)逮捕羈押，出現(xiàn)以捕代偵的現(xiàn)象。早有學(xué)者指出，“捕訴合一”體制不僅不利于逮捕條件的把握，而且還可能導(dǎo)致逮捕權(quán)的濫用。比如該捕不捕、濫用逮捕權(quán)、延長羈押期限，損害公正。〔23 〕當(dāng)前，也有學(xué)者指出，作為承擔(dān)捕訴職責(zé)于一身的檢察官，無疑在審查批準(zhǔn)逮捕時(shí)地位不中立，更傾向于作出對犯罪嫌疑人不利的決定，從而使審查批捕權(quán)淪為公訴權(quán)的附庸?！?4 〕另一方面，部分案件無法達(dá)到逮捕高要求，不能滿足偵查需要。那種主張“捕訴合一”會(huì)以提高證明標(biāo)準(zhǔn)，不惜違反逮捕的法定證明標(biāo)準(zhǔn)，提高案件質(zhì)量的觀點(diǎn)，恰恰說明批捕受到追訴影響而不中立。因?yàn)槠蜣q方也是不中立的表現(xiàn)。

所以，有學(xué)者指出，“捕訴合一”有損審查逮捕主體的中立地位，將審查逮捕與控訴兩個(gè)職能結(jié)合為一體，根本上動(dòng)搖了審查逮捕程序的正當(dāng)性基礎(chǔ)?！?5 〕未來，改革的方向應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)化批捕的中立性，而非弱化其中立性，否則會(huì)導(dǎo)致檢察院的法律監(jiān)督權(quán)缺乏有力的支撐。有學(xué)者尖銳地指出，將逮捕與公訴合二為一的設(shè)想，無異于自毀長城，無視檢察機(jī)關(guān)的司法機(jī)關(guān)屬性，將檢察機(jī)關(guān)的司法審查職能予以消滅，使其變成一種純粹的公訴機(jī)關(guān)?；蛟S，“捕訴合一”的推行，為檢察機(jī)關(guān)最終放棄批捕權(quán)，使這一職能被徹底提交法院創(chuàng)造了歷史性契機(jī)。其確實(shí)是忠言逆耳，良藥苦口。

“捕訴合一”會(huì)弱化審查起訴對已批捕案件的制約，容易造成冤假錯(cuò)案。我國為了實(shí)現(xiàn)部門之間的制約，分開成立審查批捕部門和公訴部門，公訴發(fā)揮制約審查批捕的職能。然而，實(shí)踐中，捕后不訴會(huì)影響逮捕工作考核，一旦作出不起訴決定，特別是存疑不起訴決定，相當(dāng)于否定了逮捕決定，批捕工作面臨負(fù)面評價(jià)，甚至檢察官要被追究錯(cuò)案責(zé)任。逮捕綁架起訴入罪的逮捕中心主義現(xiàn)象較為常見。而司法責(zé)任制改革強(qiáng)化了辦案責(zé)任追究，恰恰導(dǎo)致起訴無法制約逮捕。實(shí)際上，起訴檢察官辦理自己批捕過的案件，類似于成為自己案件的裁決者，有違程序中立性原則。在“捕訴合一”機(jī)制下，捕訴標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步趨同，對于審查起訴的檢察官而言，為了避免之前的批捕決定受到質(zhì)疑，必然傾向于提起公訴，于是犯罪嫌疑人很難被存疑不起訴。

“捕訴合一”后，盡管仍然存在兩道程序，但由于捕訴主體合一，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制虛置，犯罪嫌疑人也失去了再次程序救濟(jì)的機(jī)會(huì)。對于問題案件，少了審查起訴這一道重要關(guān)口，容易發(fā)生冤假錯(cuò)案。有學(xué)者指出，“捕訴合一”“虛置了審查逮捕環(huán)節(jié)，甚至也缺失了真正意義上的審查起訴環(huán)節(jié)，不僅可能因?yàn)椤嘏浜?、輕制約而導(dǎo)致錯(cuò)誤逮捕、羈押，甚至也可能‘一錯(cuò)到底最終導(dǎo)致發(fā)生冤假錯(cuò)案?！?〔26 〕值得強(qiáng)調(diào)的是，在司法責(zé)任制改革之后，取消了內(nèi)部審批制，對承辦檢察官的行政制約弱化，如果缺乏起訴對批捕的橫向制約，案件質(zhì)量中存在的問題可能會(huì)擴(kuò)大，這更需要捕訴分離。

總有檢察官反復(fù)強(qiáng)調(diào)檢察官的客觀中立性，強(qiáng)調(diào)司法責(zé)任制改革的要求，似乎檢察官都是正義的化身，會(huì)嚴(yán)格遵守法律，不可能對案件形成錯(cuò)誤的判斷。這顯然無視我國捕訴中的問題，不尊重訴訟規(guī)律，按此邏輯不需要考慮任何的制約制度。事實(shí)上，起訴這道制約關(guān)口，顯然是以檢察官可能濫權(quán)為前提的，總有檢察官因?yàn)檫^錯(cuò)或者無意辦錯(cuò)案，實(shí)踐中的諸多冤假錯(cuò)案都反映出捕訴把關(guān)不嚴(yán)的問題。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，“捕訴合一”提高逮捕證明標(biāo)準(zhǔn)之后，有效避免了逮捕綁架起訴現(xiàn)象的發(fā)生?！?7 〕但是，逮捕綁架起訴主要還是起訴不能有效發(fā)揮制約逮捕的功能，而不是逮捕證明標(biāo)準(zhǔn)低了。如果該問題不解決，只要實(shí)踐中逮捕錯(cuò)誤，逮捕綁架起訴仍會(huì)發(fā)生，而“捕訴合一”恰恰導(dǎo)致制約機(jī)制完全失去。

（三）“捕訴合一”進(jìn)一步促使逮捕實(shí)體化，“夠罪即捕、一捕到底”順勢燎原。在我國審查逮捕工作中，存在學(xué)界所批評的“實(shí)體化傾向”，往往僅僅關(guān)注犯罪嫌疑人是否構(gòu)成犯罪。由于檢察官的精力都用于實(shí)體審查，忽視了量刑能否達(dá)到有期徒刑以上刑罰，是否有逮捕必要性等內(nèi)容。近年來，隨著各界一致呼吁減少羈押，強(qiáng)化逮捕社會(huì)危險(xiǎn)性審查，這種現(xiàn)象才有所改變。當(dāng)前程序正義理念已經(jīng)得到普及，不再以實(shí)體正義作為刑事訴訟程序的唯一價(jià)值取向，強(qiáng)化逮捕必要性審查，降低未決羈押率是大勢所趨。而一旦“捕訴合一”，由于審查期限一般只有7天，必將使檢察官為了提高訴訟效率，一開始就以實(shí)體作為審查重心，逮捕必要性審查將被忽視，使逮捕實(shí)體化傾向進(jìn)一步加重。對公訴檢察官而言，如果夠罪不逮捕，一旦犯罪嫌疑人實(shí)施妨礙訴訟的行為，必然提高其公訴工作的風(fēng)險(xiǎn)，甚至在法庭上一敗涂地，最保險(xiǎn)的做法就是盡量逮捕犯罪嫌疑人，并且持續(xù)到作出生效裁判?？梢?，審查逮捕工作中過強(qiáng)的公訴思維，會(huì)使犯罪嫌疑人被取保的可能性大大降低，與我國當(dāng)前降低未決羈押率的改革背道而馳。

有觀點(diǎn)指出，這些問題在捕訴分離時(shí)實(shí)踐中早已存在，并不是“捕訴合一”產(chǎn)生的問題。比如，有檢察官認(rèn)為，捕訴分離模式兩個(gè)部門的辦案人員都是同事，在強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制約、保障案件質(zhì)量方面的作用是較為有限的。〔28 〕然而，在捕訴分離時(shí)，這些問題并不嚴(yán)重，或者說并不是制度的必然產(chǎn)物，還存在通過改革規(guī)制的可能。而在“捕訴合一”的背景下，這些問題必然產(chǎn)生，無法規(guī)制。

四、捕訴分離制度下捕訴質(zhì)效的提高

（一）捕訴分離的必要性及其途徑。捕訴分離有助于發(fā)揮批捕、起訴職能各自的權(quán)力特性，既能使批捕更加中立，保障犯罪嫌疑人權(quán)利，又能使起訴者積極行使追訴權(quán)，實(shí)現(xiàn)對批捕案件質(zhì)量的把控。調(diào)研中，有檢察官認(rèn)為，我國批捕權(quán)和偵查權(quán)同屬于法律監(jiān)督權(quán)，因而可以合一，這要正確處理批捕、起訴、監(jiān)督之間的關(guān)系。我國檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)是一種集合各種不同性質(zhì)權(quán)力的權(quán)力束，一般可將之分為司法審查職能、訴訟監(jiān)督職能和追訴職能，其中批捕屬于司法審查職能，要求消極中立；而提前介入、引導(dǎo)偵查取證、庭審公訴、抗訴都屬于追訴職能，要求積極主動(dòng)，對中立性要求不高；法律監(jiān)督職能雖然要求積極行使職權(quán)，但仍然需要較高的客觀中立性。正如有學(xué)者指出，審查逮捕屬于司法權(quán)力，其重要特征是中立性。而刑事公訴，系代表國家的刑事原告人，即控訴方當(dāng)事人。“捕訴合一”實(shí)質(zhì)上是將裁判權(quán)與追訴權(quán)交由同一主體行使，這種職能沖突與角色沖突，就是“捕訴合一”受到學(xué)界批評的主要原因?！?9 〕因此，并不能因?yàn)槎际欠杀O(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)而合并行使。

捕訴分離能夠合理實(shí)現(xiàn)基層檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革。批捕和起訴的案件，占檢察院工作量的絕大多數(shù)，“捕訴合一”將導(dǎo)致大多數(shù)檢察官配置在捕訴部門，會(huì)造成捕訴部門規(guī)模過大，辦案數(shù)量嚴(yán)重不均。成立專門審查逮捕部和公訴部，有助于分解龐大的業(yè)務(wù)部門，使內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間業(yè)務(wù)均衡。同時(shí)，轉(zhuǎn)隸后，檢察機(jī)關(guān)批捕、起訴作為兩個(gè)主要業(yè)務(wù)部門，應(yīng)當(dāng)分立加強(qiáng)而不是合并。只有捕訴分離，才能使檢察院更多地聚焦逮捕、訴訟主業(yè)，而不是設(shè)置較多的司法行政部門或者非主要辦案部門。未來，應(yīng)當(dāng)遵循捕訴分離原則，將批捕職能與承擔(dān)起訴職能的部門分離，同時(shí)成立統(tǒng)一的訴訟監(jiān)督職能部門，將能夠與批捕起訴職能分離的偵查監(jiān)督職能放入該部門。這樣，三種不同性質(zhì)的職能、檢察院的三大主業(yè)分設(shè)在不同的部門，較為適合。其占據(jù)3個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名額，業(yè)務(wù)管理部門、政工檢務(wù)部門分別再占據(jù)一個(gè)部門，共有5個(gè)部門。其合理配置了我國絕大多數(shù)基層檢察院的5個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)訴訟職能與監(jiān)督職能分離、審查職能與追訴職能分離、辦案職能與業(yè)務(wù)管理職能分離、司法行政職能與業(yè)務(wù)職能分離。最高檢在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革時(shí)，根據(jù)民事、刑事、行政不同的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不同的部門，導(dǎo)致只有專業(yè)化而不講內(nèi)部制約。這種改革思路是錯(cuò)誤的，必將導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)刑事案件批捕權(quán)、公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)高度集中，這對犯罪嫌疑人而言可能是個(gè)極大的危險(xiǎn)。

（二）剝奪審查逮捕的追訴職能，強(qiáng)化批捕程序的中立性。對于批捕權(quán)的歸屬，學(xué)界有一種較為主流的意見，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將檢察院的批捕權(quán)轉(zhuǎn)交法院行使，實(shí)現(xiàn)徹底的捕訴分離。另一種觀點(diǎn)主張保留檢察機(jī)關(guān)的批捕權(quán)，但應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化審查逮捕程序的中立性。我國2004年啟動(dòng)刑事訴訟法修改時(shí)，曾有呼聲將檢察機(jī)關(guān)的批捕權(quán)移交給法院，由于法院不愿意接收批捕權(quán)，檢察機(jī)關(guān)得以繼續(xù)保留批捕權(quán)，作為法律監(jiān)督的重要表現(xiàn)形式。刑事訴訟法修改后，非法取證的調(diào)查、侵害辯方權(quán)利的救濟(jì)都由偵查監(jiān)督部門負(fù)責(zé)，檢察機(jī)關(guān)成為審前程序的中立裁決者，審查批捕的中立性顯得更加重要。

實(shí)際上，中立性是審查批捕權(quán)配置的關(guān)鍵，批捕只有和追訴分離，才能獲得行使逮捕權(quán)的正當(dāng)性?！?0 〕當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)喪失了緊迫感，忽視了其保留批捕權(quán)的前提是批捕的中立性：捕訴分離、偵捕分離，法律監(jiān)督權(quán)處于危險(xiǎn)之中。未來，必須認(rèn)識(shí)到捕訴分離對于批捕中立性的重要意義，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)上將捕訴配置在不同的部門，由不同的檢察官分別辦案。

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，司法責(zé)任制改革使檢察官相對獨(dú)立辦案，只要人員不合一，不會(huì)影響捕訴之間的制約機(jī)制。筆者認(rèn)為，該種模式確實(shí)能相對削弱“捕訴合一”的缺陷，但是由于檢察機(jī)關(guān)奉行檢察一體原則，同一部門的檢察官受到同一部門負(fù)責(zé)人、分管副檢察長領(lǐng)導(dǎo)，共同的行政領(lǐng)導(dǎo)及其密切的同事關(guān)系，部門內(nèi)案件質(zhì)量控制、考核機(jī)制導(dǎo)致的利益趨同化，都會(huì)影響職能行使，其實(shí)質(zhì)上仍然是“捕訴合一”。

當(dāng)然，在一些特殊性質(zhì)的案件中采取“捕訴合一”具有一定的合理性。其一，未成年人司法中需要對未成年人采取教育、感化、挽救的方針，耶魯大學(xué)格里費(fèi)斯教授提出的家庭模式而不是帕卡的對抗模式，更符合未成人司法，由熟悉、理解未成年人的專人統(tǒng)一辦理更為合適，換人辦理、強(qiáng)調(diào)內(nèi)部制約更適合成年人司法。其二，知識(shí)產(chǎn)權(quán)、金融類案件專業(yè)性非常強(qiáng)，辦案難度大，缺乏足夠的專業(yè)辦案人員，采取“捕訴合一”有一定合理性。其三，一些檢察官員額特別少的檢察院，人員不夠成立多個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，此時(shí)可以采取部門合一，人員分開的“捕訴合一”模式。其四，監(jiān)察委員會(huì)移送審查起訴的案件，由于已經(jīng)進(jìn)入審查起訴階段，且不是由審查起訴部門追捕，相對合適采取“捕訴合一”的模式。

（三）公訴部門直接提前介入，引導(dǎo)偵查取證，提高案件質(zhì)量。事實(shí)上，密切偵訴關(guān)系是提高案件辦理質(zhì)量的常用辦法。比如，我國1996年控辯式庭審方式改革確立了檢察院的舉證責(zé)任，對公訴案件的質(zhì)量提出了更高要求。1999年檢察院內(nèi)部捕訴分離之后，弱化了對偵查取證的引導(dǎo)和監(jiān)督。于是，2000年最高檢、公安部聯(lián)合頒布了《關(guān)于公安機(jī)關(guān)刑偵部門、檢察機(jī)關(guān)批捕部門、起訴部門加強(qiáng)工作聯(lián)系》的通知，開始“檢察引導(dǎo)偵查”制度，以“批捕為主，以訴為輔”介入偵查活動(dòng)過程。〔31 〕

筆者認(rèn)為，在當(dāng)前以審判為中心的訴訟改革背景下，確實(shí)需要加強(qiáng)對偵查的引導(dǎo)和監(jiān)督。然而，如果由批捕檢察官介入偵查，必將影響其批捕的中立性，而由公訴部門行使則完全符合公訴權(quán)的權(quán)利性質(zhì)。事實(shí)上，只有公訴部門最清楚案件公訴的質(zhì)量要求，案件在法庭上可能出現(xiàn)什么問題，具有更好地引導(dǎo)偵查取證的能力。全國檢察機(jī)關(guān)第五次公訴工作會(huì)議提出，公訴部門要加強(qiáng)介入偵查、引導(dǎo)取證工作，通過出席現(xiàn)場勘查、參加訊問和案件討論等方式，對收集證據(jù)、適用法律提出意見，監(jiān)督偵查活動(dòng)是否合法?！?2 〕由于法律賦予檢察院提前介入的職權(quán)，無論是批捕檢察官還是起訴檢察官，都代表檢察院，未必一定要批捕檢察官介入偵查。未來改革，需要打破階段化思維，應(yīng)當(dāng)采取由公訴部門直接介入引導(dǎo)偵查取證的模式，提前介入、審前親歷審查、引導(dǎo)偵查取證都由公訴檢察官實(shí)施，承擔(dān)批捕職能的檢察官不再引導(dǎo)偵查。雖然沒有批捕權(quán)作為保障，但只要充分行使偵查監(jiān)督權(quán)同樣會(huì)產(chǎn)生較好的效果。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化偵查機(jī)關(guān)服務(wù)公訴的意識(shí)，不以逮捕、偵查終結(jié)作為工作成效的標(biāo)準(zhǔn)，而以是否完成指控任務(wù)作為檢驗(yàn)偵查成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。