鐵檢機關(guān)偵查監(jiān)督機制的若干問題研究

劉華敏++張俊　高志榮

內(nèi)容摘要：伴隨多次改革，鐵檢機關(guān)不僅呈現(xiàn)出信息不足、效果不佳等傳統(tǒng)偵查監(jiān)督的問題，而且在自身改革中突出人事矛盾、協(xié)調(diào)困難和發(fā)展受限等獨特的鐵檢體制下的問題，更由于跨行政區(qū)劃檢察改革試點的快速推進，導致辦案能力不足、偵檢協(xié)調(diào)困難與辦案標準差異等問題。應(yīng)當乘著當前司法改革的便利，從完善偵監(jiān)立法、加強法制宣傳、協(xié)調(diào)配合機制、統(tǒng)一辦案標準與理順管理體制等方面予以完善。

關(guān)鍵詞：鐵檢機關(guān) 偵查監(jiān)督 司法改革

長期以來，我國的偵查監(jiān)督機制備受質(zhì)疑，[1]鐵檢機關(guān)的偵查監(jiān)督也是如此。在歷經(jīng)了管理體制移交改革之后，又值跨行政區(qū)劃檢察改革試點之際，鐵檢機關(guān)偵查監(jiān)督職能的有效實現(xiàn)，不僅需要解決諸多已存的偵查監(jiān)督機制問題，逐步克服由管理體制移交改革所造成的客觀困難，而且還需要面對因跨行政區(qū)劃檢察改革試點而帶來的諸多挑戰(zhàn)。本文擬就鐵檢偵查監(jiān)督機制的相關(guān)問題進行探討研究，以期化挑戰(zhàn)為機遇，推動鐵檢機關(guān)偵查監(jiān)督機制的完善，為跨行政區(qū)劃檢察改革在全國的推進提供參考。

一、鐵檢機關(guān)偵查監(jiān)督機制的現(xiàn)狀

自重建以來，鐵檢偵查監(jiān)督機制歷經(jīng)了恢復、體制改革及當前跨行政區(qū)劃檢察院改造，[2]現(xiàn)階段鐵檢機關(guān)的偵查監(jiān)督機制就呈現(xiàn)了上述各階段的復雜特質(zhì)。

（一）傳統(tǒng)鐵檢偵查監(jiān)督機制問題

雖然是專門的檢察機關(guān)，但鐵檢機關(guān)的偵查監(jiān)督機制無法避免普通檢察機關(guān)存在的一些問題：

1.偵查監(jiān)督信息來源不足。以立案監(jiān)督為例，上海鐵檢機關(guān)于2014年共受理刑事立案監(jiān)督線索6件7人，其中在辦案中發(fā)現(xiàn)4件4人，與公安機關(guān)工作聯(lián)系中發(fā)現(xiàn)1件2人，站車交接中發(fā)現(xiàn)1件1人；于2015年共受理刑事立案監(jiān)督線索11件10人7單位，其中在辦案中發(fā)現(xiàn)3件2人7單位，站車交接中發(fā)現(xiàn)8件8人。監(jiān)督線索均由鐵檢機關(guān)自行發(fā)現(xiàn)，由其他主體提供（移送）的為零。

2.偵查監(jiān)督的效果不佳。當前偵查監(jiān)督的效果并不明顯，具體表現(xiàn)為：首先，偵查監(jiān)督的數(shù)量較少；除了必要的考核外，還可能存在能不監(jiān)督就不監(jiān)督的現(xiàn)象。其次，監(jiān)督后的改正率不高，[3]從部分改正數(shù)據(jù)看，雖然有些偵查機關(guān)會給予配合，[4]但也存在不予配合，讓檢察機關(guān)處于無可奈何的局面。[5]最后，當前逮捕率較高，從一定程度上也反映了檢察機關(guān)對逮捕措施的監(jiān)督不力。[6]

（二）鐵檢體制改革所帶來的客觀困難

2012年6月，鐵檢管理體制移交實現(xiàn)了鐵檢機關(guān)與鐵路企業(yè)的脫離，人財物不再受制于鐵路企業(yè)。這為鐵檢獨立行使檢察權(quán)創(chuàng)造良好的制度條件，同時也優(yōu)化了我國檢察資源配置。但管理體制改革也給鐵檢偵查監(jiān)督機制的有效運行帶來了一些問題。

1.鐵檢偵查監(jiān)督機制內(nèi)部的人事矛盾。鐵檢管理體制改革形成了跨省鐵檢基層院人財物由所在地省級檢察院負責，檢察業(yè)務(wù)工作由外省鐵檢分院領(lǐng)導的雙重管理的局面。由于偵查監(jiān)督機制運行人、事分離，導致省級院因無業(yè)務(wù)管理權(quán)而缺乏積極性，而鐵檢分院因無人財物權(quán)而缺少具體的管理抓手。鐵檢基層院偵查監(jiān)督部門兩頭接受指令、兩頭匯報協(xié)調(diào)的工作格局勢必會占用過多的人力，也影響偵查監(jiān)督機制的順暢運行。省級院在不了解干警業(yè)務(wù)能力情況下選任干部，難免有失偏頗，影響到偵查監(jiān)督業(yè)務(wù)良好發(fā)展。

2.鐵檢偵查監(jiān)督機制外部的協(xié)調(diào)困難。鐵路司法體制之后，鐵檢機關(guān)整體由所在地省級檢察院管理，而鐵路公安機關(guān)的主管機關(guān)由鐵道部變?yōu)楣膊?，并作為中央直屬單位實行垂直管理。兩者共同的上級層級驟然變高，遇到相關(guān)問題的協(xié)商，就需要中央出面。顯然，偵查監(jiān)督涉及的諸多問題不可能都由中央去協(xié)調(diào)，而地方又無力協(xié)調(diào)。更重要的是，公安機關(guān)在我國本來就具有強勢地位；在深受科層制影響的我國，鐵檢機關(guān)較難實現(xiàn)對作為中央直屬單位的鐵路公安機關(guān)的有效監(jiān)督。

3.涉鐵案件逐年減少，偵查監(jiān)督機制發(fā)展受限。近年來，隨著鐵路高鐵建設(shè)的加快、沿線安全管理工作的加強，鐵路系統(tǒng)刑事案件呈逐年下降趨勢，鐵檢偵查監(jiān)督案件也隨之減少。根據(jù)最高人民檢察院鐵路運輸檢察廳的統(tǒng)計，自2004年以來，鐵路檢察系統(tǒng)偵監(jiān)部門辦案量年年下降；2013年偵監(jiān)部門受理逮捕申請2913件3986人，同比下降4.6%、7.2%，而這與2004年數(shù)據(jù)相比，則分別下降61.5%、64.5%；決定和批準逮捕2565件3372人，同比下降5.5%、10.4%。相較于地方檢察機關(guān)案多人少的情況，鐵檢司法監(jiān)督資源閑置，偵查監(jiān)督職能無法得到充分發(fā)揮。長此以往，必然影響鐵檢機關(guān)偵查監(jiān)督機制的正常發(fā)展。

（三）跨行政區(qū)劃檢察改革下面臨的新問題

2014年底，根據(jù)中央的部署，在兩家鐵檢機關(guān)的基礎(chǔ)上成立跨行政區(qū)劃檢察院——上海市人民檢察院第三分院、北京市人民檢察院第四分院。經(jīng)過1年多的試點，偵查監(jiān)督機制在跨行政區(qū)劃框架下運作中所存在的問題開始逐漸顯現(xiàn)出來。

1.案件管轄范圍擴大后的辦案能力不足。現(xiàn)階段，檢察人員普遍對新類型案件研究不夠，對偵查活動的監(jiān)督難以達到應(yīng)有的力度。根據(jù)跨行政區(qū)劃檢察院職能管轄的規(guī)定，新增案件中的民航、水運、航空、軌交等類型，與傳統(tǒng)中的鐵路案件雖具有一定的共同性，但畢竟不完全相同，顯然需要一定時間摸索；而海關(guān)案件、環(huán)境保護類和食藥品安全刑事案件等都具有較強的專業(yè)性，檢察人員更需要較長時間的學習、鍛煉和培養(yǎng)。此外，還要監(jiān)督知識產(chǎn)權(quán)法院管轄的知識產(chǎn)權(quán)類案件、海事法院的海事案件，均涉及法律外的諸多專業(yè)知識。

2.偵查機關(guān)分屬不同管理系統(tǒng)，工作協(xié)調(diào)機制有待摸索。以上海市三分院為例，重大危害食品藥品安全、侵犯知識產(chǎn)權(quán)、破壞環(huán)境資源保護刑事案件一般由上海市公安局立案偵查或提辦；而民航、水運、走私刑事案件偵查機關(guān)分別對應(yīng)機場公安局、港口公安局、水上公安局、海事公安局、海關(guān)緝私局等行業(yè)偵查機關(guān)。各行業(yè)偵查機關(guān)分屬不同管理系統(tǒng)，且多為雙重管理又相對封閉。多種溝通模式、多頭領(lǐng)導、不同管理系統(tǒng)等因素加大鐵檢機關(guān)與各偵查機關(guān)的協(xié)調(diào)難度，不利于偵查監(jiān)督協(xié)調(diào)機制的統(tǒng)一開展。

3.辦案標準差異，影響偵查監(jiān)督效率。新增案件涉及諸多偵查機關(guān)，因其不屬于同一系統(tǒng)，各方對證據(jù)的認識及標準的把握都有自己的特點，對法律理解、適用都可能與鐵檢機關(guān)不同，由此影響鐵檢機關(guān)偵查監(jiān)督的效率。例如，在一起以涉嫌走私毒品罪的提請批捕案件中，犯罪嫌疑人香港籍男子劉某選走無申報通道，海關(guān)緝私局在機場旅檢處從其隨身攜帶的上鎖行李箱內(nèi)查獲毒品可卡因約21公斤。劉某堅稱自己受朋友之托而從境外攜帶一箱珠寶入境，不知上鎖的行李箱內(nèi)裝載毒品。經(jīng)訊問和審查證據(jù)材料，檢察人員認為，劉某確有走私珠寶的主觀故意，但缺少走私毒品的主觀方面證據(jù)。海關(guān)緝私局則認為，根據(jù)以往刑事審判實踐，犯罪嫌疑人劉某足以構(gòu)成走私毒品罪；若檢察機關(guān)對這類案件存疑不捕，今后犯罪嫌疑人均可以“認為走私普通貨物”為由逃避走私毒品的法律制裁。隨著各項工作的開展，新增案件的增加和涉及案件范圍的逐漸擴大，監(jiān)督標準的磨合將是一個長期的過程。

二、鐵檢機關(guān)偵查監(jiān)督機制完善的建議

鐵檢機關(guān)偵查監(jiān)督機制在長期司法實踐中所暴露出的弊端，與日益注重人權(quán)保障的法治要求明顯不符，而鐵路體制改革、跨行政區(qū)劃檢察改造所帶來的問題更削弱了鐵檢監(jiān)督的力度。當前我國正在進行全面依法治國的建設(shè)，鐵檢機關(guān)也應(yīng)乘勢而為，在司法體制改革的框架下更好地發(fā)揮其監(jiān)督職能。

（一）完善立法，保障偵查監(jiān)督職能的發(fā)揮

1.廢除不合理的相關(guān)規(guī)定。降低刑事立案監(jiān)督的“三能”標準，統(tǒng)一刑事立案監(jiān)督標準和刑事立案條件。取消訴訟參與人對搜查、扣押、凍結(jié)等偵查措施異議的前置程序，打開檢察機關(guān)獲取案件線索的渠道。

2.構(gòu)建針對偵查措施的司法審查機制。與西方國家對偵查權(quán)的制約相比，我國偵查權(quán)的行使受到的限制較少。大陸法系與英美法系國家的偵查監(jiān)督機制普遍實行“司法令狀主義”，或?qū)刹橹械膫刹樾袨榧皬娭拼胧┻M行司法審查。例如，德國讓“中立司法機構(gòu)”介入偵查程序，對警察和檢察官在偵查過程中采取的所有涉及公民自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)的強制措施（如逮捕、拘留、搜查、扣押、竊聽、監(jiān)聽、勘驗、檢查等）進行審查，并作出公正的裁判（簽發(fā)令狀）。在英國，除了法定的“無證逮捕”、“無證偵查”的例外情況，偵查機關(guān)若擬對被追訴人采取限制人身和財產(chǎn)自由的偵查措施時，都必須向治安法官提出申請，并說明正當理由。經(jīng)治安法官審查發(fā)布逮捕、搜查或者扣押的令狀之后，警察方能實施相應(yīng)的偵查行為。

當前，我國檢察機關(guān)對逮捕的批準權(quán)有合理性，但檢察機關(guān)對自偵案件的批捕權(quán)還要不斷完善。另外，我國應(yīng)不斷擴大對逮捕外其他強制性措施的監(jiān)督力度，主要是事前審查制度，可以比照我國現(xiàn)有的審查逮捕的批準程序設(shè)置。考慮到對偵查權(quán)可能的沖擊和我國偵查手段的欠缺，可先對各項偵查措施所造成人身權(quán)財產(chǎn)權(quán)的危害程度進行調(diào)研，逐步對各項偵查措施的控制、制約進行科學立法。

3.完善偵查監(jiān)督機制的法律保障。第一，賦予偵查監(jiān)督手段法律強制力。應(yīng)賦予檢察建議、糾正違法通知等文書的法律強制力，即偵查機關(guān)在接到檢察建議或者糾正違法通知時，應(yīng)當在一定期限內(nèi)將糾正違法的情況書面報告檢察機關(guān)，超過法定期限不報告的，檢察機關(guān)有權(quán)直接處分相關(guān)責任人?；蛘咧苯淤x予檢察機關(guān)在發(fā)現(xiàn)偵查人員存在違法行為時，有權(quán)向有處罰權(quán)的部門提出處罰建議，從而使偵查監(jiān)督具有實質(zhì)效力。第二，構(gòu)建捕后案件的跟蹤督辦機制。首先，賦予繼續(xù)偵查意見書等捕后檢察指導意見法律約束力，并規(guī)定偵查機關(guān)應(yīng)在合理期限內(nèi)把捕后繼續(xù)偵查取證的情況匯報給檢察機關(guān)。其次，賦予檢察機關(guān)對捕后變更強制措施的司法審查權(quán)。除情況緊急需要立即變更強制措施的，偵查機關(guān)應(yīng)當把變更強制措施的理由報檢察機關(guān)審查，檢察機關(guān)認為變更的理由不適當?shù)模梢宰龀霾煌庾兏臎Q定。

（二）協(xié)調(diào)配合機制，提升偵查監(jiān)督效率

1.強化檢察院內(nèi)部聯(lián)系，確立以偵查監(jiān)督部門為主、公訴部門延伸銜接，控申、刑事執(zhí)行檢察部門相配合的聯(lián)動工作機制。加強捕、訴溝通，偵監(jiān)部門與公訴部門設(shè)立捕后移訴案件銜接機制，讓公訴部門充分掌握案件在審查逮捕階段的偵查活動情況，以便對證據(jù)進一步審查核查，做到查漏補缺，杜絕“帶病起訴”，避免給庭審留下隱患。同時，控申部門、刑事執(zhí)行檢察部門可以分別設(shè)立對外窗口，受理公民、非在押犯罪嫌疑人及其親屬、在押犯罪嫌疑人等相關(guān)人員對偵查活動中違法行為的投訴，實現(xiàn)偵查活動監(jiān)督的內(nèi)、外統(tǒng)一。

2.完善檢察系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)系，保障檢察權(quán)依法獨立行使。首先，對上級檢察院交辦職務(wù)犯罪案件的報捕，上級院自偵部門必須堅持“事前不干涉?zhèn)€案辦理，事中不發(fā)表個案意見，事后可對個案處理情況進行監(jiān)督”原則，防止出現(xiàn)干預司法事務(wù)的情況。其次，適時建立審查逮捕主辦檢察官負責制，簡化案件審批，增加檢察官親歷性在審查逮捕中的決定作用；同時明確檢察官個人的客觀公正義務(wù)和身份保障，除因違法犯罪、執(zhí)法發(fā)生重大過錯等原因外，檢察官不得被隨意懲戒，使“檢察一體化”既能真正形成打擊職務(wù)犯罪的合力，同時又減少檢察官辦理案件時可能遭到的不當干擾。

3.加強檢察系統(tǒng)的外部溝通，探索配套機制。探索與行業(yè)偵查機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)機制。一是設(shè)立專人溝通聯(lián)絡(luò)機制。鐵檢偵查監(jiān)督部門安排專人與各偵查機關(guān)聯(lián)絡(luò)，保持溝通渠道暢通，及時互通與偵查活動有關(guān)的情況。二是建立聯(lián)席會議機制。鐵檢機關(guān)可與偵查機關(guān)就偵查活動中出現(xiàn)的普遍性、突出性問題進行總結(jié)分析，并在此基礎(chǔ)上對一些具體的偵查違法行為與偵查機關(guān)達成整改共識，從而規(guī)范偵查活動中的調(diào)查取證工作。

完善行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相銜接的工作機制。一是提高信息共享平臺實際功效。明確“兩法銜接”平臺的信息錄入標準，杜絕行政執(zhí)法機關(guān)單方面選擇性錄入案件信息的現(xiàn)象，確保檢察機關(guān)、偵查機關(guān)獲取案件信息的對稱性、同步性，拓寬案件信息了解渠道。二是建立督導檢查機制。鐵檢機關(guān)應(yīng)定期向行政執(zhí)法機關(guān)進行典型案件通報，加強辦案指導。

（三）注重宣傳引導，加強對民眾的普法

法律的實施主要依賴于公眾對法律的信仰。作為跨行政區(qū)劃檢察改革試點的鐵檢檢察機關(guān)，應(yīng)加大宣傳力度，增強民眾對跨行政區(qū)劃檢察院偵查監(jiān)督職能的了解。在現(xiàn)今的全媒體時代，微信、微博等已然成為民眾日常獲取信息的主流途徑之一，鐵檢機關(guān)可以通過開通微博、設(shè)立微信公眾號等借力新媒體的方式，搭建一個與民眾互動的平臺。一方面，通過平臺主動宣傳檢察職能、發(fā)布典型案例，提高民眾對檢察機關(guān)尤其是跨行政區(qū)劃檢察機關(guān)偵查監(jiān)督職能的了解；另一方面，通過平臺與民眾形成良好互動機制：一是不斷滿足人民群眾的知情權(quán)，進而推進檢務(wù)公開；二是通過平臺接受民眾的監(jiān)督，并積極鼓勵民眾提供有價值的監(jiān)督線索，從而提升檢察機關(guān)在民眾心中作為法律監(jiān)督機關(guān)的影響力。

（四）準確把握辦案標準，保障偵查監(jiān)督案件質(zhì)量

鑒于各行業(yè)偵查機關(guān)辦案標準（包括對證據(jù)的把握、對事實的認定）會因案件類型的不同而有所差異，鐵檢機關(guān)應(yīng)該在研究新增類型案件的基礎(chǔ)上，明確各類案件的辦案標準。一是加強與偵查機關(guān)的溝通。檢察人員應(yīng)熟悉跨行政區(qū)劃特殊案件所屬行業(yè)的操作流程，了解相關(guān)偵查活動的重點、特點。與偵查機關(guān)互換認識意見，并在此基礎(chǔ)上就辦案標準達成共識。二是加強與公訴部門的溝通。對爭議較大案件，邀請公訴部門參與討論，避免偵查監(jiān)督工作本身質(zhì)量不高而造成的后續(xù)風險。三是建設(shè)公檢法案件交流機制。定期進行公檢法疑難案件交流匯報，準確把握辦案標準。

（五）完善鐵檢管理體制，加強鐵檢隊伍建設(shè)

建設(shè)業(yè)務(wù)管理與人財物管理相銜接機制。針對當前鐵檢體制改革留下的人事分離，鐵檢分院所在省級檢察院與鐵檢基層院所在省級檢察院在各司其職的基礎(chǔ)上建立溝通協(xié)商機制。省級檢察機關(guān)在任免鐵檢基層院偵查監(jiān)督干部時，應(yīng)當聽取管理業(yè)務(wù)的外省院（鐵檢分院）的意見，同時確保經(jīng)費、裝備到位，人員配備符合工作承受能力；鐵檢分院應(yīng)當通過所在地省級院向管理人財物省級檢察院通報檢察業(yè)務(wù)工作，確保偵查監(jiān)督檢察工作良好發(fā)展。

檢察人員應(yīng)加強對新增案件的研究力度，努力提高解決新問題的能力，成為具有豐富實踐經(jīng)驗和扎實理論基礎(chǔ)的偵查監(jiān)督業(yè)務(wù)人才。

三、小結(jié)

我們注意到，上述建議并沒有完全解決鐵檢機關(guān)在偵查監(jiān)督上的諸多問題，特別是體制原因造成的問題。這些問題的解決還有待于本輪司法改革試點之后經(jīng)驗的總結(jié)與最終方向的確定。

不過，我們覺得有兩個方向是可以值得考慮的：一者是根據(jù)中央構(gòu)建新型訴訟格局的方案，逐漸形成一個直接隸屬于最高人民檢察院的跨區(qū)劃檢察機關(guān)，統(tǒng)一辦理各類特殊案件，從而也理順鐵檢改革中的人財物關(guān)系、人案關(guān)系、與其他偵查機關(guān)的協(xié)調(diào)問題。二者就是根據(jù)當前省級統(tǒng)籌人財物的試點，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐漸形成全國統(tǒng)一的人財物管理格局，鐵檢機關(guān)與全國檢察機關(guān)統(tǒng)一，如此也可以徹底解決人財物等方面的難題。當然，上述方向的確定仍然有待于中央及最高人民檢察院在改革的基礎(chǔ)作出決策。

注釋：

[1]王學東、薛嘯：《建立動態(tài)化偵查監(jiān)督機制》，載《人民檢察》2011年第18期；王廣軍：《偵查監(jiān)督機制的考察與思辨》，載《河南社會科學》2010年第6期。

[2]需要說明的是，雖然目前僅上海鐵檢分院、北京鐵檢分院兩家鐵檢機關(guān)被正式改造為跨行政區(qū)劃檢察院，但中央明確將鐵檢機關(guān)作為未來全國跨行政區(qū)劃檢察院改造的基礎(chǔ)?；诖?，我們對鐵檢機關(guān)向跨行政區(qū)劃檢察院發(fā)展作一個前瞻性的探索。

[3]劉計劃：《偵查監(jiān)督制度的中國模式及其改革》，載《中國法學》2014年第1期。

[4]李衛(wèi)東、維英、石一鳴：《偵查監(jiān)督制度相關(guān)問題實證研究》，載《人民檢察》2010年第10期。

[5]從有關(guān)報道看，偵查機關(guān)對書面糾正糾正違法的回函率只有六成左右，且回函內(nèi)容也是答非所問。詳見馮英菊：《偵查監(jiān)督實踐中存在三個突出問題》，載《檢察日報》2010年1月24日。

[6]郭爍：《徘徊中前行：新刑訴法背景下的高羈押率分析》，載《法學家》2014年第4期。