職稱制度基本概念界定與政策取向的辨析

□ 孫一平 蔡學軍

2016年《關于深化職稱制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）印發(fā)實施，標志著我國的職稱制度改革進入了新的歷史階段。按照中央深化職稱制度改革的部署要求，各地各部門迅速行動，積極謀劃。截至2018年7月初，基本完成了省級層面的改革實施意見制訂工作。各系列職稱制度改革與地方改革同步推進、配套進行。截至2018年5月底，技工院校教師、高校教師、基層衛(wèi)生技術專業(yè)技術人員改革意見已經(jīng)發(fā)布；會計、工程、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、船舶等系統(tǒng)改革意見已經(jīng)形成文稿，并在本領域內(nèi)廣泛征求了意見；社會科學研究、統(tǒng)計、文博等系列改革意見已具備良好基礎，其他系列改革意見也正在穩(wěn)步推進[1]。

改革推進過程中，各地各部門主動研究，圍繞專業(yè)技術人才反映突出的問題領域，提出了許多有針對性、特色鮮明的改革舉措，取得了積極成效。與此同時，改革仍面臨一些共性問題。比如，職稱的功能定位，特別是與職業(yè)資格的關系，還不明晰；職稱與事業(yè)單位改革同步推進的協(xié)同性不足；職稱評審社會化改革困難重重；等等。這些問題既是長久以來困擾職稱制度改革的核心問題，也是新形勢下貫徹落實《意見》、構建我國多元化的人才評價體系必須亟待理清的基礎問題。對這些關鍵問題不梳理、不理清，則后續(xù)的改革在理論上就缺乏基礎和共識，方向上缺乏頂層設計和統(tǒng)籌安排，職稱制度改革只能在原地打轉、自娛自樂、難以有效服務經(jīng)濟社會和人才職業(yè)發(fā)展的需求。

一、關于職稱和職業(yè)資格的關系

職稱制度和職業(yè)資格制度是我國專業(yè)技術人員評價和管理的兩種基本制度。從歷史演進來看，特別是20世紀90年代初職稱探索評聘分開模式和拓展評價對象以后，兩者長期交織在一起。

在職稱制度改革深入推進的同時，2013年以來，國務院經(jīng)過“七連清”共取消434項職業(yè)資格許可認定事項，削減比例達原職業(yè)資格總量的70%以上，取消了地方設置的各類職業(yè)資格，過去職業(yè)資格過多過濫的問題得到有效解決。2017年《國家職業(yè)資格目錄》公布，標志著我國職業(yè)資格制度進入了新的發(fā)展階段，國家職業(yè)資格證書制度的初步確立：與競爭性中介管理體制不同，我國的國家職業(yè)資格證書制度屬于集中性政府管理體制；國家按照規(guī)定的條件和程序將職業(yè)資格納入國家職業(yè)資格目錄，實行清單式管理，目錄之外一律不得許可和認定職業(yè)資格；目錄接受社會監(jiān)督，保持相對穩(wěn)定，實行動態(tài)調(diào)整。

而《意見》中明確指出：“促進職稱制度與職業(yè)資格制度有效銜接。以職業(yè)分類為基礎，統(tǒng)籌研究規(guī)劃職稱制度和職業(yè)資格制度框架，避免交叉設置，減少重復評價，降低社會用人成本。在職稱與職業(yè)資格密切相關的職業(yè)領域建立職稱與職業(yè)資格對應關系。”這些規(guī)定，一方面明確了職稱與職業(yè)資格制度都是我國人才評價的基本制度，是多元化的人才評價體系的組成部分，另一方面確立了兩個制度各歸其位、各行其道、并行發(fā)展的方向。

轉變職稱制度改革的漸進主義模式[2]，推動人才評價機制體系性改革和統(tǒng)籌謀劃。長久以來，職稱制度改革是從現(xiàn)實的角度出發(fā)，按照環(huán)境變化需求，通過局部性、小范圍的調(diào)整，逐漸實現(xiàn)政策目標。一方面與計劃經(jīng)濟時期單一管理模式相比，社會主義市場經(jīng)濟體制下專業(yè)技術人員的結構比例與分布已完全不同，國有企業(yè)、事業(yè)單位和非公有制單位對專業(yè)技術人員有完全不同用人機制和人才評價的需要：私營企業(yè)、外資企業(yè)等大型企業(yè)及專業(yè)技術人員對傳統(tǒng)行政評價的職稱認可度低，他們更傾向于市場經(jīng)濟下行業(yè)有影響力的、國際等效可比的職業(yè)能力標準。另一方面，由于職稱制度改革和國家職業(yè)資格證書制度建設仍在推進之中，定位清晰、分工明確的多元化人才評價體系尚未形成。而現(xiàn)行職稱制度又屬于政府人事部門調(diào)整社會經(jīng)濟關系的重要手段和職能，仍具有很大的社會人才評價功能，因此，獲得職稱仍是大部分專業(yè)技術人才追求的重要目標，“走評職稱的路達到評資格的目的”。總體的人才評價體系不理順、功能不健全，依靠單個評價制度去滿足多元評價體系，只能造成單個制度功能超載，總體改革難以深入推進。

明晰功能定位，及時糾正職稱制度與職業(yè)資格制度相互替代與補充的觀點。將職稱制度納入職業(yè)資格制度或是將職業(yè)資格制度納入職稱制度也是長期爭論的問題。有觀點認為，對于沒有進入國家職業(yè)資格目錄的職業(yè)（工種）可以通過職稱制度進行評價，從而實現(xiàn)專業(yè)技術人才的職業(yè)發(fā)展。這種觀點模糊了職業(yè)資格制度與職稱制度的根本不同，應及時糾正。職稱制度與職業(yè)資格制度雖然都是人才評價制度，但兩者應各司其職、各有不同[3]：職稱制度是以職務（工作）和單位特定人力資本為基礎的公共部門用人評價制度；而職業(yè)資格制度是以職業(yè)和通用的人力資本為基礎的社會化人才評價制度。讓兩種功能作用各不相同的制度糾纏一起，其結果必然是職稱越來越資格化、資格越來越職稱化。

表1 職稱和職業(yè)資格的區(qū)別

盡快理順多元化人才評價體系，構建職稱評價體系和職業(yè)資格評價體系層次分明、并行發(fā)展的人才評價新格局，滿足各方人才評價和人才專業(yè)發(fā)展需求。進一步科學界定職稱制度和職業(yè)資格制度的功能定位和適用范圍。在改革方案設計和實踐中，應注意兩個制度在框架體系和適用范圍、評價方式、運行機制和治理模式的不同：職稱制度主要覆蓋人群是專業(yè)技術人才。職業(yè)資格主要服務對象包括專業(yè)技術人才和技能人才；職稱的框架體系由職位（職務）、職組、職系、職級和職等構成，面向事業(yè)單位、國有企業(yè)和專業(yè)技術類公務員；而職業(yè)資格則由許可類職業(yè)資格和職業(yè)水平資格構成，面向全社會。

二、關于職稱功能定位和分類改革

職稱是“職務”，還是“稱號”，仍然是理論研究和工作實踐中各方面頻繁提出的問題，也是職稱的本質(zhì)屬性問題，是新形式下深化職稱制度改革、進行職稱制度框架設計必須解決的首要和最基本問題。歷史經(jīng)驗表明，功能定位不明晰，就會導致職稱工作的混亂。

《意見》指出，“職稱是專業(yè)技術人才學術技術水平和專業(yè)能力的主要標志。職稱制度是專業(yè)技術人才評價和管理的基本制度”。職稱不僅是服務于國有企事業(yè)單位，也要服務非公單位?！皶惩ǚ枪兄平?jīng)濟組織、社會組織、自由職業(yè)專業(yè)技術人才職稱申報渠道。”

表2 我國職稱制度發(fā)展的四個階段比較

這些指導意見和論述表明，現(xiàn)階段我國的職稱制度仍然兼具“職務/崗位”屬性和“稱號/資格”屬性。當前的職稱制度既是針對公共部門內(nèi)部崗位的人才能力的評價、與國有企事業(yè)單位的崗位管理與聘用制度相銜接，也是針對某一行業(yè)或者職業(yè)從業(yè)人員職業(yè)能力的評價，與非公組織的勞動用工制度相配套。職稱這一階段性屬性對改革持續(xù)推進和實踐中的貫徹落實有決定性影響，這就需要把握以下幾點：

一是把握“分類推進職稱制度改革”的新內(nèi)涵。“職務”與“稱號”屬性，是兩種根本不同的制度安排，必須分類推進，統(tǒng)籌實施。試圖用一套統(tǒng)一的制度體系和改革方案去解決公共部門與市場體系內(nèi)的問題，只會使職稱制度改革陷入路徑依賴。那么，新形勢下“分類推進職稱制度改革”也就有了新的含義：除了把握不同領域、不同行業(yè)、不同層次專業(yè)技術人才特點，分類評價，還要把握不同屬性下職稱制度的功能定位和制度核心，分類分析改革面臨的形勢、問題和需求，采取相應的改革措施。

二是梳理不同屬性下職稱制度的設計特點。

（1）主要服務對象和相關方不同?！奥殑?崗位”屬性下，職稱是針對公共部門內(nèi)部崗位人才能力的評價，是政府對公共部門的人事管理進行規(guī)范與指導，核心主體是政府與公共部門，主要的制度功能是政府對公共部門的人才評價和崗位管理進行設計和規(guī)范，核心環(huán)節(jié)是“評與聘”，目標是“人崗相適”?！胺Q號/資格”的屬性下，職稱是針對某一行業(yè)或者職業(yè)從業(yè)人員能力的評價，是對從業(yè)人員能力水平的評價，核心主體是社會評估機構與從業(yè)人員，核心環(huán)節(jié)是評價標準制定和評價質(zhì)量保證，目標是“社會（行業(yè)/專業(yè)）人力資源培養(yǎng)與開發(fā)”。

（2）制度框架與運行機制不同。“職務/崗位”屬性下，職稱是針對公共部門內(nèi)部崗位人才能力的評價：①與崗位聘用銜接，有聘期，受單位崗位數(shù)額限制，“哪里評了哪里有效”。②與工作崗位緊密聯(lián)系，相同的職稱，用人單位不同，評定標準也可能不同。③能否被聘相應職務，首先取決于崗位需要，其次才取決于自身具備的條件?？己藢I(yè)技術人員是否具備任職條件，重點要根據(jù)崗位需要考察其專業(yè)水平、工作能力及工作實績、職業(yè)道德、發(fā)展?jié)摿Φ确矫娴那闆r，看其能否履行相應的職務職責。④與工資待遇掛鉤。⑤評聘結合或評聘合一?！胺Q號/資格”屬性下，是針對某一行業(yè)或者職業(yè)從業(yè)人員能力的評價，是專業(yè)技術人員學術水平、工作能力及過去成就的標志，①它與崗位使用無關，一旦取得，終身享有，不受單位崗位數(shù)額限制，有可能受國家對行業(yè)的總體控制；②與行業(yè)/職業(yè)緊密相關，相同的職稱系列與專業(yè)，評定的標準相同，不應因工作單位、地區(qū)等因素而有所差異；③不與工資待遇掛鉤。④評聘分開，在“聘”這一環(huán)節(jié)，用人單位根據(jù)自身崗位管理規(guī)定不同，采取不同做法。

（3）評聘關系模式不同。在“職務/崗位”屬性下，職稱制度解決的是公共部門人力資源“人崗相適”問題，“評”的目的是“聘”,兩者不可分割，在評聘關系上只能是評聘結合或者評聘合一。對于全面實行崗位管理、專業(yè)技術人才學術技術水平與崗位職責密切相關的事業(yè)單位，一般應在崗位結構比例內(nèi)開展職稱評審。對于不實行崗位管理的單位，以及通用性強、廣泛分布在各社會組織的職稱系列和新興職業(yè)，可采用評聘分開方式?！胺Q號/資格”的屬性下，職稱是針對某一行業(yè)或者職業(yè)從業(yè)人員能力的評價，是政府授權指定機構對從業(yè)人員能力水平的評價。核心主體是社會評價機構與從業(yè)人員。核心在于“評”，評聘分開，“評”目的在于提高專業(yè)技術人員整體素質(zhì)和推廣先進技術，加強人力資源開發(fā)，促進人才合理流動。人員符合條件即可參加評審，關注社會與行業(yè)對評價的認可。

三、關于推進職稱評審的社會化

職稱評審社會化是市場經(jīng)濟條件下對我國現(xiàn)行職稱制度的發(fā)展和完善，已成為各地人事制度改革重點難點之一，也是當前社會關注度較高的問題。

《意見》指出，“推進職稱評審社會化。對專業(yè)性強、社會通用范圍廣、標準化程度高的職稱系列，以及不具備評審能力的單位，依托具備較強服務能力和水平的專業(yè)化人才服務機構、行業(yè)協(xié)會、學會等社會組織，組建社會化評審機構進行職稱評審”。

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善、我國經(jīng)濟體制和政治體制改革的不斷深化以及我國人力資源市場的建立和人才資源配置市場化步伐的加快，職稱評審社會化改革勢在必行，必須重新定位和正確認識職稱評審社會化的制度設計、分類改革和國家互認等問題。

一是實行社會化考評的職稱（資格）向職業(yè)資格過渡。目前有一些職稱是通過地方人事考試中心組織的職稱考試評審獲取專業(yè)（技術）職務資格的，這里要避免與職業(yè)資格的交叉重疊。同時，有些行業(yè)對單位有“資質(zhì)”性要求，如建筑設計施工企業(yè)等，這就產(chǎn)生了專業(yè)（技術）人員又要考職業(yè)資格，又要考職稱的現(xiàn)象，應當逐步減少或者取消重復性評價。對于社會化考評的職稱，本身就與職業(yè)資格性質(zhì)相近了，未來按照職稱功能定位和分類推進的發(fā)展方向，應當逐步向職業(yè)資格轉化[4]。

二是分類管理，實現(xiàn)同一領域人才評價貫通，實現(xiàn)同行評價是職稱評審社會化改革的一個重要出發(fā)點。職稱評價社會化分類改革，要從以下三方面入手：一、科學界定職業(yè)資格和職稱的分類，探索專業(yè)技術人才和技能人才評價體系的貫通；二、明確職級劃分和評價方法的分類，真正實現(xiàn)同行評價；三、以推進工程師國際互認為契機，借鑒國際經(jīng)驗，完善注冊工程師、醫(yī)師等制度，為建立一支國際化的專業(yè)技術人員隊伍服務。

三是制度設計上轉變政府職能，關注職業(yè)通用能力的評價。職稱評審社會化是基于共同治理理論的制度設計，發(fā)揮社會組織作用，意在承擔社會管理和服務兩大職能。未來職稱社會化評審的角度必須調(diào)整，不能圍繞著職務、工資、待遇、指標這些微觀組織中的人力資源管理具體的問題來評價，而應從專業(yè)技術人才的整體性開發(fā)來設計考慮。政府部門要從社會的經(jīng)濟發(fā)展水平及目標出發(fā)，兼顧國家、個人、用人單位的眼前利益及長遠利益設計職稱評審社會化的相關制度。職稱評審社會化改革需要政府和社會組織的共同努力，其中政府自身的職能轉變是改革的關鍵所在。

四是要促進人才評價與國際接軌。隨著境內(nèi)外經(jīng)濟文化交流的發(fā)展，專業(yè)技術人才的國際往來交流日益頻繁，各類專業(yè)技術人才來國內(nèi)就業(yè)的人數(shù)正不斷增加，人才評價問題也成為他們和企業(yè)非常關心和亟須解決的問題。例如，國外建筑工程和設計企業(yè)，因為自身專業(yè)技術人員具備的是本國工程師職稱，無法等同于國內(nèi)的工程師職稱，容易導致專業(yè)技術人才在總量和層次上達不到國內(nèi)規(guī)定的資質(zhì)標準，從而影響外資企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模和發(fā)展，必然會打擊國際高素質(zhì)的專業(yè)技術人才來國內(nèi)就業(yè)的積極性。職稱評審工作不僅應重視培養(yǎng)本土專業(yè)技術人才，也應為促進國際知識專業(yè)技術人才的交流服務，吸引高層次的人才來國內(nèi)就業(yè)創(chuàng)業(yè)；與國際現(xiàn)行的專業(yè)技術人才評價制度互相銜接、等效可比。

四、關于職稱與事業(yè)單位改革同步推進

職稱制度是事業(yè)單位專業(yè)技術人才評價的主要管理制度，也是事業(yè)單位崗位管理的核心環(huán)節(jié)。事業(yè)單位改革是推進職稱制度改革的重要背景和動力。實施評聘結合后，職稱制度與事業(yè)單位人事管理的聯(lián)系更加緊密，但是目前仍然存在脫離事業(yè)單位改革的背景、就職稱論職稱的現(xiàn)象，導致兩者在改革方案設計中統(tǒng)籌不夠、在實踐中同步推進不夠。下一步改革中兩者如何統(tǒng)籌設計、同步推進是各方面關注的焦點問題。

2014年4月，我國第一部系統(tǒng)規(guī)范事業(yè)單位人事管理的行政法規(guī)《事業(yè)單位人事管理條例》頒布，確立了事業(yè)單位人事管理的基本制度框架。2018年3月，《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》正式頒布，其中關于事業(yè)單位改革部分指出，“全面推進承擔行政職能的事業(yè)單位改革，理順政事關系，實現(xiàn)政事分開，不再設立承擔行政職能的事業(yè)單位。加大從事經(jīng)營活動事業(yè)單位改革力度，推進事企分開。區(qū)分情況實施公益類事業(yè)單位改革，面向社會提供公益服務的事業(yè)單位，理順同主管部門的關系，逐步推進管辦分離，強化公益屬性，破除逐利機制；主要為機關提供支持保障的事業(yè)單位，優(yōu)化職能和人員結構，同機關統(tǒng)籌管理”。

從《決定》可以看出，事業(yè)單位改革方向是強化其“公共部門”屬性只分為兩類：政府服務類、社會服務類。在這種形勢下，同步推進職稱與事業(yè)單位改革必須注意以下幾點：

一是事業(yè)單位的職稱評價回歸“職務/崗位”屬性，成為專業(yè)技術人員人事管理制度的重要一環(huán)。從目前事業(yè)單位人事制度改革整體來看，改革正處在新老制度轉換交替期間，“全員聘用、崗位管理、績效考核、薪酬管理”的機制尚未建立起來，自我管理、自我約束、自我發(fā)展、能上能下的運行機制還不順暢，這就導致職稱所承載的福利待遇依然不堪重負，評價結果難以有效運用。評價與使用相結合，離不開“能上能下”“干好干壞不一樣”充滿生機與活力的用人機制。未來職稱將與崗位結合更加緊密，以職務管理為基礎構建職稱制度體系。實行職位管理制度是世界各國對公共部門專業(yè)技術人員進行綜合管理的重要舉措，也是通行的做法。

二是職稱評價必須以事業(yè)單位科學管理為基礎，與崗位管理相銜接。從目前事業(yè)單位人事管理的基礎——崗位管理來看，尚未實現(xiàn)從依法依規(guī)管理向科學管理的轉變。工作分析、崗位描述、任職資格、崗位價值評估、績效管理等基礎性工作薄弱。職稱作為事業(yè)單位專業(yè)技術人員崗位管理的核心環(huán)節(jié)，其評價內(nèi)容、評價標準、結果應用與崗位管理密切相關，先行的基礎性制度薄弱，相互分離，導致職稱制度改革難以深入推進。隨著事業(yè)單位聘用制和崗位管理制度的建立，崗位工作分析、崗位價值評估、任職資格體系構建、績效管理、薪酬管理等基礎性制度必須環(huán)環(huán)相扣、逐步完善。推行科學管理，是未來事業(yè)單位改革方向，既是職稱更好發(fā)揮基礎的作用，也是落實單位用人自主權的重要內(nèi)容。

三是要避免“休克療法”，實行逐步推進。職稱制度改革直接或間接地在工資、福利、專業(yè)發(fā)展等方面影響著廣大專業(yè)技術人員的切身利益。評聘分開一勞永逸，與工資、獎金、福利等直接掛鉤，比聘任制的競爭上崗、優(yōu)勝劣汰、崗位考核等有著明顯的高收益性，所以評聘結合遇到阻力是意料之中的事。比如先對部分重要崗位進行聘任；保證大部分專業(yè)技術人員能在目前條件下聘上崗位等；對于改革前已經(jīng)取得專業(yè)技術職務任職資格但沒有聘用到相應崗位的人員，已經(jīng)取得的資格依然有效，聘用到相應崗位時不再需要經(jīng)過評委會評審。此外，在實際工作中，對如何解決高職低聘、低職高聘人員的檔案職務工資，對考核不合格的專業(yè)技術人員實施解聘或低聘后，其工資、福利等待遇如何調(diào)下來等問題都需要妥善解決。必須加強配套改革，在深化事業(yè)單位編制和專業(yè)技術職務結構比例控制改革的同時，適當下放職務管理和崗位管理權限。

五、關于評聘合一和評聘分開

“評聘分開”還是“評聘合一”，是我國在實行專業(yè)技術職務聘任制過程中長期存在的爭論,其本質(zhì)是“把職稱（任職資格）與職務合二為一還是兩者完全分離”。

《意見》在推動職稱評價與使用相結合部分指出，“對于全面實行崗位管理、專業(yè)技術人才學術技術水平與崗位職責密切相關的事業(yè)單位，一般應在崗位結構比例內(nèi)開展職稱評審。對于不實行崗位管理的單位，以及通用性強、廣泛分布在各社會組織的職稱系列和新興職業(yè)，可采用評聘分開方式”。評聘結合與評聘分開同時存在、各有適應范圍。

從國外看，處理評價與使用的關系，各國模式不盡一致，大致有三種管理模式：一是“資格（學銜）—職務”并行模式（即評聘分開的雙軌制），這種模式主要是對專業(yè)技術人員評價和使用相分離，資格（學銜）的授予和專業(yè)技術職務聘任既相互聯(lián)系又相對獨立。蘇聯(lián)、東歐（除匈牙利）基本上使用這種模式。二是“資格—職務”相關模式（即評聘結合的雙軌制），這種模式主要是對專業(yè)技術人才的評價和使用緊密相聯(lián)，要求擔任某項專業(yè)技術職務，必須有相應的任職資格，大多數(shù)國家采用這種模式。三是“資格—職務”合一模式（即評聘合一的單軌制），這種模式強調(diào)有職務就有資格，無職務就無資格，通常在高等學校實施，代表是美國和日本。

從我國職稱制度演進看，1986年實施專業(yè)技術職務聘任制之初，“專業(yè)技術職務是指專業(yè)技術崗位，它受機構編制和崗位結構比例限制，與工資待遇掛鉤”。1991年，國務院職稱改革工作領導小組第一次會議提出，實行職稱評定和職務聘任“雙軌制”，這時的職稱實際上是一種任職資格評價，評職稱是取得已達到擔任專業(yè)技術職務任職條件的證明或依據(jù)。在未來的改革中，不同屬性下的職稱評聘模式有不同的發(fā)展方向：

一是國有企事業(yè)單位的職稱評聘應“強化聘任，淡化資格”，實行評聘結合。在這種情況下，專業(yè)技術職務聘任制的原則精神是正確的，是深化事業(yè)單位人事制度改革和職稱制度改革必須堅持的正確方向。具體而言，就是強化職稱聘任中的“職務屬性”，以專業(yè)技術職務聘任制為基礎，在事業(yè)單位和國有企業(yè)全面推行“評聘結合”或“評聘合一”，增強職稱制度的系統(tǒng)性、完整性[5]。

二是面向市場的職稱評聘應“強化資格，淡化聘任”，實行評聘分開。要根據(jù)社會用人制度改革賦予職稱在市場經(jīng)濟條件下新的內(nèi)涵。從促進人力資源市場配置的角度，強化職稱評價中的“資格屬性”，推動職稱制度向適用全社會各類專業(yè)技術人員的社會人力資源管理和開發(fā)制度轉變，向以通用性、職業(yè)化能力為主要標準的評價轉變。

六、關于職稱與學歷文憑的銜接

解決職稱制度與學歷文憑制度、繼續(xù)教育制度的銜接關系是職稱制度改革的重點問題。

《意見》明確指出，“促進職稱制度與人才培養(yǎng)制度的有效銜接”。

部分省市在《意見》貫徹落實中提出要建立與職稱制度相銜接的專業(yè)學位研究生培養(yǎng)制度，但是如何推動職稱與學歷文憑的互相銜接問題更多需要系統(tǒng)謀劃，而國家資歷框架為職稱與學歷資歷銜接提供了可能。

建立國家資歷框架是我國十三五規(guī)劃的重要任務。近年來《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》《關于開展國家教育體制改革試點的通知》以及《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）先后對國家資歷框架建設工作做出了規(guī)劃。其中《規(guī)劃綱要》明確指出，要加快學習型社會建設，大力發(fā)展繼續(xù)教育，構建惠及全民的終身教育培訓體系；“推動各類學習資源開放共享，辦好開放大學，發(fā)展在線教育和遠程教育，整合各類數(shù)字教育資源向全社會提供服務；建立個人學習賬號和學分累計制度，暢通繼續(xù)教育、終身學習通道，制定國家資歷框架，推進非學歷教育學習成果、職業(yè)技能等級學分轉換互認”。這實際是職業(yè)資格制度改革的一種思路。

一是資歷框架為實現(xiàn)國家的學歷文憑和職業(yè)資歷相向而行、相互銜接提供一個共同的制度基礎。（1）資歷框架（Qualifications Framework）是根據(jù)一套學習所獲得的層級標準進行資歷開發(fā)和分類的工具[6]。具體來說，就是用以整理和編排、規(guī)范和認可整個國家范圍內(nèi)存在的不同層次和類型資歷（如學歷、學位、文憑證書、資格證書等）的結構或體系。歐盟將資歷框架定義為“一個反映能力水平(學習結果)的等級體系，其中包括等級、各個等級的能力水平要求。資歷框架可以囊括從出生到死亡的所有等級，也可以只包括特定階段的若干等級”。國家資歷框架是跨部門、跨領域的頂層設計，是國際通行的制度安排，其理念和原則將促進人才工作與教育工作密切結合。（2）國家資歷框架偏重“通用職業(yè)能力”的標準設計和等級劃分為學術資歷制度（學歷文憑、學位證書等）和職業(yè)資歷制度（職稱、職業(yè)資格、繼續(xù)教育與職業(yè)培訓、職業(yè)技能等級認定等）的銜接提供了基本遵循。（3）國家資歷框架是整合和統(tǒng)籌國家各類各級資歷的通用系統(tǒng)，其學習成果認證機制和平臺將為貫通學術資歷制度和職業(yè)資歷制度搭建一座連貫有序的“立交橋?！?/p>

二是我國已經(jīng)在國家資歷框架建設方面開展了大量的基礎性工作[7]，迫切需要統(tǒng)籌規(guī)劃、推進實施。從政策層面對終身學習立交橋建設提供了政策基礎，從學術范疇對資歷框架基本制度的構建方法及雛形進行了討論，而實踐也對操作層面上的發(fā)展策略進行了探索。但是從本質(zhì)上看，行業(yè)之間、區(qū)域之間、人才培養(yǎng)與使用之間仍然是各行其是，不同線索的理論探討和制度建設都遇到掣肘，難以逾越，離建設系統(tǒng)科學的資歷框架還有很長的路要走。

七、結語

建設多元化的人才評價體系是我國人才評價體制機制改革的重要目標，而現(xiàn)階段職稱制度改革是這一體系構建的必經(jīng)階段。要實現(xiàn)改革目標，還需要長期的努力。進一步深化改革，應采取主動策略，加強頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃。統(tǒng)籌職稱改革與事業(yè)單位改革、統(tǒng)籌職稱與職業(yè)資格、統(tǒng)籌職稱與學歷文憑，破解我國人才評價制度困局和轉型發(fā)展的人才困境。