監(jiān)察權(quán)運行下的人權(quán)保障問題研究
--基于對國家賠償條款的思考

張敢沖 南京師范大學(xué)法學(xué)院 江蘇南京 210023

一、問題的提出

2016年11月中共中央決定在北京、浙江、山西三地試點國家監(jiān)察體制改革，2017年11月將監(jiān)察體制改革全面鋪開，彼時監(jiān)察委尚作為政策層面的制度探索和運行，在合法律性方面尚缺乏有效依據(jù)。2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過新的《監(jiān)察法》，并且《行政監(jiān)察法》同時廢止。意味著國家監(jiān)察委行使國家監(jiān)察權(quán)有了法律依據(jù)，也意味監(jiān)察權(quán)運行下公民、法人和其他組織的合法權(quán)益有了法律保障。經(jīng)典理論認為，具有組織法意義的法律一般應(yīng)當(dāng)包含對權(quán)利的監(jiān)督和制約，還應(yīng)當(dāng)包含對公民權(quán)利保障的理念。那么作為“位高權(quán)重”的國家監(jiān)察機關(guān)在運行中是否體現(xiàn)了公民權(quán)利保障的內(nèi)涵？以及體現(xiàn)在哪些方面？是否需要完善是值得思考并進行探討的問題。

2012年10月26日通過了關(guān)于修改《中華人民共和國國家賠償法》的決定，自2013年1月1日起施行。第3、4、6、7、8條規(guī)定了行政賠償?shù)南嚓P(guān)問題。第17條、18條規(guī)定了刑事訴訟中行使偵查、檢察、審判職權(quán)的機關(guān)以及看守所、監(jiān)獄管理機關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時侵犯公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任的具體情形，第20條規(guī)定了賠償請求人為受害的公民、法人和其他組織，第21條規(guī)定行使偵查、檢察、審判職權(quán)的機關(guān)以及看守所、監(jiān)獄管理機關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，該機關(guān)為賠償義務(wù)機關(guān)，和作出拘留決定的機關(guān)、逮捕措施后決定撤銷案件、不起訴或者判決宣告無罪的作出逮捕決定的機關(guān)、以及再審改判無罪、二審改判或者發(fā)回重審情況的賠償義務(wù)機關(guān)確定標(biāo)準(zhǔn)。2018年2月25日，中共中央委員會正式發(fā)布《關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》，在一共21個大項的修改建議中，涉及監(jiān)察機關(guān)改革的達到11個大項，其中建議在“第三章國家機關(guān)”下增加全新的第七節(jié)，以123條-127條規(guī)定了監(jiān)察委的相關(guān)內(nèi)容。2018年3月11日，十三屆全國人大一次會議第三次全體會議經(jīng)投票表決，通過了《憲法修正案》。確立了“中華人民共和國各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關(guān)”、“中華人民共和國設(shè)立國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會”。第127條規(guī)定監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)。從憲法原文可以看出監(jiān)察委既不是行政機關(guān)，也不是司法機關(guān)，那么關(guān)于監(jiān)察委行使職權(quán)過程中可能發(fā)生的侵犯公民人身自由和財產(chǎn)權(quán)利以及產(chǎn)生的后果，將怎么進行處理是值得思考的問題。

二、監(jiān)察權(quán)運行下保障人權(quán)的幾點思考

新《監(jiān)察法》僅僅在第67條規(guī)定了“監(jiān)察機關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，依法給予國家賠償?！睂τ谙嚓P(guān)的法律適用和與國家賠償法之間的銜接問題并未有規(guī)定，因此，從監(jiān)察委的職能出發(fā)，對其承擔(dān)國家賠償責(zé)任的情形進行梳理，從體系解釋、目的解釋和歷史解釋尋找監(jiān)察委作為賠償義務(wù)機關(guān)的依據(jù)。

人權(quán)保障現(xiàn)狀要從社會實效角度進行思考，法律設(shè)定的權(quán)利義務(wù)僅僅是一部分上升為國家意志范圍的人權(quán)內(nèi)容，如何在現(xiàn)有的法律框架下保障監(jiān)察權(quán)運行下被調(diào)查人的人權(quán)呢？只有程序的正義是看得見的正義、正義要實現(xiàn)在陽光下，對于人權(quán)的保障要反思監(jiān)察程序中可能出現(xiàn)的困境，2018年頒布的《監(jiān)察法》集組織法、程序法和公務(wù)員法于一身，不同于“一府兩院”分別立法的模式，對于集大成的這部法典能否完整的承載人權(quán)保障的重任值得探討。現(xiàn)階段《國家賠償法》尚不能作為監(jiān)察案件中被留置人申請國家賠償?shù)姆梢罁?jù)，在尚未進行修法或者立法的情況下，應(yīng)當(dāng)從以下思路保障人權(quán)，提供救濟。

關(guān)于監(jiān)察程序的規(guī)定有待進一步細化，《監(jiān)察法》第23條關(guān)于查封扣押凍結(jié)措施的規(guī)定，僅僅規(guī)定了凍結(jié)的財產(chǎn)查明與案件無關(guān)的，應(yīng)當(dāng)在查明后三日凍結(jié)，但是問題的關(guān)鍵是查明需不需要期限？期限需要多久？不進行規(guī)定實際上意味著監(jiān)察委可以無期限地查明，實際上被調(diào)查人的財產(chǎn)權(quán)利難以得到保護，特別是關(guān)系企業(yè)生存發(fā)展的案件，短時間的查封扣押凍結(jié)可能造成企業(yè)資金鏈斷裂甚至摧毀整個企業(yè)的生命，而對于這種“經(jīng)濟損失”既不屬于直接經(jīng)濟損失也難以證明程序違法，并且監(jiān)察法沒有規(guī)定被調(diào)查人進行申請復(fù)議復(fù)核的程序，而只能聽之任之。因此，建議在今后修改或者制定監(jiān)察法規(guī)有必要對“查明”的期限和查封扣押凍結(jié)后的復(fù)議復(fù)核程序進行規(guī)定，以切實保障被調(diào)查人的財產(chǎn)權(quán)利。

關(guān)于個人信息保護的疏忽?！侗O(jiān)察法》第25條規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查過程中，有權(quán)調(diào)取、查封、扣押用以證明被調(diào)查人的涉案財物、文件和電子數(shù)據(jù)等信息，這里的調(diào)查對象不僅僅包括公職人員，根據(jù)《監(jiān)察法》第18條規(guī)定監(jiān)察機關(guān)有權(quán)依法向有關(guān)單位和個人了解情況，收集調(diào)取證據(jù)，有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)如實提供。因此監(jiān)察委調(diào)查的對象確實比較寬泛的，即便是普通的公眾只要與案件有關(guān)都可以進行調(diào)查。問題在于，調(diào)取查封扣押有關(guān)的文件數(shù)據(jù)等信息會對公民的個人信息權(quán)和隱私權(quán)帶來一定的侵犯風(fēng)險，特別是當(dāng)前社會手機已成為不可缺少的工具，個人信息大多以電子數(shù)據(jù)的形式記錄下來，信息時代最大的風(fēng)險就是個人信息的泄露問題，影響著社會的信任狀況和秩序穩(wěn)定。實際上，通過某人的手機可以獲取到與其有關(guān)的資產(chǎn)、照片、消費、聊天記錄等信息，其實就是通過手機看本質(zhì)。雖然每年都會有人大代表、政協(xié)委員呼吁保護個人信息，但是效果卻不明顯，在監(jiān)察法上仍然體現(xiàn)出對個人信息的恣意和忽視。今后可以從監(jiān)察委辦案內(nèi)部規(guī)定或者監(jiān)察法規(guī)進行強調(diào)，特別是關(guān)于調(diào)查的范圍，是否將涉及隱私的部分區(qū)別對待，交由監(jiān)察委專門負責(zé)涉及個人隱私、秘密的人員進行調(diào)查并規(guī)定其權(quán)責(zé)。

關(guān)于采取留置措施期間與移送審查起訴之間的銜接問題。監(jiān)察法規(guī)定留置措施的期限一般為3個月，特殊情況下可以延長3個月，由于監(jiān)察法沒有規(guī)定監(jiān)察立案程序，也沒有規(guī)定同一被調(diào)查主體涉及多個案件時重新起算留置期限的問題，我們理解為對同一被調(diào)查人不論涉及案件的數(shù)量和種類，監(jiān)察委采取留置措施的期限最多不超過6個月。問題在于，監(jiān)察委對被調(diào)查人采取留置措施以后，被調(diào)查人處于人身自由受限制的狀態(tài)，而刑訴法第169條規(guī)定了人民檢察院對于公安機關(guān)移送起訴的案件，應(yīng)當(dāng)在1個月以內(nèi)作出決定。暫且不論人民檢察院對于監(jiān)察委移送起訴的案件是否按照1個月的期限做出決定，不可回避的現(xiàn)實是檢察院作出是否起訴的決定總是需要一定的期限，因此，對于被調(diào)查人出于限制人身自由的留置狀態(tài)，但是案件已經(jīng)移送到檢察院，這種“人案”分離的狀態(tài)使被調(diào)查人的權(quán)利處于一種危險的境地，涉及到律師會見的問題更是難以保障被調(diào)查人的人權(quán)。解決該銜接問題需要從實務(wù)中需要方案，實現(xiàn)“人案”一體的最佳路徑就是“人案”一并移送，這就涉及到留置場所的問題，留置場所歸監(jiān)察委自己控制還是歸公安部門控制直接決定是否實現(xiàn)了“人案”一并移送，筆者認為，留置場所設(shè)置在公安看守部門專設(shè)的留置區(qū)域，監(jiān)察委將案件移送檢察院時將其從留置區(qū)域轉(zhuǎn)移到普通刑事逮捕區(qū)域，同時羈押狀態(tài)自動轉(zhuǎn)為檢察院的控制下，交由檢察院進行決定。檢察院本身具有對監(jiān)所的監(jiān)督功能，這樣可以將被調(diào)查人的人權(quán)受到侵犯的風(fēng)險降到最低。

“依法給予國家賠償”已明確規(guī)定，問題在于依“何法”，下一步是進行修改《國家賠償法》還是單獨制定《監(jiān)察機關(guān)賠償法》，筆者認為，修改《國家賠償法》能夠構(gòu)建完整的國家賠償體系，與《憲法》規(guī)定的國家機關(guān)“一委一府兩院”形成對應(yīng)，實現(xiàn)監(jiān)察委將案件移送審查起訴以及留置措施轉(zhuǎn)換的銜接問題，厘清賠償義務(wù)機關(guān)的責(zé)任和賠償情形，為保障公民人權(quán)提供切實有效的途徑。但是，由于監(jiān)察委作為獨立的機關(guān)寫入《國家賠償法》，法條中與其相關(guān)的職責(zé)、賠償范圍、申請人、程序等各方面問題將會引起國家賠償法的大面積變動，對實務(wù)界和理論界而言都需要付出較大的成本。而單獨制定《國家賠償法》則會面臨難以構(gòu)建體系化的法典的困境，同時，會造成《國家賠償法》的名稱不能周延涉及國家賠償?shù)氖马?，但能夠保證法條的清晰和保證《國家賠償法》的穩(wěn)定性。權(quán)衡利弊較為可行的方案是前者，《國家賠償法》之外還存在國家賠償，不利于推動社會公眾對法治的理解和適用，也不利于構(gòu)建完整的體系化的國家賠償法典。

三、研究結(jié)語

監(jiān)察權(quán)作為一項政治權(quán)力有其特殊的使命，對全面推進依法治國和實現(xiàn)國家現(xiàn)代化有著不可替代的作用。凡任何權(quán)力的行使都要遵守權(quán)力運行的規(guī)范性和保障人權(quán)的協(xié)調(diào)關(guān)系，任何職權(quán)行為侵犯公民權(quán)利時公民都有權(quán)尋求國家救濟，國家賠償作為監(jiān)察權(quán)運行中可能“越軌”而侵犯人權(quán)的重要救濟方式，在現(xiàn)有制度沒有進行全面對該問題作出規(guī)定的同時，要盡可能從實體正義的角度思考，根據(jù)損害結(jié)果確定國家賠償，根據(jù)同類損害確定賠償標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)相似行為確定同類規(guī)范。