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    農(nóng)業(yè)科研單位政府采購存在的問題及對策研究

    2018-11-12 11:15:06葉崇文段茂春
    湖北農(nóng)業(yè)科學(xué) 2018年15期
    關(guān)鍵詞:農(nóng)業(yè)科研單位政府采購問題

    葉崇文 段茂春

    摘要:分析了農(nóng)業(yè)科研單位政府采購工作的特征及存在的問題,并提出了實(shí)施歸口管理;合理設(shè)崗,強(qiáng)化權(quán)責(zé)對應(yīng);實(shí)行分級授權(quán),推動(dòng)政府采購科學(xué)決策;優(yōu)化政府采購流程,實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)管控;加強(qiáng)政府采購成果的考核與驗(yàn)收等建議。

    關(guān)鍵詞:農(nóng)業(yè)科研單位;政府采購;問題;對策

    中圖分類號(hào):F302.6;G311 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

    文章編號(hào):0439-8114(2018)15-0115-03

    DOI:10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.15.028 開放科學(xué)(資源服務(wù))標(biāo)識(shí)碼(OSID):

    Problems and Countermeasures in Government Procurement of

    Agricultural Research Institutions

    YE Chong-wen,DUAN Mao-chun

    (Hubei Academy of Agricultural Sciences,Wuhan 430064,China)

    Abstract: The characteristics and existing problems in government procurement of agricultural research institutes were analyzed, and countermeasures were put forward as following: implementing the centralized management; setting up post reasonably, to strengthen correspondence between power and responsibility; implementing a hierarchical authorization, to promote scientific decision of government procurement; optimizing the process of government procurement, to realize a key management and control; strengthening the inspection and acceptance of government procurement work and so on.

    Key words: agricultural research institutions; government procurement; problem; countermeasure

    自《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)及《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》(以下簡稱《實(shí)施條例》)頒布以來,政府采購作為一種財(cái)政管理手段已經(jīng)在中國各領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用,取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。政府采購是指各級政府部門和所屬事業(yè)單位為了開展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┓?wù),在財(cái)政部門的監(jiān)督下,以法定的方式、方法和程序,按照公開、公平、公正的原則,通過財(cái)政部門直接向供應(yīng)商付款的方式,從國內(nèi)外市場上為政府部門或所屬事業(yè)單位購買貨物、工程和服務(wù)的行為。其本質(zhì)是市場競爭機(jī)制與財(cái)政支出管理的有機(jī)結(jié)合,其主要特點(diǎn)是對政府采購行為進(jìn)行法制化的管理。

    為了規(guī)范政府采購行為,提高政府采購資金的使用效益,維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益,保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益,促進(jìn)廉政建設(shè),政府財(cái)政部門在《政府采購法》及《實(shí)施條例》的基礎(chǔ)上,制定和完善了政府采購的法律、法規(guī)和規(guī)范性要求。農(nóng)業(yè)科研單位由于行業(yè)本身的特殊性,在政府采購活動(dòng)中仍然存在著一些不足。因此,探討農(nóng)業(yè)科研單位政府采購管理具有重要的理論和實(shí)踐意義。

    1 農(nóng)業(yè)科研單位政府采購工作的特征

    1.1 專業(yè)性

    農(nóng)業(yè)科研單位是納入政府行政和預(yù)算管理的事業(yè)單位,專業(yè)從事農(nóng)業(yè)技術(shù)開發(fā)應(yīng)用和產(chǎn)品研發(fā)、技術(shù)服務(wù)。這一定位決定了農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目的政府采購首先要強(qiáng)調(diào)專業(yè)化,即采購的工程、貨物、服務(wù)都必須最大限度地服從和服務(wù)于科研工作。因此,農(nóng)業(yè)科研單位提出的采購需求必然有其特色,而不是公共性、公用型、大眾化采購。

    1.2 時(shí)效性

    農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目最典型的時(shí)效性就是季節(jié)性??蒲挟a(chǎn)品最終是要轉(zhuǎn)化成實(shí)踐成果的,無論是季節(jié)性科研產(chǎn)品還是反季節(jié)性科研產(chǎn)品,都與濕度、溫度、氣候、光照等自然條件密切相關(guān)。因此,農(nóng)業(yè)科研單位的政府采購具有非常強(qiáng)的時(shí)效性。

    1.3 分散性

    農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目研究課題多、研究部門多、研究產(chǎn)品廣、研究手段深,這些特征決定了其采購需求單位很多、采購項(xiàng)目很多、采購需求差異性很大。如何滿足諸多采購單位的多樣化需求,是農(nóng)業(yè)科研單位政府采購部門必須解決的難題。

    2 農(nóng)業(yè)科研單位政府采購過程中存在的問題

    隨著《政府采購法》的實(shí)施,國家陸續(xù)頒布了數(shù)項(xiàng)關(guān)于政府采購的相關(guān)配套制度,中國的政府采購制度逐步實(shí)現(xiàn)了法制化。財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)政府采購活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》,對規(guī)范采購人的政府采購過程管控提出了更加明確的要求。由于體制、機(jī)制、專業(yè)、經(jīng)驗(yàn)的局限性,農(nóng)業(yè)科研單位在政府采購實(shí)踐中還存在著一些不足。

    2.1 政府采購意識(shí)不強(qiáng),制度不完善

    農(nóng)業(yè)科研單位仍然存在部分部門重視度不夠,沒有制定相關(guān)的規(guī)章制度,或制定了制度但執(zhí)行不嚴(yán)格的現(xiàn)象。部分科研人員只重視科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的申請和項(xiàng)目的研究,忽視對課題經(jīng)費(fèi)的使用,尤其是對項(xiàng)目所列科研儀器設(shè)備采購的規(guī)范化和嚴(yán)肅性認(rèn)識(shí)不夠。農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目具有季節(jié)性和時(shí)效性,個(gè)別農(nóng)業(yè)科研單位為搶時(shí)間、圖簡便,違反國家法規(guī),盲目推進(jìn)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目實(shí)施。

    2.2 對法律法規(guī)規(guī)范不熟悉,存在亂作為情況

    1)對農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目政府采購適用的法律、法規(guī)規(guī)范不熟悉。2014年以來,隨著國家進(jìn)一步放寬市場準(zhǔn)入門檻,進(jìn)一步規(guī)范市場行為,進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購檢查考核,進(jìn)一步加強(qiáng)反腐倡廉,政府采購的法律法規(guī)和部門規(guī)章陸續(xù)大量出臺(tái)。農(nóng)業(yè)科研單位沒有強(qiáng)化政府采購相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范的培訓(xùn)。

    2)部分農(nóng)業(yè)科研單位不按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國政府采購法》和《農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)管理規(guī)定》等文件要求執(zhí)行招投標(biāo)程序,存在著肢解項(xiàng)目招標(biāo)規(guī)模、變更項(xiàng)目招標(biāo)類型、編制與實(shí)際科研項(xiàng)目不對應(yīng)的采購需求,設(shè)置不合理的資格條件等。

    2.3 政府采購范圍較窄,存在隨意采購、重復(fù)采購現(xiàn)象

    農(nóng)業(yè)科研工作種類繁多,研究方向細(xì)化,同時(shí)科研工作的性質(zhì)決定了其具有一次性投入的特點(diǎn),而且所采購的貨物具有分散、量大、同質(zhì)性等特點(diǎn)。日常工作中,政府采購?fù)ǔ?huì)被狹義化,對于在采購目錄以內(nèi)和限額標(biāo)準(zhǔn)以上的科研儀器采購,都能按照《政府采購法》的要求完成,但對于限額標(biāo)準(zhǔn)臨界點(diǎn)或其附近的儀器設(shè)備,以季節(jié)性、動(dòng)植物病、蟲害時(shí)間緊等不確定性為借口,采取化整為零,自行采購或先采購再申報(bào)等情況以逃避政府采購,普遍存在采購隨意,重復(fù)采購等各種問題,也造成了儀器設(shè)備的利用率低下,形成浪費(fèi),這也違背了提高財(cái)政資金使用效率的初衷。

    2.4 對儀器設(shè)備品牌、型號(hào)采購偏好嚴(yán)重

    部分部門的相關(guān)人員由于自身的專業(yè)素質(zhì)能力不夠,對于產(chǎn)品的性能參數(shù)了解不足,對政府采購的認(rèn)識(shí)還不夠完善,在采購申報(bào)過程中存在對儀器設(shè)備的品牌、型號(hào)等出現(xiàn)采購偏好嚴(yán)重等問題。對于使用過的儀器質(zhì)量好壞,是否滿足自身科研成果需求關(guān)注不夠。

    3 改進(jìn)農(nóng)業(yè)科研單位政府采購工作的建議

    3.1 實(shí)施歸口管理

    農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)當(dāng)明確內(nèi)部歸口管理部門,具體負(fù)責(zé)本單位、本系統(tǒng)的政府采購執(zhí)行管理。歸口管理部門應(yīng)當(dāng)牽頭建立本單位政府采購內(nèi)部控制制度,明確本單位相關(guān)部門在政府采購工作中的職責(zé)與分工,建立政府采購與預(yù)算、財(cái)務(wù)(資金)、資產(chǎn)、使用等業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)或崗位之間溝通協(xié)調(diào)的工作機(jī)制,共同做好編制政府采購預(yù)算和實(shí)施計(jì)劃、確定采購需求、組織采購活動(dòng)、履約驗(yàn)收、答復(fù)詢問質(zhì)疑、配合投訴處理及監(jiān)督檢查等工作[1]。

    3.2 合理設(shè)崗,強(qiáng)化權(quán)責(zé)對應(yīng)

    在設(shè)置歸口管理部門后,應(yīng)合理設(shè)置崗位,明確崗位職責(zé)、權(quán)限和責(zé)任主體,細(xì)化各流程、各環(huán)節(jié)的工作要求和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

    3.2.1 界定崗位職責(zé) 農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身特點(diǎn),對照政府采購法律、法規(guī)、規(guī)章及制度規(guī)定,認(rèn)真梳理不同業(yè)務(wù)、環(huán)節(jié)、崗位需要重點(diǎn)控制的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng),劃分風(fēng)險(xiǎn)等級,建立制度規(guī)則、風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)等臺(tái)賬,合理確定崗位職責(zé)。

    3.2.2 不相容崗位分離 采購人應(yīng)當(dāng)建立崗位間的制衡機(jī)制,采購需求制定與內(nèi)部審核、采購文件編制與復(fù)核、合同簽訂與驗(yàn)收等崗位原則上應(yīng)當(dāng)分開設(shè)置。

    3.2.3 相關(guān)業(yè)務(wù)多人參與 在制定采購需求、落實(shí)采購預(yù)算、合同簽訂、履約驗(yàn)收等相關(guān)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié),應(yīng)當(dāng)由2人以上共同辦理,并明確主要負(fù)責(zé)人員。需要多部門、多專業(yè)配合工作的,應(yīng)該實(shí)行會(huì)審制度。

    3.2.4 實(shí)施定期輪崗 采購人、集中采購機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)按規(guī)定建立輪崗交流制度,按照政府采購崗位風(fēng)險(xiǎn)等級設(shè)定輪崗周期,風(fēng)險(xiǎn)等級高的崗位原則上應(yīng)當(dāng)縮短輪崗年限。不具備輪崗條件的應(yīng)當(dāng)定期采取專項(xiàng)審計(jì)等控制措施。建立健全政府采購在崗監(jiān)督、離崗審查和項(xiàng)目責(zé)任追溯制度[1]。

    3.3 實(shí)行分級授權(quán),推動(dòng)政府采購科學(xué)決策

    明確不同級別的決策權(quán)限和責(zé)任歸屬,按照分級授權(quán)的決策模式,建立與組織機(jī)構(gòu)、采購業(yè)務(wù)相適應(yīng)的內(nèi)部授權(quán)管理體系。

    3.3.1 加強(qiáng)所屬單位管理 財(cái)務(wù)預(yù)算部門應(yīng)當(dāng)明確與所屬工程、后勤、科研單位在政府采購管理、執(zhí)行等方面的職責(zé)范圍和權(quán)限劃分,細(xì)化業(yè)務(wù)流程和工作要求,加強(qiáng)對所屬單位的采購執(zhí)行管理,強(qiáng)化對政府采購政策落實(shí)的指導(dǎo)。

    3.3.2 完善決策機(jī)制 農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部政府采購事項(xiàng)集體研究、合法性審查和內(nèi)部會(huì)簽相結(jié)合的議事決策機(jī)制。對于投資金額較大、重點(diǎn)科研設(shè)備、進(jìn)口設(shè)備、高精尖儀器設(shè)備項(xiàng)目,采購人在制定采購需求時(shí),還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法律、技術(shù)咨詢或者公開征求意見。決策過程要形成完整記錄,任何個(gè)人不得單獨(dú)決策或者擅自改變集體決策[2]。

    3.3.3 完善內(nèi)部審核制度 采購人確定采購方式、組織采購活動(dòng),應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律制度和有關(guān)政策要求細(xì)化內(nèi)部審核的各項(xiàng)要素、審核標(biāo)準(zhǔn)、審核權(quán)限和工作要求,實(shí)行辦理、復(fù)核、審定的內(nèi)部審核機(jī)制,對照要求逐層把關(guān)[1]。

    3.4 優(yōu)化政府采購流程,實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)管控

    加強(qiáng)對政府采購活動(dòng)的流程控制,突出重點(diǎn)環(huán)節(jié),確保政府采購項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)行。

    3.4.1 增強(qiáng)采購計(jì)劃性 農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)當(dāng)提高編報(bào)與執(zhí)行政府采購預(yù)算、實(shí)施計(jì)劃的系統(tǒng)性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性和嚴(yán)肅性,制定政府采購實(shí)施計(jì)劃執(zhí)行時(shí)間表和項(xiàng)目進(jìn)度表,有序安排采購活動(dòng)[3]。

    3.4.2 加強(qiáng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制 農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律法規(guī)及業(yè)務(wù)流程規(guī)定,明確政府采購重點(diǎn)環(huán)節(jié)的控制措施。未編制采購預(yù)算和實(shí)施計(jì)劃的不得組織采購,無委托代理協(xié)議不得開展采購代理活動(dòng),對屬于政府采購范圍未執(zhí)行政府采購規(guī)定、采購方式或程序不符合規(guī)定的及時(shí)予以糾正。

    3.4.3 明確時(shí)限要求 農(nóng)業(yè)科研單位科研項(xiàng)目具有季節(jié)性強(qiáng)的特點(diǎn),更應(yīng)當(dāng)提高政府采購效率,對信息公告、合同簽訂、變更采購方式、采購進(jìn)口產(chǎn)品、答復(fù)詢問質(zhì)疑、投訴處理以及其他有時(shí)間要求的事項(xiàng),要細(xì)化各個(gè)節(jié)點(diǎn)的工作時(shí)限,確保在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成。

    3.4.4 強(qiáng)化利益沖突管理 農(nóng)業(yè)科研單位在采購活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)厘清利益沖突的主要對象、具體內(nèi)容和表現(xiàn)形式,明確與供應(yīng)商等政府采購市場主體、評審專家交往的基本原則和界限,細(xì)化處理原則、處理方式和解決方案。采購人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商有利害關(guān)系的,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行回避制度。

    3.4.5 健全檔案管理 采購人應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府采購記錄控制,按照規(guī)定妥善保管與政府采購管理、執(zhí)行相關(guān)的各類文件,確保政府采購成果可追溯[1]。

    3.5 加強(qiáng)政府采購成果的考核與驗(yàn)收

    考核和驗(yàn)收是政府采購的重要環(huán)節(jié)。以往的政府采購活動(dòng)中,往往偏重于采購需求的合理性和采購過程的公開公平公正性,缺乏對政府采購成果的評價(jià)、考核與驗(yàn)收。一項(xiàng)政府采購活動(dòng)是否成功,最終結(jié)果更重要。沒有好的成果,需求再美好、過程再規(guī)范,都不能稱其為成功。加強(qiáng)政府采購成果的評價(jià)、考核、驗(yàn)收,應(yīng)該重點(diǎn)做好以下工作。

    3.5.1 確定政府采購的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范 無論是工程、貨物還是服務(wù),標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范都是成果落地的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn),就是一把尺子,只有標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一,才能使評價(jià)、驗(yàn)收、考核工作有章可循[3]。

    需要說明的是,農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目的貨物、工程具有特殊的專業(yè)性要求,相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范一定要準(zhǔn)確,切合項(xiàng)目實(shí)際,不用或者少用通用型的規(guī)范。

    3.5.2 規(guī)范政府采購驗(yàn)收的程序 政府采購驗(yàn)收工作應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行以下程序。

    1)預(yù)驗(yàn)收。由采購人和供應(yīng)商共同對照采購文件、合同,根據(jù)采購內(nèi)容清單進(jìn)行現(xiàn)場復(fù)核,在此基礎(chǔ)上,由采購人提出驗(yàn)收申請,并附必要的證明文件,證明文件包括但不限于投標(biāo)文件、貨物或工程清單、檢測檢驗(yàn)報(bào)告、樣品或標(biāo)準(zhǔn)件、簽證或會(huì)議紀(jì)要等。申請資料應(yīng)經(jīng)采購人簽字蓋章[4]。

    2)成立驗(yàn)收機(jī)構(gòu)。驗(yàn)收機(jī)構(gòu)包括專家組、第三方機(jī)構(gòu)、未中標(biāo)單位等。其中專家組成員一定是與所驗(yàn)收項(xiàng)目對應(yīng)的、具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專家。農(nóng)業(yè)科研單位具有很強(qiáng)的專業(yè)特性,采購成果驗(yàn)收時(shí),應(yīng)該邀請科研項(xiàng)目實(shí)施單位的專業(yè)人員參與驗(yàn)收;第三方驗(yàn)收評價(jià)機(jī)構(gòu)一定是具有相應(yīng)資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu);未中標(biāo)單位一定是本項(xiàng)目投標(biāo)單位。驗(yàn)收機(jī)構(gòu)成員必須是獨(dú)立的,只有獨(dú)立才能保證客觀公正。驗(yàn)收機(jī)構(gòu)和成員需要回避的,應(yīng)該主動(dòng)申請回避[5]。

    3)組織最終驗(yàn)收。最終驗(yàn)收時(shí),應(yīng)該由采購人或采購代理機(jī)構(gòu)組織,供應(yīng)商提交相關(guān)資料,專家組審核資料和現(xiàn)場情況是否一致,并出具結(jié)論性意見。

    4)驗(yàn)收成果公示。項(xiàng)目驗(yàn)收后,應(yīng)該將驗(yàn)收成果進(jìn)行公示,接受社會(huì)公眾的監(jiān)督[6]。

    4 小結(jié)

    農(nóng)業(yè)科研單位作為特定的政府采購主體,在當(dāng)前鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、規(guī)范招投標(biāo)和政府采購活動(dòng)、大力加強(qiáng)反腐倡廉力度的大環(huán)境下,必須更加重視政府采購活動(dòng)的管理,通過健全機(jī)構(gòu)、建立規(guī)章、監(jiān)督管理,使政府采購工作陽光操作。同時(shí),農(nóng)業(yè)科研單位作為科研部門,有別于政府部門的特殊采購目標(biāo),在政府采購計(jì)劃、執(zhí)行、驗(yàn)收等環(huán)節(jié),均應(yīng)該以滿足科研需求、提升科研工作效益為前提,確保采購成果物有所值。

    參考文獻(xiàn):

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