基于精明發(fā)展戰(zhàn)略的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃思考
——以金寨縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃為例

杜群山，徐從廣

（安徽省建筑科學(xué)研究設(shè)計(jì)院，安徽 合肥 230032）

1 研究背景

十九大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、中央“一號(hào)文件”對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題予以強(qiáng)調(diào)，顯示了國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的空前重視。區(qū)別于以往“以城統(tǒng)鄉(xiāng)”的“城市偏向”和只側(cè)重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與耕地保護(hù)，鄉(xiāng)村振興的新戰(zhàn)略從政策層面強(qiáng)調(diào)城市與鄉(xiāng)村的共榮共生，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民發(fā)展與鄉(xiāng)村聚落的協(xié)同進(jìn)程。

金寨縣地處合肥都市圈的西部，是合肥都市圈對(duì)接武漢城市圈和中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要“橋頭堡”和門戶地區(qū)。2015年，國(guó)務(wù)院決定首批在全國(guó)33個(gè)縣（市）展開(kāi)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，金寨縣被列為首批試點(diǎn)縣。農(nóng)村宅基地改革其核心是保障和豐富宅基地用益物權(quán)，構(gòu)建完整的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。金寨縣的農(nóng)村宅基地改革促進(jìn)了全縣域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等全方位的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

2 鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀問(wèn)題

生態(tài)：生態(tài)重點(diǎn)功能區(qū)，環(huán)境較為敏感。

文化：文化多樣性豐富，保護(hù)和發(fā)展結(jié)合困境。

產(chǎn)業(yè)：亟需轉(zhuǎn)型升級(jí)，產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)不足。

人口：人口梯度集聚，城鄉(xiāng)兼業(yè)明顯。

空間：村莊布局零散，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

交通：山區(qū)交通不暢，居民出行不便。

設(shè)施：公服設(shè)施均等化水平低，供需偏差較大。

風(fēng)貌：鄉(xiāng)村肌理遭受破壞，傳統(tǒng)建筑缺少傳承。

金寨既處在空間規(guī)?？焖僮兓瘯r(shí)期，也面臨城鄉(xiāng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要階段。金寨作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)縣，農(nóng)村人口基數(shù)高，城鎮(zhèn)化的壓力大，縣域鄉(xiāng)村建設(shè)迫切需要提升自身發(fā)展能力，破解鄉(xiāng)村資源要素單向流出、城鄉(xiāng)發(fā)展不均的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

3 縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制思路

縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的地位決定了它的規(guī)劃特點(diǎn)非常鮮明——既包括區(qū)域?qū)用娴膮f(xié)調(diào)又需要指導(dǎo)具體的村莊空間布局。因此，首先要避免“就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村”的思路，必須從區(qū)域和城鄉(xiāng)一體的角度進(jìn)行思考，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為導(dǎo)向提出村莊發(fā)展體系和各不同類型的發(fā)展模式和發(fā)展策略，并統(tǒng)籌城鄉(xiāng)重要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套，落實(shí)上位規(guī)劃有關(guān)生態(tài)保護(hù)和歷史文化保護(hù)的要求。

其次，在金寨縣推進(jìn)“美麗鄉(xiāng)村”的背景下，縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的重點(diǎn)是保障規(guī)劃“落地”，工作內(nèi)容有別于上一輪新農(nóng)村規(guī)劃以全覆蓋為目標(biāo)的編制體系。這決定了布點(diǎn)規(guī)劃必須加強(qiáng)“多規(guī)協(xié)調(diào)”，包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃等。結(jié)合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村體系建構(gòu)，提出既不突破政策紅線和上位規(guī)劃的強(qiáng)制性要求，又能促進(jìn)不同類型村莊優(yōu)化發(fā)展的規(guī)模分配方案和用地控制要求，是決定規(guī)劃修編是否有實(shí)效的關(guān)鍵之一。

在技術(shù)層面，該規(guī)劃還應(yīng)更緊密地結(jié)合地方實(shí)際需要，規(guī)劃方法和內(nèi)容既需要扎實(shí)也要有所創(chuàng)新，充分考慮不同地域村莊受城市化影響的強(qiáng)弱差異及其趨勢(shì)，避免“一刀切”，在土規(guī)指標(biāo)剛性約束的局限下，積極探索規(guī)劃可以作為的空間和政策機(jī)制，激發(fā)鎮(zhèn)街和村莊的主動(dòng)性，以真正促進(jìn)規(guī)劃的落地實(shí)施。

4 金寨縣縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃

4.1 總體發(fā)展目標(biāo)

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的語(yǔ)境下，完善鄉(xiāng)村糧食生產(chǎn)、生態(tài)保育、文化傳承、社會(huì)調(diào)節(jié)、設(shè)施配套、都市服務(wù)的等主體功能，傳承傳統(tǒng)鄉(xiāng)村特色，發(fā)揮鄉(xiāng)村綜合價(jià)值，重構(gòu)現(xiàn)代城鄉(xiāng)關(guān)系，有效推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.2 實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略及目標(biāo)的鄉(xiāng)村建設(shè)路徑——回歸鄉(xiāng)村本位、完善鄉(xiāng)村主體功能

保生態(tài)：生態(tài)優(yōu)先、理性集聚；促發(fā)展：都市聯(lián)動(dòng)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)；優(yōu)格局：扁平體系、分類引導(dǎo)；強(qiáng)支撐：需求導(dǎo)向、精準(zhǔn)供給；理環(huán)境：劃分階段、村莊整治；塑風(fēng)貌：山水田園、紅色皖西。

4.3 保生態(tài)：生態(tài)優(yōu)先、理性集聚

將生態(tài)限制性要素對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的影響進(jìn)行逐一梳理。劃定生態(tài)空間，確保生態(tài)安全及生態(tài)功能的完整性，明確鄉(xiāng)村建設(shè)用地空間增長(zhǎng)邊界，促進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)用地使用效率的提升。

整體來(lái)看，金寨南部限制性要素較為密集，山林區(qū)以禁止建設(shè)為主，水庫(kù)區(qū)域多為限制建設(shè)區(qū)域，縣城周邊和各鎮(zhèn)周邊多為建成區(qū)和適宜建設(shè)區(qū)。針對(duì)處于禁止建設(shè)區(qū)的居民點(diǎn)應(yīng)嚴(yán)格禁止新增建設(shè)，進(jìn)行生態(tài)搬遷。針對(duì)處于限制建設(shè)區(qū)的居民點(diǎn)，應(yīng)禁止進(jìn)行有污染的建設(shè)，并減少居民點(diǎn)建設(shè)對(duì)環(huán)境造成的沖擊。

4.4 促發(fā)展：都市聯(lián)動(dòng)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)

產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略：“基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)”+“平臺(tái)帶動(dòng)”+“多元融合”，依托現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，實(shí)施大平臺(tái)發(fā)展戰(zhàn)略，積極推動(dòng)三大產(chǎn)業(yè)間的多元融合。

①農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。提升傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，創(chuàng)新創(chuàng)匯農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)綠色農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)結(jié)合，打造精品農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)，形成集生產(chǎn)、生活、生態(tài)為一體的都市型生態(tài)農(nóng)業(yè)新格局。

②工業(yè)發(fā)展。構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品加工、機(jī)械加工、新材料、生物制藥、紡織服裝五大產(chǎn)業(yè)體系，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；

③旅游業(yè)發(fā)展。全力開(kāi)發(fā)紅色、綠色和藍(lán)色三大旅游資源，努力把深厚的紅色文化底蘊(yùn)注入旅游當(dāng)中，將文化與旅游有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，不斷豐富旅游的文化內(nèi)涵。

4.5 優(yōu)格局：扁平體系、分類引導(dǎo)

縣域各片區(qū)之間存在人口變化趨勢(shì)的差異，人口流動(dòng)不再是簡(jiǎn)單的梯度集聚?；谌丝诹鲃?dòng)趨勢(shì)判斷，在進(jìn)行優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展格局的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)金寨縣的城鄉(xiāng)關(guān)系正在發(fā)生變化，演變出三種城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式：

一是城鎮(zhèn)吸引力，中心城區(qū)與城鎮(zhèn)周邊村莊打破原有鎮(zhèn)域、村域體系格局，直接接受中心城區(qū)、城鎮(zhèn)的輻射；

二是景區(qū)影響力，景區(qū)發(fā)展對(duì)村莊的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于鎮(zhèn)區(qū)的作用。鎮(zhèn)區(qū)職能在景區(qū)輻射帶動(dòng)、影響下逐步發(fā)生轉(zhuǎn)變；

三是鄉(xiāng)村自我發(fā)展動(dòng)力，村莊遠(yuǎn)離中心城區(qū)，享受不到中心城區(qū)的輻射，附近鎮(zhèn)的發(fā)展緩慢，鎮(zhèn)區(qū)服務(wù)職能薄弱，帶動(dòng)作用有限，村莊只能依靠自身資源稟賦與條件獲得發(fā)展動(dòng)力，此時(shí)區(qū)位、資源、經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)、先發(fā)優(yōu)勢(shì)強(qiáng)等條件較好的村，以及村與村互相帶動(dòng)和互補(bǔ)作用則相對(duì)明顯。

根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)鄉(xiāng)村人口集聚的動(dòng)力和能力差別，優(yōu)化的鎮(zhèn)村體系是“中心城區(qū)——中心鎮(zhèn)（特色鎮(zhèn)）—一般鎮(zhèn)—中心村（特色村）——自然村”的鎮(zhèn)村體系。

為了應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對(duì)村莊的發(fā)展要求，傳統(tǒng)以行政村為單位的簡(jiǎn)單職能劃分也不能明確縣鄉(xiāng)村地區(qū)到底是依賴哪些居民點(diǎn)進(jìn)行發(fā)展。結(jié)合易地搬遷扶貧工程，將鄉(xiāng)村居民點(diǎn)發(fā)展類型在總體規(guī)劃和縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)一步調(diào)整。調(diào)整后縣域規(guī)劃形成擴(kuò)張型居民點(diǎn)、搬遷型居民點(diǎn)和萎縮型居民點(diǎn)。其中擴(kuò)張型居民點(diǎn)，劃分為重點(diǎn)發(fā)展型、特色發(fā)展型和潛力培育型。

4.6 強(qiáng)支撐：需求導(dǎo)向、精準(zhǔn)供給

根據(jù)生態(tài)、產(chǎn)業(yè)和居民點(diǎn)的分類引導(dǎo)，精準(zhǔn)布局基礎(chǔ)設(shè)施。

在交通方面，針對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和擴(kuò)張型居民點(diǎn)未來(lái)的發(fā)展需求，有針對(duì)性的完善主干骨架和擴(kuò)張型居民點(diǎn)的道路建設(shè)，提升鄉(xiāng)村重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的能力。

在公共服務(wù)設(shè)施配置方面，以新的城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村體系給定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民點(diǎn)為服務(wù)單元，結(jié)合村民生活習(xí)慣和活動(dòng)范圍界定服務(wù)半徑，劃定多級(jí)生活圈。以新的城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村體系給定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民點(diǎn)為服務(wù)單元，從居民的生活需求與活動(dòng)范圍考慮，以不同生活圈的服務(wù)半徑、服務(wù)規(guī)模為依據(jù)，統(tǒng)籌配置公共服務(wù)設(shè)施，突破了村鎮(zhèn)規(guī)劃中長(zhǎng)期采用的公共服務(wù)設(shè)施層層劃撥、集中配置的傳統(tǒng)技術(shù)路徑，構(gòu)建有利于城鄉(xiāng)一體化的基于生活圈的縣域公共服務(wù)設(shè)施配置等級(jí)體系。按照生活圈理論，規(guī)劃劃分為居民點(diǎn)基本生活圈、一次生活圈、二次生活圈和三次生活圈4個(gè)層次。

基礎(chǔ)設(shè)施方面針對(duì)不同層次居民點(diǎn)的需求進(jìn)行了差異化配置。給水方面加強(qiáng)鄉(xiāng)村地區(qū)水源保障，平衡縣域水源，推進(jìn)水資源聯(lián)調(diào)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)集中供水全覆蓋。污水環(huán)衛(wèi)方面全面落實(shí)安徽省農(nóng)村環(huán)境“三大革命”要求。

4.7 理環(huán)境：劃分階段、村莊整治

依據(jù)對(duì)居民點(diǎn)體系的分類引導(dǎo)，結(jié)合住建部改善農(nóng)村人居環(huán)境的3階段要求，規(guī)劃將鄉(xiāng)村居民點(diǎn)劃分為重點(diǎn)整治村莊、特色示范村莊、一般整治村莊三種類型，分類提出整治內(nèi)容。

一般整治村莊：發(fā)展?jié)摿σ话愕木用顸c(diǎn)，進(jìn)行農(nóng)房整治、給水設(shè)施整治、道路安全整治，保障最基本的生活和安全。

重點(diǎn)整治村莊：有一定集聚規(guī)模、但個(gè)別基礎(chǔ)設(shè)施較為欠缺的居民點(diǎn)，或處于生態(tài)敏感區(qū)域內(nèi)的居民點(diǎn)，在保障基本生活條件的基礎(chǔ)上，進(jìn)行電力設(shè)施整治、環(huán)境衛(wèi)生整治、污水生態(tài)化處理、村莊節(jié)能改造。

特色示范村莊：綜合發(fā)展實(shí)力強(qiáng)，有鮮明產(chǎn)業(yè)特色的居民點(diǎn)，在整治村莊環(huán)境的基礎(chǔ)上，進(jìn)行污水集

中處理，村莊特色風(fēng)貌整治。

4.8 塑風(fēng)貌：山水田園、紅色皖西

結(jié)合現(xiàn)狀鄉(xiāng)村風(fēng)貌的特征和問(wèn)題，規(guī)劃應(yīng)尊重山水環(huán)境要素、延續(xù)村莊布局結(jié)構(gòu)、挖掘建筑風(fēng)貌特征，打造望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁的金寨鄉(xiāng)村。

金寨全境風(fēng)貌共分為3個(gè)分區(qū)——山地風(fēng)貌區(qū)、丘陵風(fēng)貌區(qū)、庫(kù)區(qū)濕地風(fēng)貌區(qū)，縣域內(nèi)有多個(gè)國(guó)家級(jí)旅游景區(qū)（5A級(jí)/4A級(jí)/3A級(jí)）、國(guó)家省市縣級(jí)重點(diǎn)文物保護(hù)單位及國(guó)家級(jí)地址公園，規(guī)劃對(duì)縣域范圍內(nèi)旅游資源點(diǎn)周邊環(huán)境進(jìn)行總體風(fēng)貌提升。

5 鄉(xiāng)村發(fā)展的思考

鄉(xiāng)村的精明發(fā)展集中體現(xiàn)為以鄉(xiāng)村地域?yàn)槌叨?，統(tǒng)籌化解人、地、資本等生產(chǎn)要素間的“失配”矛盾，促進(jìn)其有效配置，釋放鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活力，并基于生產(chǎn)要素配置對(duì)空間需求的客觀規(guī)律，組織生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，以實(shí)現(xiàn)空間的緊湊、集約和高效使用，進(jìn)而塑造鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌。