我國高校辦學(xué)自主權(quán)的發(fā)展邏輯

武西鋒

摘 要： 高校辦學(xué)自主權(quán)是高校獨立辦學(xué)的基本條件，是大學(xué)自主教育的外在制度體現(xiàn)。通過政策和法律的考察，可以發(fā)現(xiàn)我國高校辦學(xué)自主權(quán)經(jīng)歷了從政策上升到法律再由國家發(fā)展綱要和專項文件提供保障的變遷過程。我國高校辦學(xué)自主權(quán)將在克服內(nèi)外制約因素中繼續(xù)走向落實和擴大。

關(guān)鍵詞： 高校辦學(xué)自主權(quán) 政策變遷 制度解釋

一、高校辦學(xué)自主權(quán)的概念

辦學(xué)自主權(quán)雖然已經(jīng)得到國家教育文件及《高等教育法》的確認(rèn)，但是辦學(xué)自主權(quán)作為一個概念仍然停留在學(xué)理認(rèn)識層面，其內(nèi)涵存在一定的爭議和分歧。有學(xué)者從高校自我管理的角度，將高校辦學(xué)自主權(quán)定義為高校作為教育實體而擁有的自我支配、自我約束、自我發(fā)展的權(quán)利①。有學(xué)者從市場經(jīng)濟下平等主體法人資格的角度，將高校辦學(xué)自主權(quán)定義為高校為實現(xiàn)其辦學(xué)宗旨，依法享有的獨立自主管理內(nèi)部事務(wù)的資格和能力②。有學(xué)者從法律主體的權(quán)利角度，將高校辦學(xué)自主權(quán)定義為高校作為獨立法人，依法享有的獨立行使教育決策、教育管理、組織教育活動的權(quán)利③。

上述概念雖然角度不同，但是揭示了高校辦學(xué)自主權(quán)的核心要素，將其定位為高校獨立辦學(xué)的基本要件。上述定義方式的共同之處在于從高校出發(fā)進(jìn)行闡釋，放棄早期從外部出發(fā)認(rèn)為高校辦學(xué)自主權(quán)源自于教育行政部門授予的觀點，無疑具有歷史進(jìn)步意義。但是應(yīng)當(dāng)看到，在高校辦學(xué)自主權(quán)到底是“權(quán)力”還是“權(quán)利”上尚存爭議。如果將高校辦學(xué)自主權(quán)視為一種“權(quán)力”，實際上保有國家本位主義的思想痕跡，具有強烈的行政色彩。如果將高校辦學(xué)自主權(quán)視為一種“權(quán)利”，則相當(dāng)于承認(rèn)辦學(xué)自主權(quán)是高校自身所固有的資格。在這一點上，有些學(xué)者有著清醒的認(rèn)識，明確提出：“大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)來源于大學(xué)本身，是權(quán)利而不是權(quán)力，大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)是社會團體固有的權(quán)利，而不是法律授予之權(quán)?！雹苓@一觀點得到眾多贊成之聲，有學(xué)者認(rèn)為將高校辦學(xué)自主權(quán)定位為高校固有的權(quán)利更符合高等教育發(fā)展的基本規(guī)律，“高校辦學(xué)自主權(quán)是高校作為獨立學(xué)術(shù)組織為實現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)而依法具有的，排除政府等主體非法干預(yù)而自主決定辦學(xué)事務(wù)的基本權(quán)利”⑤。

二、我國高校辦學(xué)自主權(quán)的政策變遷

（一）行政主導(dǎo)下的高校辦學(xué)（1949年至1976年）

中華人民共和國成立后，從大規(guī)模建立高校開始至“文革”結(jié)束，期間出臺了標(biāo)志性的《高教六十條》，是我國高校辦學(xué)自主權(quán)政策演變的第一個階段。中華人民共和國成立伊始實施了大規(guī)模的院系調(diào)整，大刀闊斧地對高校教學(xué)內(nèi)容和專業(yè)設(shè)置等進(jìn)行了改革，集權(quán)式的高校管理制度由此建立起來。這種管理制度很快暴露出一些弊端，挫傷了大學(xué)的自主性，不利于為地方經(jīng)濟服務(wù)。1958年《關(guān)于教育事業(yè)管理權(quán)力下放問題的規(guī)定》將教育權(quán)力大幅度下放給地方。權(quán)力的下放刺激了地方政府大規(guī)模興辦學(xué)校的熱情，出現(xiàn)了“教育大躍進(jìn)”⑥。截止到1959年，高等學(xué)校增加至841所。1960年又新增了448所，高?？倲?shù)達(dá)到1289所。為整治高等院校的無序發(fā)展，1961年教育部在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上制定了《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例（草案）》（又稱《高教六十條》）?！陡呓塘畻l》出臺的背景是中央寄希望糾正“大躍進(jìn)”運動在教育領(lǐng)域造成的嚴(yán)重后果，糾正教育大革命的失誤，鄧小平認(rèn)為這個文件很好，解決了一個大問題，毛澤東評價認(rèn)為：“這次總算有了我們自己的東西?！雹摺陡呓塘畻l》是我國高校辦學(xué)自主權(quán)乃至新中國高校發(fā)展史上一個重要標(biāo)志性文件，其出臺標(biāo)志著我國高校發(fā)展從新中國初建照搬照抄蘇聯(lián)辦學(xué)模式，在經(jīng)歷短暫的無序式發(fā)展之后，開始探索出自己的東西，對以后高校辦學(xué)自主權(quán)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)而持續(xù)的影響。

《高教六十條》糾正和反思了蘇聯(lián)對中國辦學(xué)模式的影響。此前1952年的院系調(diào)整中，為了配合快速工業(yè)化的需要，我國形成了以工科學(xué)校為主的高校布局。1953年初，全國高校設(shè)置專業(yè)215種，其中工科107種，理科16種，文科19種。1957年，設(shè)有323種專業(yè)，其中工科183種，理科21種，文科26種。文法商科在校生占大學(xué)生的比例由1947年的47.6%下降到1952年的22.5%，1957年又下降到9.6%⑧?！陡呓塘畻l》明確了學(xué)術(shù)自由和集中管理兩大原則，提倡不同的學(xué)派和學(xué)術(shù)見解，鼓勵自由發(fā)展，在當(dāng)時歷史條件下具有積極進(jìn)步意義。

客觀地講，《高教六十條》在當(dāng)時的歷史條件下具有重大的積極意義，一定程度的學(xué)術(shù)自由激發(fā)了高校活力，1962年至1965年我國高校迎來了短暫發(fā)展的“小黃金期”。但是隨著“左傾”思想的發(fā)展，《高教六十條》很快成為批判的對象而被廢而不用。1968年，中央制定下發(fā)《關(guān)于高等學(xué)校下放問題的決定》，再次將高校管理下放給地方政府。“文革”結(jié)束后，教育部對《高教六十條》稍作修改后重新頒布實施。

（二）高校辦學(xué)自主權(quán)的正式提出（1978年—1992年）

1978年十一屆三中會后，辦學(xué)自主權(quán)的問題浮出水面。1979年12月6日，復(fù)旦大學(xué)蘇步青校長等4名學(xué)者在《人民日報》上發(fā)文呼吁教育部門給高校一定程度的辦學(xué)自主權(quán)⑨。當(dāng)時對我國高校存在的問題形成了一致性認(rèn)識，認(rèn)為計劃經(jīng)濟體制下政府行政命令式的管理模式限制了高校的自由發(fā)展，導(dǎo)致高校缺乏應(yīng)有的活力，難以發(fā)揮大學(xué)應(yīng)有的作用。1985年5月，我國舉辦了改革開放后第一次全國教育工作會議在北京舉行，教育體制改革是這次會議的主題。會后，國家制定了《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（以下簡稱《1985決定》），這是國家重大教育政策第一次明確提出高校辦學(xué)自主權(quán)問題?！?985決定》認(rèn)為，教育行政部門對高等學(xué)校統(tǒng)得過死，學(xué)校缺乏應(yīng)有的活力。文件將擴大高校辦學(xué)自主權(quán)作為高校管理體制改革的突破口，提出簡政放權(quán)、賦予高校以辦學(xué)自主權(quán)的思想。根據(jù)《1985決定》，高校辦學(xué)自主權(quán)涵蓋了人事、招生、教學(xué)、科研、財務(wù)與國際交流。1986年，國務(wù)院頒布了《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》，辦學(xué)自主權(quán)范圍進(jìn)一步擴大，包括人事管理、學(xué)生招生、教學(xué)科研、財務(wù)基建、職稱評審和國際學(xué)術(shù)交流。

《1985決定》首次以正式文件的方式確認(rèn)并賦予高校以辦學(xué)自主權(quán)，是認(rèn)識并尊重高校辦學(xué)規(guī)律的體現(xiàn)?！?985決定》就高校內(nèi)部管理做出一些大膽的嘗試，規(guī)定實行校長負(fù)責(zé)制和教師代表大會等制度，增強決策的科學(xué)性，促進(jìn)高校內(nèi)部的規(guī)范化管理。但是囿于時代的局限，《1985決定》是將辦學(xué)自主權(quán)定位為政府下放給高校的行政權(quán)力，作為政府簡政放權(quán)的一部分內(nèi)容，并沒有認(rèn)識到高校辦學(xué)自主權(quán)是高校自身應(yīng)有的權(quán)利，對高校自由精神缺乏足夠的理解。文件實施后，長期缺乏辦學(xué)自主權(quán)的高等院校，在《1985決定》的政策保障下開始探索行使自主權(quán)，但是在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下出現(xiàn)了政策執(zhí)行和落實上的偏差，一些大學(xué)將辦學(xué)自主權(quán)更多地用在經(jīng)濟創(chuàng)收上，影響了辦學(xué)質(zhì)量，我國大學(xué)開始陷入了“收死放亂”的尷尬境地。

（三）轉(zhuǎn)型中的高校辦學(xué)自主權(quán)（1993年—1997年）

1993年3月，我國頒布了《中國教育改革和發(fā)展綱要》（以下簡稱《1993綱要》）。《1993綱要》的出臺，標(biāo)志著我國高校辦學(xué)自主權(quán)從計劃經(jīng)濟模式向市場經(jīng)濟模式的轉(zhuǎn)換?！?993綱要》明確提出要使高校成為獨立的法人實體，我國高校辦學(xué)政策從國家本位向市場本位演進(jìn)⑩。在辦學(xué)自主權(quán)的事項內(nèi)容上，《1993綱要》進(jìn)一步確認(rèn)和擴大了具體權(quán)限，強化了高校在工資分配、機構(gòu)設(shè)置等方面的自主權(quán)。

（四）辦學(xué)自主權(quán)的法律確認(rèn)（1998年—2010年）

《1993綱要》是我國高校辦學(xué)自主權(quán)的重大政策變遷，重點是理順政府與學(xué)校之間的關(guān)系，實質(zhì)上是教育權(quán)力的重新調(diào)整，主要是權(quán)力從教育行政部門向高校轉(zhuǎn)移。20世紀(jì)90年代，我國社會主義法治建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，為高校辦學(xué)自主權(quán)從政策層面上升到法律層面提供了制度氛圍。醞釀已久的《高等教育法》最終于1998年8月由第九屆全國人大常委會第四次會議通過，自1991年1月起實施?！陡叩冉逃ā返念C布實施，標(biāo)志著我國高校辦學(xué)自主權(quán)從政策走向法律，從此獲得法律規(guī)范的保障。《高等教育法》第11條規(guī)定了自主辦學(xué)原則。圍繞辦學(xué)自主權(quán)這個核心原則，《高等教育法》規(guī)定了一系列制度，細(xì)化了辦學(xué)自主權(quán)的具體內(nèi)容。

《高等教育法》賦予高校獨立辦學(xué)的法人主體資格。第三十條規(guī)定：“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格?！狈ㄈ酥黧w資格的確定，為區(qū)分作為管理者的政府部門和作為辦學(xué)者的高校提供了法律依據(jù)，是高校辦學(xué)自主權(quán)的依托。《高等教育法》從第31條到第37條集中規(guī)定了學(xué)科設(shè)置權(quán)、教學(xué)權(quán)、科研權(quán)、自主對外交流權(quán)、機構(gòu)設(shè)置權(quán)、招生權(quán)、人事權(quán)、財務(wù)權(quán)、職稱評審權(quán)、工資分配權(quán)等，高校辦學(xué)自主權(quán)通過上述內(nèi)容規(guī)定得到細(xì)化，激發(fā)了高?；盍Γ瑸橥苿痈咝Ｈ瞬排囵B(yǎng)、科研創(chuàng)新提供基本的法律保障。

與此同時，為了保障辦學(xué)自主權(quán)得到落實，《高等教育法》還劃定了教育行政部門的權(quán)力界限。第6條規(guī)定了發(fā)展規(guī)劃權(quán)，第7條規(guī)定了教學(xué)改革權(quán)，第13條規(guī)定了宏觀調(diào)控權(quán)，第29條規(guī)定了高校審批和撤銷權(quán)，第40條規(guī)定了高校行政領(lǐng)導(dǎo)的任免權(quán)，第44條規(guī)定了教學(xué)質(zhì)量監(jiān)督和評估權(quán)。對上述內(nèi)容的理解，應(yīng)該嚴(yán)格堅持條文解釋和限制性解釋原則，不得對其進(jìn)行擴大理解。上述規(guī)定旨在劃定教育行政部門的權(quán)力界限，目的是使高校自主權(quán)免受行政權(quán)力擴張可能遭受的侵犯。按照“法無明文規(guī)定則禁止”的公權(quán)行使原理不得對行政權(quán)力做出擴大解釋。《高等教育法》的上述規(guī)定為規(guī)范和約束政府行政權(quán)力提供了制度邊界，最終目的是為了確保高校辦學(xué)自主權(quán)的行使。

為了配合和落實《高等教育法》，1999年中央下發(fā)了《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》（以下簡稱《1999年決定》）?！?999年決定》提出要切實落實和擴大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，進(jìn)一步擴大高等學(xué)校招生、專業(yè)設(shè)置等自主權(quán)?！?999年決定》同時規(guī)定了要加強黨和政府對高校的領(lǐng)導(dǎo)，表現(xiàn)出依法治教的意識。

（五）以國家發(fā)展規(guī)劃推動落實辦學(xué)自主權(quán)（2010年至今）

高校辦學(xué)自主權(quán)雖然已經(jīng)得到《高等教育法》的確認(rèn)，期間教育部先后制定下發(fā)了一些文件作為支撐，但是實踐中落實情況并不理想。因此，高校辦學(xué)自主權(quán)被稱為一項“一直在路上的改革”?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《綱要（2010—2020年）》）將推進(jìn)政校分立、管辦分離與落實和擴大辦學(xué)自主權(quán)并列作為建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的兩個重要方面。從結(jié)構(gòu)安排上，將政校分立、管辦分離內(nèi)容前置，意在限制教育行政部門的權(quán)力，為真正落實高校辦學(xué)自主權(quán)提供寬松環(huán)境?！毒V要（2010—2020年）》提出要減少教育行政部門對高校的行政許可，為落實高校辦學(xué)自主權(quán)減少外部壓力。十八屆三中全會之后，2014年11月，國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室制定了《關(guān)于進(jìn)一步落實和擴大高校辦學(xué)自主權(quán)完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見》，意在落實《綱要（2010—2020年）》和十八大以來黨的教育政策，真正將辦學(xué)自主權(quán)落到實處，建立現(xiàn)代大學(xué)制度。

三、高校辦學(xué)自主權(quán)的發(fā)展趨勢

通過對我國高校辦學(xué)自主權(quán)政策變遷的制度考察，可以發(fā)現(xiàn)辦學(xué)自主權(quán)雖然長期處于教育行政部門的壓制之下，但是逐漸成長并且獲得獨立地位。中華人民共和國成立初期，在國家本位的政策之下，高校辦學(xué)自主權(quán)淹沒在國家政策之中?！陡呓塘畻l》曾經(jīng)為高校自主辦學(xué)帶來了短暫的生機，短期內(nèi)推動我國高校快速發(fā)展。但是在當(dāng)時歷史背景下，高校辦學(xué)自主權(quán)不具備獨立的思想和制度基礎(chǔ)?！拔母铩苯Y(jié)束后，改革開放為我國社會發(fā)展注入了新的力量，我國高校發(fā)展迎來了新的機遇?！?985決定》首次以國家正式文件的形式確認(rèn)了高校辦學(xué)自主權(quán)，但是這種自主權(quán)被認(rèn)為是來自于教育行政權(quán)力下放給高校的權(quán)力，而非高校應(yīng)有的權(quán)利。在市場經(jīng)濟和法治建設(shè)的推動下，《1993綱要》確立了高校的獨立法人資格，為高校辦學(xué)自主權(quán)的法律確認(rèn)奠定了思想基礎(chǔ)?！陡叩冉逃ā凡粌H確認(rèn)了高校的獨立法人主體資格，而且細(xì)致地規(guī)定了辦學(xué)自主權(quán)的具體內(nèi)容，更明確了教育行政部門的權(quán)力界限。進(jìn)入新世紀(jì)以來，法律層面的高校辦學(xué)自主權(quán)在落實中出現(xiàn)一些問題，不利于建立現(xiàn)代大學(xué)制度。因此，國家通過制定長期發(fā)展綱要的方式推動落實辦學(xué)自主權(quán)。

我國高校辦學(xué)自主權(quán)經(jīng)過從無到有、從政策上升到法律的發(fā)展，從發(fā)展規(guī)律上講，高校辦學(xué)自主權(quán)將會持續(xù)加強，但是作為矛盾對立面的教育行政權(quán)力將會長期存在。高校辦學(xué)自主權(quán)面臨著來自教育行政部門的外部制約因素和高校自身的內(nèi)部因素，但是高校辦學(xué)自主權(quán)將會在克服內(nèi)外因素的過程中繼續(xù)發(fā)展。

注釋：

①雷隨斌.關(guān)于落實高校辦學(xué)自主權(quán)的思考[J].湖北民族學(xué)院學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2003（5）：84.

②⑩周光禮.中國大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)（1952—2012）：政策變遷的制度解釋[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2012（3）：78，80.

③李正元，楊建文.試論我國高校辦學(xué)自主權(quán)問題[J].蘭州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2008（6）：144.

④湛中樂，高俊杰.我國公立高校與政府法律關(guān)系的變遷[J].陜西師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010（6）：6.

⑤譚正航，尹珊珊.高校辦學(xué)自主權(quán)的落實和擴大與政府高校管理去行政化研究[J].現(xiàn)代教育科學(xué)，2015（2）：124.

⑥⑨張俊洪.回顧與檢討——新中國四次教育改革論綱[M].長沙：湖南教育出版社，1999：88，226.

⑦忻福良.各國高等教育法[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，1992：57.

⑧“1961年高校六十條”[EB/OL].http：//news.qq.com/zt2011 /ghgcd030/，2011.1.30.

李紅惠.高校辦學(xué)自主權(quán)政策的文本考察與趨勢[J].現(xiàn)代教育管理，2012（12）：40.

冒榮.擴大高校辦學(xué)自主權(quán)為什么仍在路上[J].江蘇高教，2015（4）：2.