誣告行為的釋因邏輯及其治理路徑研究

吳業(yè)國 吳祖昱

摘要： 誣告行為是以匿名舉報為主要形式，捏造虛假事實，意圖讓被誣告者遭受違紀(jì)處分甚至刑事追究的行為，與因情況了解不全面或認(rèn)識偏差而導(dǎo)致的錯告、檢舉失實行為有本質(zhì)區(qū)別。誣告行為可能對被誣告者的生活和精神造成一定的損害，同時也浪費公共資源，擾亂黨政機(jī)關(guān)正常工作秩序。誣告行為的產(chǎn)生是監(jiān)督權(quán)利的異化，在一定程度上也反映出黨內(nèi)政治生態(tài)的不平衡。研究發(fā)現(xiàn)，誣告者可能因外界刺激引發(fā)自身內(nèi)心的不滿，借助于尚不完善的制度體系，實施誣告這一惡化政治生態(tài)的行為。完善舉報制度，正確行使監(jiān)督權(quán)利，提倡實名舉報是減少誣告行為的有效對策；建立澄清保護(hù)機(jī)制，健全責(zé)任追究制度是維護(hù)被誣告者的重要舉措。

關(guān)鍵詞：誣告；釋因邏輯；名譽(yù)權(quán)；治理路徑

中圖分類號： D262.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1009-055X（2018）03-0066-07

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2018.03.007

自中華人民共和國成立以來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的腐敗治理，先后經(jīng)歷了運動反腐、制度反腐以及多元主體反腐三個階段。從群眾運動發(fā)展到以政府為主導(dǎo)的執(zhí)法行動，再到法律制度和黨內(nèi)巡視制度的相繼完善，繼而進(jìn)入公民、政府以及其他主體共同參與的肅貪模式，可以說我們黨對腐敗的嚴(yán)厲打擊從未間斷過。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央一直堅定不移全面推行從嚴(yán)治黨，整飭黨風(fēng)，更是以“壯士斷腕”的決心，將打擊腐敗的力度提至前所未有的新高度，“零容忍”反腐已成為中國腐敗治理的新常態(tài)。在決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利的關(guān)鍵期，黨的十九大更是強(qiáng)調(diào)堅持全面從嚴(yán)治黨，深入推進(jìn)反腐敗斗爭。黨中央的鋼鐵手腕，贏得了全國人民的極大贊揚，黨員群眾積極檢舉揭發(fā)違紀(jì)違法行為，這也成為反腐進(jìn)程中的一把“利刃”，為腐敗治理注入強(qiáng)大的動力。然而，一些“心懷不軌”之人為了達(dá)到自身不可告人的目的，無視黨紀(jì)國法，利用反腐斗爭中檢舉揭發(fā)這一利劍來實施誣告行為，錯誤行使監(jiān)督權(quán)利。據(jù)相關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門統(tǒng)計，90%以上的誣告行為是以匿名形式進(jìn)行的[1]。即便誣告行為在匿名舉報中所占比例較少，也為腐敗治理的進(jìn)程增添了困難阻礙，歪曲了政治風(fēng)氣，對國家和社會的正常秩序帶來了一定的負(fù)面影響。

早在2014年，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人便意識到誣告問題的嚴(yán)重性。習(xí)近平總書記在十八屆四中全會第二次全體會議上提出的無視政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的“七個有之”中，就特別強(qiáng)調(diào)“搞匿名誣告、制造謠言的有之”[2]50。2016年10月27日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第六次全體會議通過《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，提倡實名舉報，并指出“黨組織既要嚴(yán)肅處理對舉報者的歧視、刁難、壓制行為特別是打擊報復(fù)行為，又要嚴(yán)肅追查處理誣告陷害行為”。2016年11月30日，王岐山在《全面從嚴(yán)治黨 厚植黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)——在全國政協(xié)十二屆常委會第十八次會議上的講話》中，再一次強(qiáng)調(diào)了習(xí)近平總書記的“七個有之”，并指出嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活是治本之策。對于“誣告”的高度重視，也說明了誣告問題的嚴(yán)重性。因此，本文將圍繞誣告行為產(chǎn)生的內(nèi)在原因和外部環(huán)境進(jìn)行深入分析，進(jìn)而嘗試提出誣告行為治理的路徑。

一、行為分析：誣告行為的含義

詞源上，“誣告”是對他人無中生有的指控，即利用莫須有的事件或行為指責(zé)他人。關(guān)于“誣告”的相關(guān)學(xué)術(shù)研究大多集中于《刑法》中“誣告陷害罪”所涉及的“誣告陷害行為”。法學(xué)界對這一行為的界定有四種代表性觀點：趙秉志認(rèn)為，誣告陷害行為是指捏造犯罪事實，意圖使他人受刑事追究，且情節(jié)嚴(yán)重的行為[3]480；孫國祥認(rèn)為誣告是含有虛假告發(fā)的行為，但并未對其情節(jié)嚴(yán)重程度作出規(guī)定[4]482；肖中華則認(rèn)為，誣告陷害行為的具體告發(fā)對象是國家司法機(jī)關(guān)或其他有關(guān)單位，并指出誣告屬于情節(jié)嚴(yán)重的違法行為[5]350；謝彤認(rèn)為誣告者是通過捏造事實借助司法資源來進(jìn)行誣告陷害行為，也指出誣告是捏造虛假事實并予以告發(fā)且情節(jié)嚴(yán)重的行為[6]。從上述主流觀點中可以看出，“誣告陷害行為”是一種捏造事實，意圖他人受到刑事處分的行為。然而，對于這種行為的概念是否應(yīng)包括實施行為的途徑、告發(fā)行為以及情節(jié)的嚴(yán)重程度三個方面，學(xué)者們存在較大的分歧，未能形成準(zhǔn)確統(tǒng)一的界定。

“誣告行為”應(yīng)包含于“誣告陷害行為”之中，既具有后者的共同特征，又具有自身的特點。兩者的共同特征之一是捏造事實，即無中生有、憑空捏造或歪曲虛構(gòu)既定事實。然而，“誣告行為”中的“捏造事實”強(qiáng)調(diào)的是誣告者的虛假描述，而“誣告陷害行為”中的“捏造事實”除了包含上述內(nèi)容，還包括對已有事實的夸張描述。兩者的行為目的都是讓被誣告者受到相應(yīng)的責(zé)任追究，但“誣告陷害行為”的目的是使被誣告者受到刑事責(zé)任追究，而“誣告行為”的目的主要是使被誣告者受到紀(jì)律責(zé)任追究。當(dāng)誣告內(nèi)容的嚴(yán)重程度達(dá)到使被誣告者獲得刑罰的程度，也可認(rèn)為誣告者的行為目的是使被誣告者受到刑事責(zé)任追究。因此，“誣告行為”屬于“誣告陷害行為”中的一種行為。

此外，誣告行為與錯告行為、誹謗行為也存在著一定的區(qū)別。誣告行為與錯告行為的最大差別在于兩者的主觀故意性不同，表現(xiàn)在行為人是否明知自己所告內(nèi)容存在捏造、虛構(gòu)和歪曲。錯告是行為人在不知實情的情況下將錯誤事實上告，不存在主觀故意性，且不一定存在著時機(jī)上的特殊性或主客體間人際關(guān)系上的矛盾等情況。而誣告行為是誣告者出于主觀目的，故意捏造、虛構(gòu)和歪曲事實上告，背后也往往存在著誣告者與被誣告者的糾紛關(guān)系，行為實施的時機(jī)可能是在被誣告者得到提拔機(jī)會等關(guān)鍵時刻，內(nèi)容必定是能引起紀(jì)律檢查委員會或上層組織注意的違紀(jì)事件[7]。誹謗行為是指捏造并散布某種虛構(gòu)的事實，以達(dá)到貶損他人名譽(yù)和人格目的的行為，情節(jié)嚴(yán)重者構(gòu)成誹謗罪。誹謗侵犯的客體是單一的，就是他人的名譽(yù)和人格。誣告行為侵犯的客體是復(fù)雜的，除了他人以名譽(yù)權(quán)為代表的個人權(quán)利，還有司法機(jī)關(guān)和紀(jì)檢機(jī)關(guān)的正?；顒又刃蚣百Y源。誹謗是在公眾場合或者向第三人傳播他人的虛構(gòu)事實，而誣告行為則含有誣告者向紀(jì)律檢查委員會等相關(guān)部門進(jìn)行舉報告訴的行為[8]。

綜上所述，作為監(jiān)督權(quán)利異化的“誣告行為”人民網(wǎng).培育讓誣告無處遁形的政治文化[N/OL]（2017-07-01）http：//paper.people.com.cn/rmlt/html/2017-07/01/content_1806597.htm.，是指故意捏造事實，以匿名舉報的形式直接向紀(jì)律檢查委員會、中國共產(chǎn)黨地方委員會、地方政府以及相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)告發(fā)，意圖使被誣告者受到紀(jì)律責(zé)任追究的行為；情節(jié)嚴(yán)重的，甚至可能會使被誣告者受到刑事責(zé)任追究，引起司法程序，構(gòu)成誣告陷害罪。其中，“故意捏造事實”，是指行為人在明知事實真相的情況下，根據(jù)主觀意識虛構(gòu)或惡意扭曲事實。它在狹義上是指故意捏造全部的事實，廣義上是指捏造足以引起紀(jì)律檢查委員會啟動調(diào)查程序的事實。誣告行為的客體，即被誣告者一般為黨政機(jī)關(guān)中具有一定職級，根據(jù)法律所賦予的權(quán)力履行相應(yīng)職責(zé)的公職人員。誣告行為必須含有幾個條件：一是直接主觀故意性；二是虛構(gòu)的事實；三是“告發(fā)”行為。行為的對象可以是上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，也可以是相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，其目的都是使被誣告者受到紀(jì)律上乃至法律上的追究[9]。從本質(zhì)上說，誣告行為是行為人企圖利用國家機(jī)關(guān)或者黨組織的公共資源，對行為實施對象的私權(quán)利造成損害，以達(dá)到特定目的的行為。美國學(xué)者約瑟夫·尼提出挪用公共資源也是一種腐敗行為[10]。我國學(xué)者何增科也認(rèn)為，腐敗既是一種國家機(jī)關(guān)公職人員公權(quán)私用的行為，也是一種濫用公共資源的行為[11]80。因此，我們認(rèn)為誣告行為也是一種占用公共資源的腐敗行為。

二、原因剖析：誣告行為發(fā)生的內(nèi)在動機(jī)與外部環(huán)境

心理學(xué)家?guī)鞝柼亍だ諟卣J(rèn)為，人的行為取決于人的內(nèi)在動機(jī)和外界環(huán)境的相互作用，而動機(jī)是行為產(chǎn)生的直接原因[12]239。當(dāng)內(nèi)在動機(jī)形成之后，在外部環(huán)境刺激和誘導(dǎo)下，進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為行為。誣告行為作為誣告者實施的一種陷害行為，也具有一般行為的形成規(guī)律。因此，文章認(rèn)為誣告行為發(fā)生的內(nèi)在邏輯是：誣告者受外界某一事件刺激致使心理失衡，因而產(chǎn)生發(fā)泄的內(nèi)在需要，繼而促使誣告他人的行為動機(jī)形成。本文擇取“常引根誣告事件”為典型案例展開分析，原因有二，一是《南方周末》對于該事件的經(jīng)過、調(diào)查過程以及案件結(jié)果記錄較為完整，從而提供深入分析的可能；二是該事件的發(fā)生時間正值“反腐行動”推進(jìn)的關(guān)鍵期，發(fā)生地點更是在因“塌方式腐敗”而急需重塑政府形象的山西省，并引起省領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。因此它具有一定的代表性，對于誣告行為的原因剖析也頗具現(xiàn)實意義。

（一）誣告者的內(nèi)在動機(jī)：誣告者的內(nèi)在需要與心理活動的作用結(jié)果

（1）誣告內(nèi)需產(chǎn)生過程：外界刺激→心理失衡→不滿情緒→內(nèi)需形成。心理失衡是個體遭受外界刺激而產(chǎn)生的心理不平衡狀態(tài)，是一種認(rèn)知受挫的表現(xiàn)，常常伴隨著情緒的急劇變化。以山西省臨汾市原文物局局長常引根誣告案為例。常引根與張宏志在工作上的兩次矛盾以及張宏志的工作升遷，是引起常引根心理失衡的主要外界刺激因素。兩人的第一次矛盾是在2001年，當(dāng)時張宏志與常引根在臨汾市商業(yè)總公司共事，其間因張宏志工作調(diào)任，常引根在張宏志未辦理人事關(guān)系轉(zhuǎn)接工作的情況下，擅自凍結(jié)了張宏志的工資，由此兩人發(fā)生了第一次沖突。之后，張宏志在擔(dān)任臨汾市襄汾縣縣長期間，與常引根因項目問題再次產(chǎn)生矛盾。2015年5月5日，山西省委組織部發(fā)布公示擬提拔張宏志為縣委書記。累積的歷史矛盾與張宏志即將升遷的消息疊加引發(fā)了常引根內(nèi)心的不平衡，進(jìn)而激化常引根對現(xiàn)實的不滿情緒。情緒是個體對客觀外界事物的態(tài)度的體驗，是主體的一種主觀感受，它反映了客觀外界事物與主體需要之間的關(guān)系[13]。當(dāng)個體出現(xiàn)心理不平衡時，就可能會出現(xiàn)生理和心理的欠缺狀況，進(jìn)而可能產(chǎn)生不安、不滿和沖動的情緒。為了恢復(fù)心理的平衡，消除情緒的不安，由此產(chǎn)生一種內(nèi)驅(qū)力，即需要。常引根因為個人情緒的嚴(yán)重不滿，在外界環(huán)境的促使下，進(jìn)而形成了實施誣告黨員干部行為的內(nèi)在需要。

（2）“成本-收益”預(yù)期與僥幸心理的輔助作用?！俺杀?收益”分析理論中，將人看作具有完全理性或者有限理性的“經(jīng)濟(jì)人”，以最小的成本來獲取最大的利益，從而選擇最優(yōu)的決策。人的不完善性，決定了個體趨利避害的自然屬性。同時，也意味著在社會生活中，由于受到利益的誘惑和驅(qū)使，個體在選擇追逐利益，作出決策并實施行為之前，會通過比較實施這一行為所付出的時間、精力等資源成本以及行為實施之后所收獲的利益，從而判斷該行為的實施是否合理。如果所付出的成本小于收益，則實施行為；反之，則放棄。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，收益大于成本的預(yù)期是人們展開行動、實施行為的首要理性原則[14]。在“常引根誣告案”中，常引根打印、郵寄匿名信件的費用是誣告張宏志的經(jīng)濟(jì)成本。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第六十九條規(guī)定，誣告黨員干部行為的一般處分僅僅是警告或者嚴(yán)重警告，對于誣告內(nèi)容并未作詳細(xì)界定?！缎谭ā分袑τ凇罢_告陷害罪”認(rèn)定條件之一是意圖使他人受到刑事追究。常引根誣告張宏志的目的是阻礙張宏志的職位晉升，使其受到紀(jì)律責(zé)任追究，其誣告行為并不符合誣告陷害罪的條件，因而他也不會因誣告行為受到法律處分。因此，常引根只要將誣告內(nèi)容的嚴(yán)重程度控制在一定的范圍內(nèi)，就能讓自己的誣告行為即使被調(diào)查也僅給予警告或嚴(yán)重警告的處分。由此可知，常引根僅需支付較低違紀(jì)成本就實施了誣告行為，卻很可能會導(dǎo)致張宏志因常引根的誣告而仕途受阻這一嚴(yán)重后果。與較低的經(jīng)濟(jì)成本和違紀(jì)成本相比，實施誣告行為的預(yù)期收益理論上要遠(yuǎn)高于成本。

個體基于強(qiáng)烈的“趨利”本性產(chǎn)生強(qiáng)烈的僥幸心理，是忽略客觀事實發(fā)展的本質(zhì)規(guī)律、妄圖通過偶然因素而達(dá)成特定目的的主觀臆斷[15]。誣告者對誣告行為實施途徑的滿意評價，自身能力、人際網(wǎng)絡(luò)的高度自信，使得誣告者形成可以逃避追查的僥幸心理。加上對誣告行為“低成本，高收益”的預(yù)期，大大提高了誣告者的信心指數(shù)，成為支撐誣告行為的心理基礎(chǔ)。

（二）外部制度環(huán)境有待完善

首先，罪名界定不明確，誣告者鉆法律空隙?！缎谭ā返诙偎氖龡l中對于誣告陷害罪的規(guī)定，僅指出誣告陷害的行為是捏造事實誣陷并意圖他人受到刑事追究，卻未對該行為的實施主體以及所涉及的客體進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，對于誣告陷害罪的處罰規(guī)定，也只針對情節(jié)嚴(yán)重、造成嚴(yán)重后果的行為，而其中并未仔細(xì)明確“情節(jié)嚴(yán)重”以及“造成嚴(yán)重后果”的內(nèi)容以及程度；《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第六十九條，也未對誣告的情節(jié)嚴(yán)重程度作出相應(yīng)的解釋說明。由于法律規(guī)章未對誣告行為作出清楚明了的界定，有關(guān)部門在實際執(zhí)行的過程中對此類行為判定不一、懲處不明，誣告行為也往往因此而得不到有力地打擊懲罰。

其次，借助匿名渠道，侵害公共資源。近年來，隨著反腐的深入，舉報人遭到打擊報復(fù)的案件報道也頻頻發(fā)生，保護(hù)舉報人的制度尚未健全，也使得舉報人對受理舉報的機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生懷疑，從而選擇匿名舉報的方式。匿名舉報是對舉報者不受侵害的保護(hù)措施，也是我國反腐工作中的重要信息來源。然而，誣告者利用匿名舉報這一途徑，發(fā)泄自身不滿情緒，實施誣告行為，監(jiān)督權(quán)利異化，使得正常反腐途徑受到一定阻礙，造成了公共資源的浪費。

最后，責(zé)任追究制度的空缺增加了追查誣告者的難度，使得誣告者實施誣告行為的違法成本過低，不能得到相應(yīng)懲罰，也間接增加了誣告者的“成本-收益”預(yù)期，增加了誣告行為實施的概率。

三、危害后果：侵害個人權(quán)利，擾亂行政監(jiān)察活動

誣告行為的公開報道，在讓社會公眾巨大震動的同時，也對被誣告者自身和政府部門產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響：被誣告者的個人權(quán)利受到侵犯，造成其精神上的傷害；公共資源被浪費，紀(jì)檢監(jiān)察部門的工作秩序也被擾亂。

（一）對被誣告者自身的影響：損害個人名譽(yù)權(quán)，打擊工作積極性

一是個人名譽(yù)權(quán)受到損害。名譽(yù)權(quán)是指公民依法享有的個人名譽(yù)不受侵害的權(quán)利，是人格權(quán)中涵義最為廣泛的一項權(quán)利。由于被誣告者身份一般為公職人員，其身份的公共性和特殊性決定了一些個人信息必須公開，以便反映該公職人員履職情況，有效促進(jìn)輿論監(jiān)督和媒體監(jiān)督作用的發(fā)揮。公職人員的名譽(yù)權(quán)涉及公共利益，因而不在《民法》的保護(hù)范圍內(nèi)[16]，但這并不意味著可以就其職務(wù)行為進(jìn)行抹黑，更不代表可隨意捏造事實對公職人員進(jìn)行攻擊。誣告行為對于被誣告者的個人名譽(yù)權(quán)所造成的損害是主要且直接的[17]，其結(jié)果表現(xiàn)在外界對于被誣告者的評價。由于平時的工作原因，被誣告者與單位同事及上級領(lǐng)導(dǎo)相互之間的接觸是最為密切的，他們對彼此也有一定的了解。平時在同事及領(lǐng)導(dǎo)的眼中被誣告者可能是一位在工作中能夠貫徹自己的原則、真正為人民服務(wù)的人；但如若突然獲悉這位平時嚴(yán)于律己的同事被紀(jì)委找去談話且又在反腐的高壓期，出于對現(xiàn)實情況的判斷，也不免產(chǎn)生此人有腐化問題的質(zhì)疑；因此，單位內(nèi)部對被誣告者本人的評價可能因這起事件而下降。同時由于社會中曾出現(xiàn)過舉報人遭受打擊報復(fù)的類似事件，外界部分人員對誣告事件的調(diào)查結(jié)果可能存在些許誤解，加之對于被誣告者本人的不了解和對腐敗的厭惡心理，從而單方面認(rèn)定被誣告者有貪腐行為，進(jìn)而對其作出偏激的評價。此外，由于公職人員受到申請和獲得自身名譽(yù)權(quán)的保護(hù)和救濟(jì)的條件限制，組織對于被誣告者個人名譽(yù)的澄清時間也被延長，這也可能使被誣告者名譽(yù)權(quán)受損。

二是精神上的負(fù)面影響。雖然技術(shù)上很難準(zhǔn)確地估計被誣告者在誣告事件中受到的精神影響，但必須承認(rèn)存在這個事實。在省紀(jì)委澄清其污名之后，湖北省武漢市原常務(wù)副市長袁善臘依然選擇辭去職務(wù)完全退休。面對《南方周末》記者的詢問，他坦言誣告使他及家人受到了傷害，個人也承擔(dān)了巨大的壓力南方周末.原武漢副市長袁善臘：“我感到很心寒”[EB/OL].（2014-02-20）.http：//www.infzm.com/content/98236.?？梢姡_告行為對被誣告者造成了極大的負(fù)面影響。盡管事件發(fā)生所在地政府在展開迅速調(diào)查之后澄清了被誣告者的污名，使其恢復(fù)原有的工作，然而在誣告事件發(fā)生之后，被誣告者要被多個部門多次調(diào)查，直至確定舉報內(nèi)容為誣告。在被多個部門高強(qiáng)度聯(lián)合嚴(yán)格調(diào)查之后，被誣告者自身也出現(xiàn)了巨大的精神壓力，工作積極性受挫，被迫改變工作的態(tài)度和方法以及原有的人際交往模式，甚至可能給日后的工作帶來一定的阻礙。另外，組織對于被誣告者的澄清過程可能較為復(fù)雜，被誣告者的仕途也可能面臨更多的阻礙。

（二）對黨政部門的影響：擾亂正常行政監(jiān)察活動，浪費公共資源

誣告行為發(fā)生所在地政府是誣告事件的間接受害者。特別是在一些剛剛經(jīng)歷過反腐，處治多名腐敗官員，正急需以新的氣象和為政風(fēng)格來重塑政府形象、恢復(fù)公信力的地方。誣告行為的發(fā)生，在破壞了政府正常活動秩序的同時，也給政府形象的重塑帶來了極大的負(fù)面影響。

其一，擾亂政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理活動。首先，對于黨和政府日后的人才選拔造成一定阻礙。根據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》第四十四條規(guī)定，公務(wù)員晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)需經(jīng)民主推薦將其確定為考察對象，經(jīng)過組織考察研究提出任職建議方案，討論管理權(quán)限，最后按照規(guī)定履行任職手續(xù)。因此，公職人員的選拔是需要經(jīng)過多個部門對候選人多方面的聯(lián)合考察，在確定沒有任何問題之后，才可能進(jìn)入選拔的公示環(huán)節(jié)。特別是在黨的十八大以后，更是以“廉潔”作為選拔人才的第一標(biāo)準(zhǔn)。被誣告者經(jīng)過多次廉潔檢查，可以證明他具有被選拔的資格，然而在被提拔公示期間卻被舉報有賄選或生活作風(fēng)等違紀(jì)違法問題，不免使有心競選更高職級的人員產(chǎn)生些許畏懼感，萌生維持現(xiàn)狀或退而求其次的想法，而這對黨政機(jī)關(guān)選拔人才造成了一定的阻礙，政府的內(nèi)部管理活動也可能被擾亂。

其二，浪費公共資源，擾亂紀(jì)檢監(jiān)察部門工作秩序。一方面，誣告者利用郵寄匿名舉報信件的途徑實施誣告行為，侵占了反腐的有效途徑。信訪舉報是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)獲取腐敗信息和線索的重要途徑，為了打擊貪污腐敗，不管是實名還是匿名，對于舉報內(nèi)容都要徹查清楚。然而，誣告的內(nèi)容卻是子虛烏有，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查莫須有的舉報，既耗費精力和時間，也可能錯失懲治貪污腐敗的最佳時機(jī)。同時，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)控告申訴工作條例》第三十四條規(guī)定，對于誣告行為的認(rèn)定，必須經(jīng)地、市級以上（含地、市級）黨的委員會或者黨的紀(jì)律檢查委員會批準(zhǔn)。即使在確認(rèn)該舉報為誣告之后，紀(jì)檢監(jiān)察部門還要查明誣告者的身份以及誣告者的目的和理由，并給予誣告者一定的處分，整個過程需要花費大量的公共資源與時間，而且也意味著將本該用于稽查貪污腐敗的公共資源分流至對誣告行為的調(diào)查中，影響反腐的工作進(jìn)程。因此，誣告行為擾亂了紀(jì)律機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的正常工作秩序，嚴(yán)重侵占了公共資源。

四、治理路徑：提倡實名舉報，建立黨員干部澄清機(jī)制

誣告行為對被誣告者的名譽(yù)及精神造成了極大的損害，同時使得政府行政活動受到干擾，使政府形象受損。據(jù)《南方日報》報道，2013年上半年廣東省有582名黨員干部受到誣告錯告。2015年，四川省和廣東省共有16191位干部澄清誣告[18]。2016年底，湖北省就有12347名干部澄清誣告湖北日報.獨家！湖北為12347名受錯告誣告的干部還清白[N/OL].（2016-12-23）.http：//dx.cnhubei.com/dongxiang/811890984987398144.。據(jù)最新消息，2017年湖北省對反映失實的23559件問題線索予以澄清了結(jié)長江網(wǎng).為干部“正名”保護(hù)了干事創(chuàng)業(yè)的熱情[EB/OL].（2018-02-06）. http：//news.cjn.cn/cjsp/ssdj/201802/t3151072.htm.。越來越多誣告事件已經(jīng)被澄清，說明了黨中央對于誣告問題的重視情況，也說明了國家對于廉潔清白的公職人員的維護(hù)。自2016年以來，全國多地已經(jīng)開始行動，陸續(xù)出臺《關(guān)于充分調(diào)動干部積極性激勵改革創(chuàng)新干事創(chuàng)業(yè)的意見（試行》（以下簡稱《意見》）及《黨員干部誣告陷害類信訪舉報調(diào)查處理辦法》（以下簡稱《辦法》），為保護(hù)黨員干部提供了制度依據(jù)；建立與容錯糾錯機(jī)制協(xié)同運行的澄清機(jī)制，及時為被誣告黨員干部澄清事實真相；將誣告陷害記入個人誠信檔案，設(shè)立廉政三色檔案等，保護(hù)黨員干部的仕途。其中仍存在一些問題，例如出臺的《意見》《辦法》過于原則化，對如何界定誣告行為，如何懲戒誣告者并沒有許多具體化規(guī)定；制度建設(shè)仍然處于文本化狀態(tài)，具體實施內(nèi)容不詳細(xì)等。因此，我們認(rèn)為可從以下幾個方面進(jìn)行有效治理。

第一，加強(qiáng)教育、健全法規(guī)，是減少誣告行為的基礎(chǔ)。思想是行動的源泉，只有從思想上讓企圖通過誣告達(dá)到某種目的的人意識到實施誣告行為的嚴(yán)重性，才能有效地防止這一行為。同時，明確規(guī)定誣告行為的主體、客體以及懲治條款，界定誣告行為的程度并對其進(jìn)行分類處理，根據(jù)不同的類別實施不同的懲治辦法，使得誣告行為得到有效懲治，提高實施行為的違法成本，進(jìn)而減少此類行為的發(fā)生。加強(qiáng)思想教育，健全法律法規(guī)，并不是一蹴而就的，需要各界人士通力合作，長期投入大量精力，循序漸進(jìn)地完成。完善制度體系，提高國民素質(zhì)，規(guī)范行政程序，真正達(dá)到從根源上減少誣告行為的目的。

第二，完善舉報制度、提倡實名舉報，是減少誣告行為的有效對策。首先，加強(qiáng)宣傳，引導(dǎo)實名舉報。宣傳內(nèi)容應(yīng)包含實名舉報的益處和政府保護(hù)實名舉報人的相關(guān)條例、措施以及誣告陷害的弊處和相應(yīng)的懲罰措施。其次，提高辦案效率，重視實名舉報。提高立案率，對舉報內(nèi)容進(jìn)行詳盡地調(diào)查分析，并及時地公開相關(guān)信息，彰顯黨和政府對實名舉報的重視。重視實名舉報是提倡實名舉報、提高舉報者積極性的基礎(chǔ)。最后，健全保障機(jī)制，保護(hù)實名舉報。保護(hù)實名舉報者要從信息保密和安全保護(hù)兩方面著手。信息保密意味著應(yīng)加強(qiáng)舉報受理程序建設(shè)，保證舉報者的信息不被泄露，從而防止被舉報人對舉報者挾私報復(fù)；安全保護(hù)意味著相關(guān)部門應(yīng)對實名舉報者采取具體的保護(hù)措施，而非停留在文件的宣示性保護(hù)上。

第三，建立黨員干部澄清機(jī)制，是維護(hù)公職人員名譽(yù)權(quán)的重要舉措。在誣告案件查清之后，紀(jì)檢監(jiān)察部門有責(zé)任為被誣告者進(jìn)行名譽(yù)上的澄清和精神上的安撫。在2016年第十四次全國檢察工作會議上，最高人民檢察院檢察長曹建明就提出了要建立失實舉報澄清機(jī)制法制網(wǎng).建立失實舉報澄清制度[EB/OL].（2016-7-20）.http：//www.legaldaily.com.cn/index/content/2016-07/20/content_6728775.htm？node=20908.。建立黨員干部澄清機(jī)制有著重大的現(xiàn)實意義：個人層面，有利于被誣告者恢復(fù)受損名譽(yù)，對工作重燃信心；集體層面，有利于表達(dá)單位的態(tài)度，同時鼓勵成員工作的積極性。為此，首先應(yīng)探索成立黨員干部澄清工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對誣告事件進(jìn)行跟蹤反饋。我國的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制決定了領(lǐng)導(dǎo)在處理問題中的決定性作用。領(lǐng)導(dǎo)對于誣告行為的重視程度，是黨員干部澄清機(jī)制運行的基礎(chǔ)保障。其次應(yīng)制定執(zhí)行細(xì)則，對誣告事件從受理到澄清進(jìn)行一系列的程序細(xì)化，避免被誣告者的權(quán)益進(jìn)一步受損。最后應(yīng)認(rèn)真調(diào)查事件始末，由負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)牽頭，各部門配合，對誣告事件進(jìn)行調(diào)查，區(qū)分錯告、誤告以及誣告，確定事件性質(zhì)及其情節(jié)，進(jìn)而采取當(dāng)面告知、書面通知以及會議宣告等多種方式公開澄清，簽發(fā)《澄清保護(hù)通知書》予以正名，保護(hù)被誣告者的名譽(yù)權(quán)[19]。

第四，建立誣告行為嚴(yán)懲機(jī)制，健全責(zé)任追究機(jī)制，是懲戒誣告行為的關(guān)鍵策略。嚴(yán)厲懲治誣告行為，既是對誣告行為實施者的懲罰，也是對存在誣告想法之人的警醒，更是對被誣告者的慰藉。2016年以來，全國多地對于誣告行為高度重視，紛紛頒布政策辦法，嚴(yán)懲誣告行為。對于誣告行為按照情節(jié)嚴(yán)重程度實施相應(yīng)的措施：誣告情節(jié)較輕、影響范圍較小的行為可對誣告者進(jìn)行勸阻、批評或教育；若勸阻、批評或教育無效的，移送至公安機(jī)關(guān)進(jìn)行警告、訓(xùn)誡或者制止；在一定范圍內(nèi)，對于誣告行為事件進(jìn)行通報；存在無中生有、歪曲事實等情節(jié)嚴(yán)重、影響范圍較廣行為的予以從重處罰濟(jì)南日報.誣告陷害信訪舉報行為查核處理辦法（試行）[N/OL].（2016-10-09）.http：//jnrb.e23.cn/shtml/jinrb/20161009/1596041.shtml.。與此同時，對于誣告行為實施者按照身份的不同實施相應(yīng)的懲罰。若誣告者為中共黨員，則依照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》按情節(jié)嚴(yán)重的程度給予相應(yīng)黨紀(jì)處分，有涉嫌犯罪情形的移送至司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任；若誣告者為中共黨員身份以外的政府、事業(yè)單位或國有企業(yè)的公職人員，則可依照《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等文件的相關(guān)規(guī)定，按照情節(jié)嚴(yán)重程度給予相應(yīng)的處罰，涉及違法犯罪的追究其刑事責(zé)任長汀縣.長汀縣對誣告陷害信訪舉報行為動“真格”[EB/OL].（2018-02-15）.http：//www.ctw.cn/article/article_131271.html.。對于誣告者因?qū)嵤┱_告行為所獲得的不當(dāng)利益，應(yīng)予以撤銷或者沒收。此外，還可將誣告行為實施者列入負(fù)面清單，作為選拔晉升、考核評價的參考依據(jù)兗州區(qū)紀(jì)委. 兗州區(qū)向誣告陷害類信訪行為亮劍[EB/OL].（2017-04-27）.http：//www.yzjw.gov.cn/art/2017/4/27/art_563_45206.html.。最后，健全責(zé)任追究機(jī)制。根據(jù)行為后果，依照法律法規(guī)以及政策規(guī)定，對誣告者給予相應(yīng)的查處懲治，幫助受害人追究誣告者的相應(yīng)責(zé)任[20]。對于連續(xù)發(fā)現(xiàn)多起誣告事件，且致使干部和群眾反映十分強(qiáng)烈，影響較為廣泛的區(qū)域，甚至可追究地區(qū)相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任東營市紀(jì)委監(jiān)察局. 關(guān)于黨員干部和公職人員誣告陷害類信訪舉報核查處理實施辦法[EB/OL].（2017-09-08）.http：//www.jiwei.gov.cn/content/2017/qfdy/14288.html.。