部分高校盲目擴張新校區(qū)的問題與對策探析

劉媛媛 駱勇

摘要：本文分析了部分高校盲目擴張新校區(qū)的兩種主要表現(xiàn)形式，即違規(guī)建設(shè)新校區(qū)、利用制度漏洞盲目舉 債擴張新校區(qū)；詳細解剖了其帶來的弊端和危害，主要是無法獲得招生計劃，致使校舍資產(chǎn)大量閑置，學(xué)校債務(wù) 負擔(dān)沉重，致使運營成本增加，教學(xué)質(zhì)量下降，安全隱患增加等。根據(jù)以上情況，提出了建立違規(guī)責(zé)任倒查追究 機制，盤活閑置校舍資產(chǎn)，規(guī)范設(shè)立分校、校區(qū)、辦學(xué)點審批手續(xù)和明確生均占地面積標準等三條對策建議。

關(guān)鍵詞：高校；盲目擴張新校區(qū)；問題；對策

中圖分類號：G649.2 文獻標識碼：A 文章編號：CN61-1487-（2018）10-0066-02

當(dāng)我國第一輪高校擴張帶來巨額債務(wù)，學(xué)校運轉(zhuǎn)困 難，影響某些地區(qū)社會穩(wěn)定和教學(xué)質(zhì)量，但最終由政府財 政買單后，一些高校嘗到了甜頭，“撐死膽大的餓死膽小 的”想法又冒了出來，開始了帶有一定盲目性的第二輪 擴張。其方式主要有兩種：一是未經(jīng)審批，違規(guī)擴張新校 區(qū)；二是利用“設(shè)立校區(qū)是否需要審批的法律法規(guī)不完 善”“生均占地面積標準無上限”等制度漏洞，盲目擴張 新校區(qū)。高校擴張新校區(qū)擴充了學(xué)校的占地面積，一定 程度改善了學(xué)校的硬件設(shè)施，但也存在資產(chǎn)大量閑置、債 務(wù)負擔(dān)沉重、運營成本加大、交通安全隱患增加、優(yōu)質(zhì)教 學(xué)資源稀釋等問題，亟待完善相關(guān)制度，加強監(jiān)管，促進 有關(guān)問題的解決。

一、部分高校盲目擴張新校區(qū)的主要表現(xiàn)形式

（一）違規(guī)建設(shè)新校區(qū)

一是違規(guī)購置集體土地上的無產(chǎn)權(quán)建筑物作為新 校區(qū)。西部地區(qū)一些民辦學(xué)校違反《土地管理法》第 六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn) 讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)……”和《國土資源部辦公 廳關(guān)于嚴明法紀堅決制止土地違法的緊急通知》（國土 資電發(fā)〔2006〕22 號）“……單位和個人擅自‘以租代征 的，按非法占地和擅自出租農(nóng)民集體土地用于非農(nóng)業(yè)建 設(shè)從重處理”的規(guī)定，通過租賃農(nóng)民集體土地，并擅自在 集體土地上新建房屋建筑物。個別高校違反《事業(yè)單位 國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財政部令第 36 號）第十八條 “行政事業(yè)單位購置政府采購目錄內(nèi)的資產(chǎn)，依法實施政 府采購”的規(guī)定，未經(jīng)主管部門審批，擅自與民辦學(xué)校簽 訂資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，違規(guī)使用財政資金購買民辦學(xué)校在集 體土地違規(guī)建設(shè)的無土地使用權(quán)證、發(fā)票和產(chǎn)權(quán)證的房 屋建（構(gòu)）筑物，致使地上建筑物和土地分別屬于學(xué)校 和村民集體。這就導(dǎo)致學(xué)校要使建筑物擁有合法產(chǎn)權(quán)，必須進行征地，這又帶來新的矛盾和隱患。 二是獨立學(xué)院私自與地方政府合作創(chuàng)辦新校區(qū)。某地方政府引進某項目失敗后，為盤活該項目閑置資產(chǎn)，在 對獨立學(xué)院變更地址和舉辦者需教育部批復(fù)的政策了解 不充分的情況下，引進獨立學(xué)院項目，并向主管部門申請 新建校區(qū)和變更舉辦者。由于舉辦者投入土地遲遲不過 戶至獨立學(xué)院名下，獨立學(xué)院實質(zhì)上通過租賃土地的方 式辦學(xué)。地方政府為幫助學(xué)校有序開展教學(xué)工作，投入 巨額財政資金將閑置資產(chǎn)進行再次改造。但獨立學(xué)院搬 遷必須經(jīng)母校及原審批機關(guān)教育部審批同意。由于獨立 學(xué)院舉辦者沒有獲得母校的同意，擅自與地方政府合作， 母校考慮到異地搬遷帶來現(xiàn)有學(xué)生的安全穩(wěn)定隱患、未 來招生生源下降、師資力量有效配置等多方面因素，拒絕 同意獨立學(xué)院搬遷。擬將獨立學(xué)院搬遷至異地的目標難 以實現(xiàn)，地方政府重新改造投入的資金未發(fā)揮其應(yīng)有的 作用。

（二）一些高校利用制度漏洞，盲目舉債擴張新校區(qū) 一是利用制度漏洞，異地創(chuàng)辦新校區(qū)。一些地市級 地方政府領(lǐng)導(dǎo)出于政績和提高城市知名度等各種因素 的考慮，利用“設(shè)立校區(qū)是否需要審批的法律法規(guī)不完 善”“生均占地面積標準無上限”等制度漏洞，不顧自身 財力薄弱等實際困難，召開會議決策與省會城市的大學(xué) 合作。個別省級政府領(lǐng)導(dǎo)甚至在省發(fā)展改革委和教育廳 明確表示此事需經(jīng)教育部審批、省政府辦公廳提出如果 不能解決招生指標問題則不宜考慮設(shè)立的情況下，仍然 召開會議，決策同意在異地（跨城市）創(chuàng)辦新校區(qū)。由 于建設(shè)資金匱乏，導(dǎo)致其不得不舉債，甚至違規(guī)舉債。根 據(jù)教育事業(yè)統(tǒng)計年鑒反映，按國家標準生均土地面積至 少 60 平方米的要求，個別省會城市大學(xué)擁有的土地面積 遠超國家標準，完全不需要建設(shè)新校區(qū)，這種異地創(chuàng)辦新校區(qū)的合作違背大學(xué)實際需求，屬于盲目擴張新校區(qū)，并 帶來諸多問題。

二是有的高校利用制度漏洞，同城新建多個校區(qū)。 2013 年開始，一些高校不吸取以往因負債致教學(xué)運轉(zhuǎn)艱 難的教訓(xùn)，在事業(yè)基金累計結(jié)余非常小的情況下，再次申 請銀行貸款，并與國土部門簽訂《新校區(qū)建設(shè)項目委托 征地合同》進行征地，開始在同城進行新一輪新校區(qū)建 設(shè)。根據(jù)計算，個別高校征地后校舍土地面積合計數(shù)是 教育部人均標準 60 平方米的 5 倍以上，學(xué)校資產(chǎn)負債率 極高，償債能力差。這些高校掀起同城新建校區(qū)的高潮， 除學(xué)校決策層的主觀因素外，其客觀原因是設(shè)立校區(qū)是 否需要審批的法律法規(guī)不完善，辦學(xué)機構(gòu)的界定模糊，校 園占地面積、生均土地面積標準無上限約束，這給學(xué)校進 行校區(qū)擴張留下了空間。

二、高校盲目新建校區(qū)存在的問題

一是無法獲得法定的招生計劃，建設(shè)資金缺乏，致校 舍資產(chǎn)大量閑置。由于個別高校異地（跨地區(qū)、跨?。?新建校區(qū)未獲得教育部審批，因此無法獲得教育部批復(fù) 的招生計劃，加之合作大學(xué)也未能從教育部獲得額外的 招生指標和教師編制，導(dǎo)致新校區(qū)建成即閑置。為了緩 解或者說掩蓋這一問題，有關(guān)合作大學(xué)陸續(xù)將校本部的 部分學(xué)生轉(zhuǎn)移到新校區(qū)。即使這樣，新校區(qū)校舍因無充 足的學(xué)生使用，仍大量閑置。另一種情況是，雖然有的高 校有學(xué)生生源，也獲得了新校區(qū)項目建設(shè)用地，但由于學(xué) 校實力不強，建設(shè)資金匱乏，籌措資金渠道受限，導(dǎo)致建 設(shè)項目無法開工建設(shè)，土地長期荒蕪閑置。

二是違規(guī)舉債，甚至弄虛作假，導(dǎo)致債務(wù)負擔(dān)沉重。 新預(yù)算法實施后，特別是習(xí)近平總書記 2017 年 7 月 14 日在全國金融工作會議提出“嚴控地方政府債務(wù)增量， 終身問責(zé)，倒查責(zé)任”之后，舉債受到嚴格管控，銀行貸 款必須經(jīng)過嚴格審批才能融資，PPP 融資模式叫停，加 之高校收入來源渠道單一且非常有限，擴張新校區(qū)所需 建設(shè)資金難以籌集。有的學(xué)校為解決新校區(qū)建設(shè)資金缺 口，在某些地方政府的協(xié)助下違反新預(yù)算法規(guī)定舉債；有 的地方政府發(fā)展與改革委、國土等相關(guān)部門集體偽造項 目立項、可研等文件資料，虛構(gòu)項目《委托代建合同》和

《政府購買服務(wù)協(xié)議》，騙取銀行貸款；有的學(xué)校不向上 級主管部門報批，私自向銀行貸款；有的學(xué)校通過下屬公 司、關(guān)聯(lián)企業(yè)或變換擔(dān)保方式違規(guī)舉債，形成大量隱性債 務(wù)，造成學(xué)校債務(wù)負擔(dān)日益沉重。

三是運營成本增加，帶來了交通安全隱患。目前，有 的多校區(qū)高校沒有充分利用不同校區(qū)的特性，使其發(fā)揮互相補充的資源最佳效用；有的校區(qū)沒有及時妥善處置， 丟掉包袱，盤活資產(chǎn)，加大了管理的難度。由于新舊校區(qū) 距離較遠，尤其是跨省、跨地區(qū)的多校區(qū)辦學(xué)，其往返交 通費成本高，運營成本增加，遇到下暴雨和大雪等極端天 氣因素，極易帶來交通安全隱患。

四是部分新校區(qū)教師資源跟不上，影響教學(xué)質(zhì)量。 校區(qū)增加后，一些高校積極爭取招生指標，但由于財力有 限，沒有及時引進所需的教師。教育部《普通本科學(xué)校 設(shè)置暫行規(guī)定》規(guī)定“：師資隊伍普通本科學(xué)校應(yīng)具有較 強的教學(xué)、科研力量，專任教師總數(shù)一般應(yīng)使生師比不高 于 18：1；兼任教師人數(shù)應(yīng)當(dāng)不超過本校專任教師總數(shù)的 1/4?！睋?jù)教育事業(yè)統(tǒng)計年鑒反映，某高校生師比為 27：1， 遠高于教育部規(guī)定的標準；外聘教師為 70 人，為本校專

任教師總數(shù)的 1.52 倍。由于異地跨省、跨區(qū)上課，教師 非常辛苦，有的老師不愿到分校區(qū)去上課，優(yōu)質(zhì)師資得不 到保障。學(xué)生與教師之間除課堂教學(xué)外缺乏交流，“教 師像候鳥兒，迎著太陽來，背著太陽走；學(xué)生像流浪兒，白 天還有人問，黑天沒人管?！钡捻樋诹镄蜗蟮卣f明新校區(qū) 師生之間互動的匱乏，良好的師生感情難以建立，也影響 著教學(xué)的質(zhì)量和效果。

三、解決部分高校盲目擴張新校區(qū)問題的對策

一是建立違規(guī)責(zé)任倒查追究機制，嚴懲違規(guī)新建校 區(qū)的決策者和實施者。建立違規(guī)責(zé)任倒查追究機制，凡 是違規(guī)決策新建的校區(qū)，均安排審計和紀檢監(jiān)察部門進 行詳細核查，追查違規(guī)決策流程、建設(shè)資金來源及去向、 工程建設(shè)質(zhì)量，審查決策者和實施者是否存在失職瀆職 行為及后果，如果造成校舍資產(chǎn)閑置、損失、違規(guī)舉債造 成債務(wù)負擔(dān)過重、工程質(zhì)量低劣、或涉嫌利益輸送，政府 相關(guān)主管部門和紀檢監(jiān)察部門應(yīng)追究相關(guān)決策者和實施 者的責(zé)任，給予黨紀政紀處分；涉嫌犯罪的，要移送司法 機關(guān)依法處理。

二是想方設(shè)法盤活違規(guī)和利用制度漏洞新建校區(qū)帶 來的閑置校舍資產(chǎn)。針對“獨立學(xué)院違背母校意愿私自 與地方政府合作創(chuàng)辦新校區(qū)，帶來校舍閑置”的問題，獨 立學(xué)院舉辦者和地方政府應(yīng)與母校充分溝通，加大資金 投入改善辦學(xué)條件，以實際行動獲得母校的諒解和同意， 積極向教育部申請異地搬遷，以解決異地搬遷的法律問 題，最終達到化解新建校區(qū)資產(chǎn)閑置的問題。針對“違 規(guī)購置集體土地上的無產(chǎn)權(quán)建筑物作為新校區(qū)”的問 題，主管部門應(yīng)對相關(guān)責(zé)任者進行嚴肅處理。同時，學(xué)校 應(yīng)積極籌措資金，在履行法定手續(xù)的前提下，配合地方政 府做好征地工作，獲得地上房屋建（構(gòu)）筑物擁有的土地使用權(quán)證，使無土地使用權(quán)證、發(fā)票和產(chǎn)權(quán)證的房屋建

（構(gòu)）筑物合法化。針對“利用制度漏洞，創(chuàng)辦新校區(qū)” 的問題，省級人民政府和教育主管部門在對相關(guān)責(zé)任者 進行懲處的情況下，應(yīng)積極向教育部反映有關(guān)新校區(qū)現(xiàn) 狀及辦學(xué)各項指標，如容納學(xué)生的食宿保障能力，陳述辦 學(xué)的必要性和出發(fā)點，努力獲得教育部的諒解和支持，積 極爭取增加招生計劃，從根源上解決無法獲得法定生源 導(dǎo)致巨額校舍資產(chǎn)閑置的問題。

三是完善設(shè)立分校、校區(qū)、辦學(xué)點審批手續(xù)和生均占 地面積標準。建議教育主管部門出臺設(shè)立分校、校區(qū)、辦 學(xué)點需審批的相關(guān)法規(guī)，明確規(guī)定不管是同城還是異地， 設(shè)立分校、校區(qū)、辦學(xué)點均需要審批機關(guān)審批；詳細界定 審批機關(guān)的內(nèi)涵，明確設(shè)立分校、校區(qū)、辦學(xué)點均需教育 部審批。明確教育部 [2015]7 號文中的“各類辦學(xué)機構(gòu)” 涵蓋分校、校區(qū)、辦學(xué)點，未經(jīng)教育部審批不得招生，否則 視同違規(guī)招生行為。對《高等教育法》第二十九條中的 “其他重要事項”出臺實施細則，明確“其他重要事項” 包括設(shè)立校區(qū)、分校、辦學(xué)點等事項，超過 1 億元支出的 事項屬“其他重要事項”，若未經(jīng)教育部審批，則視同違法行為。修訂《普通本科學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》，科學(xué)論證 設(shè)置生均占地面積標準上限，約束盲目擴張，引導(dǎo)高校建 設(shè)合理布局、量力而行。

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作者簡介：劉媛媛，女，碩士，陜西藝術(shù)職業(yè)學(xué)院講師。 駱勇，男，碩士，審計署西安特派辦高級審計 師。

（責(zé)任編輯：李直）