基層院檢察委員會制度運行的不足及完善
——以安徽省A縣院為例

陳 煜 ，張 海

(1.西南大學 法學院，重慶 400715；2.太湖縣人民檢察院，安徽 太湖 246400)

檢察委員會是檢察機關進行科學民主決策的法定機構，是人民檢察院實行民主集中制，堅持集體領導的一種組織形式,承擔著討論決定重大疑難復雜案件和檢察業(yè)務重大問題的重要職能，其自身議事決策能力及專業(yè)化水平的高低，對檢察工作整體發(fā)展具有重大影響。伴隨著司法體制改革和監(jiān)察體制改革的深入，現(xiàn)行的檢察委員會運行機制在具體的司法實踐中出現(xiàn)了新的挑戰(zhàn)和問題。組織規(guī)則和章程能夠合理地引出組織權利的事實基礎，但必須在觀察組織機構的實際運作之后，才能夠對組織權利進行解釋，并由此修正規(guī)則和章程[1]。本文從安徽省A縣檢察院近三年來檢委會制度運行的實踐出發(fā)，對基層檢察院檢察委員會在職能發(fā)揮中可能存在的問題作了較詳細的梳理，以期為促進基層院檢委會工作更加規(guī)范、科學運行起到些許作用。

一、2015-2017年A院檢委會工作的現(xiàn)狀分析

(一)A院檢察委員會人員構成分析

由表1可知，A院檢委會組成人員以法律本科學歷(含自考函授)的中年男性檢察官為主， 2017年該院吸收了四名來自公訴、偵監(jiān)、案管、研究室等骨干科室的負責人補充為檢委會成員，人員構成結構較前兩年更為合理。同時新加入一名36歲的女性工作人員，打破了該院長久以來檢委會工作被男性“壟斷”的局面。其次，A院檢委會沒有獨立的辦事機構，檢委會將業(yè)務歸口院政治處，由兩名研究室工作人員負責檢委會相關工作。

表1： A院檢委會委員情況統(tǒng)計表

(二)A院檢察委員會案件受理情況分析

1.受理案件的總體情況分析

如表2所示，三年來A院檢察委員會共召開檢委會會議59次，討論案件136件，討論事項13起。議案、議事數(shù)均呈逐年上升趨勢，但議案數(shù)過多，議事在前兩年僅有1件，議案和議事受理數(shù)量顯著不均衡。

表2： A院檢委會委員情況統(tǒng)計表

2.受理案件的具體類型分析

A院檢委會三年來主要受理以職務犯罪案件、普通刑事案件、民事案件為主的案件。其不同年份的具體受案類型也有較大區(qū)別：2015年交通肇事占據(jù)普通刑事案件的半壁江山；2016年受案范圍則較為分散，交通肇事類案件只有9件，其余多為侵犯人身財產犯罪(7件)、開設賭場(4件)、尋釁滋事(4件)、詐騙類(3件)等案件；2017年回歸以交通肇事和危險駕駛為主要類型，兩類案件合計為31件。由于不同類型的刑事案件的個體差異和辦理方式及難度都存在很大區(qū)別，這直接導致了不同年份、不同科室上會議題的數(shù)量和處理結果的差異。

(三)上會案件的來源部門分析

從A縣檢察機關檢委會提請議題的部門來看(見圖1)，三年來均以公訴、偵監(jiān)和民刑部門為主，但不同年份公訴和偵監(jiān)部門提交的議案數(shù)量存在差異明顯。此種差異表現(xiàn)與不同年份之間該院受理普通刑事案件的類型和數(shù)量息息相關。2016年該院偵監(jiān)部門提交的檢委會議題類型多樣，其中不少案件在基層司法實踐中屬于疑難復雜，對于批捕與否，辦案人員不好把握，因此常選擇上會討論。而2017年該院檢委會受理的普通刑事案件以交通肇事和危險駕駛為主，這是由于該院在同一年出臺了辦理此類案件的具體要求，規(guī)定在符合法定條件的情況下以作相對不起訴處理為主。由于擬決定不起訴處理的案件均需上會討論， 導致2017年該院公訴部門提交的上會討論案件數(shù)量大幅上漲，在某一次檢委會上集中討論了8起交通肇事案件。

圖1 3年來A縣院各部門提請檢委會議題數(shù)量

(四)檢委會議案決定結果分析

總體而言，三年來該院檢委會討論案件決定結果以相對不起訴決定為主，占審議案件總數(shù)的40%，受理交通肇事案件和危險駕駛案件數(shù)量較多是造成此種情形的主要原因。其次是不予批捕，約占23%。而有關起訴和批捕與否的決定合占總數(shù)的83%，這與公訴和偵監(jiān)兩個部門提交審議的案件數(shù)量居多的現(xiàn)狀一致，這也側面體現(xiàn)出該院在嚴格把控案件事實關、證據(jù)關的前提下較好地貫徹執(zhí)行了寬嚴相濟的司法政策。

表3： A院檢委會近3年來案件處理情況統(tǒng)計表

二、A院檢察委員會運行中存在的問題

(一)人員組成及機構設置不健全

檢察委員會委員選任時主要按照行政級別來確定，致使檢察委員會委員成為一種政治待遇[2]。如A院檢委會成員基本由50歲以上的院領導擔任，行政領導過多且年齡偏大，從而使檢委會工作受到了選任不專、工作激情和動力不足等不利因素影響。同時A院所在B市的10個基層院均沒有單獨設置檢委會辦公室，檢委會工作與政治處、案件管理辦公室等科室合署辦公，檢委會開展工作沒有獨立的辦事機構并缺乏明確分工。同時，負責檢委會工作的人員都身兼數(shù)職，工作中既要負責檢委會日常工作，還要承擔自己所在科室的其他業(yè)務性工作。人員的缺乏導致檢委會辦事機構難以發(fā)揮其應有的議題“過濾”和程序審查工作。在實踐中，多由承辦部門直接與領導討論是否上會，而檢委會辦事機構只起到了將會議在辦案系統(tǒng)流程中全部走完的作用，體現(xiàn)出該院重程序、輕實體現(xiàn)象較為突出。

(二)議事職能和議案職能發(fā)展不平衡

根據(jù)《人民檢察院檢委會組織條例》第四條的規(guī)定檢委會具有八項職責，其中有四項職責與議案職能有關，有六項職責與議事職能有關，議案職能處于“天然的少數(shù)”[3]。但A院檢委會的工作中心卻基本聚焦于具體案件的討論，集中于“審議、決定重大、疑難、復雜案件”。在總結檢察工作經驗、討論通過檢察業(yè)務文件等議事工作方面則關注很少。三年來議案和議事的比例分別為34:1、43:1、5.4:1。而2017年議案、議事比例失衡現(xiàn)象有所改善也是由于行政干預的結果，由于A院所在地區(qū)的市院從2017年開始對檢委會業(yè)務納入年度檢察業(yè)務考評，明確規(guī)定議事的占比不能少于議案的15%，少一件扣0.1分。在評優(yōu)壓力下，2017年A院在開檢委會討論具體案件的過程中有意識地穿插著一些事項的討論，但一旦議事數(shù)量比例達標，往后召開的檢委會便回歸了以討論案件為主的模式。

“重議案，輕議事”的情況并非A院獨有，此種現(xiàn)象較為普遍。根據(jù)A院上級院B市中院2017年檢委會業(yè)務考評的通告顯示，B市10個基層院里有4個基層院的議事數(shù)量不達標被扣分。

產生該種現(xiàn)象的原因是多方面的。一是由于檢察機關內部“四會”(黨組會、檢察長辦公會、院務會、檢察委員會)議題范圍界限模糊，導致很多本應該由檢委會討論的事項被其他會議代替。在當下精簡“文山會海”提高效率的背景要求下，某些事項不再專門召開檢委會進行決策，借由其它會議討論決定。A院2017年出臺的多部檢察業(yè)務辦理規(guī)則，便是由黨組會討論表決通過的。二是受到了檢察業(yè)務角色定位的影響。眾所周知，基層院屬于檢察辦案最為繁忙的一級，除設有派出檢察室的檢察機關外，并沒有太多的指導任務。這與中高級檢察院辦案任務較輕、業(yè)務指導任務較重的情形正好相反。由于基層院承辦案件基數(shù)大，導致其檢委會議案數(shù)也隨之增多。三是由于檢委會的召開必須通過檢委會統(tǒng)一業(yè)務系統(tǒng)進行操作，議事時也必須遵循一套冗長而繁瑣的系統(tǒng)流程。因此，在案多人少的大環(huán)境下，檢委會工作人員為了減輕工作壓力傾向于不啟用檢委會用于議事。

(三)檢委會決策過程科學性不足

檢察委員會歷年來被學者詬病的一點就在于其對案件的決策機制為多人參會，集體討論得出結果，這種方式違背了現(xiàn)代司法活動要求的在場原則、司法親歷原則和回避規(guī)則[3]。A院檢委會的決策過程也是如此，辦案部門經常臨時提出提交檢委會討論的要求，檢委會委員根本沒有足夠時間仔細研究案件，只能在會上根據(jù)承辦人的匯報和臨時翻閱卷宗了解案情。承辦人員在匯報案件時的方式也相當單一，往往僅簡單介紹案情。在集中討論時很多委員只知隨聲附和承辦人的意見，缺乏對案件的了解與掌握。檢委會發(fā)言的隨意性很大，人云亦云的現(xiàn)象較為嚴重，這直接影響了檢委會討論案件的質量。

(四)檢委會子系統(tǒng)運行與實際操作脫節(jié)

隨著全國檢察機關統(tǒng)一業(yè)務系統(tǒng)檢委會子系統(tǒng)的上線運行，在一定程度上提高了檢委會議事議案的質量和效率，促進了檢委會工作的規(guī)范化與信息化。但由于檢委會子系統(tǒng)復雜而繁瑣，導致部分承辦檢察官和檢委會委員對其產生了畏難情緒。根據(jù)A院檢委會工作條例規(guī)定，對于提交檢委會審議的案件，業(yè)務部門執(zhí)行完檢委會決定意見后應及時將反映執(zhí)行情況的相關材料提交檢察委員會辦事機構存檔備查。由于眾多檢察官及委員不愿意操作電子系統(tǒng)，導致辦案部門無法及時向檢委會辦事機構反饋執(zhí)行情況。A院本年度的《檢察委員會決定事項執(zhí)行情況反饋表》便因此遲遲無法收齊，這在很大程度上影響了檢委會工作的規(guī)范開展。

三、完善A院檢委會制度的建議

(一)推進檢察委員會的去行政化及專業(yè)化建設

司法作為具體運用法律處理案件的專門活動，其一大顯著特點便是特別強調專業(yè)性的要求。檢察委員會作為各級檢察院進行民主決策的法定機構，是人民檢察院的業(yè)務決策機構，其往往承辦的是重大案件和部分重大事項問題。其辦案范圍的重要性都決定了其必須特別注重專業(yè)化的制度構建。對于檢察委員會來說，專業(yè)化不僅指人員配備的專業(yè)化，還包括機構設置的專業(yè)化。

目前，我國的各地檢察委員會普遍存在組成人員專業(yè)性不足的問題。以A院為例，其檢委會成員大多由50歲以上的院領導擔任，非領導層成員即使具有豐富的法律專業(yè)知識和司法實踐經驗也難以進入檢委會。此種選任模式極易使檢委會從“唯才是舉”的專業(yè)機構演變?yōu)橹\求政治待遇的場所?，F(xiàn)行檢察委員會人員選拔規(guī)定也較為粗糙。如2015年由最高人民檢察院公布的《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》規(guī)定：“檢察委員會由檢察長、副檢察長、專職委員和部分資深檢察員組成?！眳s對何為資深檢察員沒有作出具體規(guī)定。而《人民檢察院檢察委員會專職委員選任及職責暫行規(guī)定》對專職委員的任職條件則如此規(guī)定：“第一，現(xiàn)任同級人民檢察委員會委員，且擔任檢察員和檢察委員會委員二年以上，或者擔任下一級人民檢察院檢察長或者副檢察長二年以上。二，具有較深厚的法學理論功底、豐富的司法實踐經驗和辦理復雜疑難案件的能力。第三，身體健康。”除檢察長、副檢察長、檢察委員會委員等職務性要求清晰明確外，其它的選任規(guī)定都顯得較為寬泛。模糊化的選人規(guī)定在某種程度上促使檢委會更傾向于挑選擁有一定級別和職務的領導加入其中，專業(yè)人才反而難以進入。但事實上，檢察長和副檢察長往往需要承擔大量的行政事務，多數(shù)時候并不直接參與辦案，其辦案能力未必出色，辦案經驗也不一定豐富。目前的選拔機制實質上將一些業(yè)務素質高、辦案經驗豐富但不具備領導頭銜的精英檢察官排除在檢察委員會的組成之外[4]。以級別和頭銜為評價標準的選拔模式，使檢察委員會極易陷入以“長官意志”為主導的議事模式，將集群智共研判的評議會變成貫徹領導意志和方針的傳達會。實踐證明，個體化的平等交流將更有利于實現(xiàn)個案正義，為維持各委員間的身份平衡，應當限制或取消領導干部的委員資格，多吸納專業(yè)人才加入其中，從而改變當下檢委會“行政化、固定化、福利化”的不利特點。

其次，應當對檢委會組成人員的選用程序進行細化。可以學歷高低、發(fā)表論文數(shù)量及發(fā)表期刊水平作為判斷法學理論功底是否深厚的標準。以辦理案件的數(shù)量及社會影響力高低，以及是否獲得省級以上十佳業(yè)務員或省級以上高層次人才等榮譽稱號作為判斷實踐經驗豐富、辦理復雜疑難案件能力強的選用標準。也可采取積分制的選拔制度，從工作業(yè)績、理論水平、個案效果等方面對檢委會的組成人員進行定量考核。應以申請制替代現(xiàn)行由檢察院領導提名、組織部門考察后，由人大常委會任命的做法。

再次，應當設置獨立的檢委會辦公室，獨立的辦公場所將有利于提高檢委會的議事及議案質量，增強檢委會工作的專業(yè)性和標準化。目前，A縣檢察院沒有設置獨立的檢委會，其采取的合署辦公模式，減化了檢察委員會作為重大業(yè)務決策機構的權威，影響了檢委會工作的順利開展。基層檢委會辦事機構作為檢委會制度運轉的協(xié)調中心，是基層檢委會工作的樞紐,其作用發(fā)揮得好壞直接影響到基層檢委會議事效率和議事水平[5]。應當將基層檢察機關院辦公室或法律政策研究室肩負的檢委會職能剝離出來,成立專門的檢委會辦公室,具體承擔檢委會職能;也可將基層檢察機關原設立的法律政策研究室,更名為檢委會辦公室,在全面承擔檢委會辦事機構職能的基礎上,賦予其法律政策研究的職責。

最后，應當將檢察委員會委員分為常設委員和專業(yè)委員。常設委員專職處理檢察委員會的一般性議事，負責檢委會日常工作，且不準再兼任其它職務。針對不同案件各自的特殊性，選拔民事、行政、刑事檢察業(yè)務中的骨干作為檢委會專業(yè)委員，加入到對相應案件的決策中來，作為專業(yè)委員參與議案，以此提高審案、議事工作的專業(yè)性。常設委員必須實行任期制，可與檢察長的任期一致。專業(yè)委員則只加入個案評議，只在個案中發(fā)揮作用，不能長期兼職檢委會成員，以免檢察委員會變成部分投機者謀求行政待遇的場所。

(二)規(guī)范案件討論范圍，適度擴大議事范圍

檢委會的任務主要有兩項,一是討論決定重大案件,二是討論決定重大問題。討論決定重大案件在實踐中一直是檢委會的主要工作,而對涉及檢察工作和重大決策、交流工作經驗等重大事項的討論卻常常被忽視。從A院檢察委員會歷年來議事和議案的比例，可知該院的檢察人員過度依賴檢察委員會的議案職能，嚴重忽視了議事的重要性。對此，提出如下針對建議：

首先，要明確檢察院議案的范圍。目前，很多檢察人員將檢察委員會當成了規(guī)避責任與風險的天堂。檢察委員會由于缺乏具體明確的追責制度，使得檢察委員會的集體負責制變成了無人負責制，成為了推卸責任追究的最好擋箭牌。[6]很多檢察人員為了規(guī)避風險，將大量案件交由檢委會討論決定，借以規(guī)避風險。使得很多并不符合“重大、疑難案件”判斷標準的案件得以進入到檢委會議案范圍中。因此，有必要對“重大、疑難案件”作出具體性的規(guī)定。以《刑事訴訟法》為認定基礎，對重大、疑難案件可作如下概括：1.法律或者制度直接規(guī)定的重大案件。比如《刑事訴訟法》規(guī)定的可能判處無期徒刑以上刑罰的案件、抗訴案件、二審或再審改判案件等。2.產生重大社會影響的案件。比如備受社會關注的案件，造成國際影響的案件。3.集團訴訟案件。此種案件往往人數(shù)眾多，涉及面廣，因此需要特別重視。4.案情復雜，案件事實難以查清的案件。5.證據(jù)存疑或收集證據(jù)困難的案件。6.法律沖突型案件。主要表現(xiàn)為案件涉及到國家立法與地方立法、部門規(guī)章與地方規(guī)章存在沖突，立法相對滯后等情形。

檢委會的基礎性工作就是以提高議事質量為重點，加強對檢委會討論案件和事項的審查工作。因此，應當擴展檢委會的議事范圍。檢委會議事的重點，除集中于有重大社會或重大意見分歧的案件外，還應當包括類案法律政策適用有爭議的重大問題、案件質量評審、檢察建議、重大專項業(yè)務工作開展等內容。除此之外，還應當將檢察委員會與黨組會、院務會職能區(qū)分開來。在實踐中，檢察委員會的議事流程常常與“黨組會”“院務會”發(fā)生重合，一些本應當在黨會和院會上交流的議題，卻被拿到了檢委會上討論。檢委會的議事范圍應當集中于檢察業(yè)務工作，無論是“重大事項”，還是重大案件都應當圍繞檢察業(yè)務進行，這樣才能突出檢察委員會工作的專業(yè)性，去除檢察委員會的行政化色彩，使檢察委員會真正成為領導檢察業(yè)務工作的專門決策機構。

(三)強化檢委會議案工作的親歷性

司法親歷性是司法的重要原理，也是司法規(guī)律中行為規(guī)律的重要內容，其基本要求是直接言詞審理、以庭審為中心、集中審理、裁判者不更換、事實認定出自法庭、審理者裁判、裁判者負責。[7]目前，檢委會委員大多不直接參與案件調查，卻充當了裁判者的角色，違背了司法親歷性原理，對此提出如下建議：

第一，建立會前書面審議前置程序。為了使檢委會委員在正式會議前能夠深入了解審議的案情，避免出現(xiàn)人云亦云、例行公事等附和性發(fā)言現(xiàn)象的出現(xiàn)。應當在會議開始前一周將與案件相關的卷宗等資料分發(fā)給各委員，并要求參會的委員在會議開始前先作出對案情的書面分析，并報檢委會秘書處備案。目前，A縣檢委會會議召開時間大多比較倉促，有時甚至是臨時通知、召開，檢委會委員根本沒有足夠的時間詳細了解案情的整體脈絡，只能臨場通過主持人或承辦人的介紹掌握相應信息。而書面審議前置程序的設立將給予委員足夠的時間審理案情，還能夠督促其對案件進行細致的了解與分析，有助于增強審案進程的專業(yè)性與親歷性。

第二，充分發(fā)揮專職委員的作用。檢察委員會專職委員作為專司與發(fā)揮檢察委員會職能作用等相關工作的主體成員，應當肩負起扭轉檢委會議案模式缺乏親歷性的重任。專職委員是專職，所以有足夠的時間和精力親自對案件的實體性問題進行調查。專職委員可代表檢委會，旁聽遠程提審、旁聽庭審同步直播，對案件犯罪嫌疑人、被害人、證人進行面對面的、直接訊問或詢問，以保證對案件有一個親歷性的全面了解，以此保證檢察委員會討論案件具有更客觀、扎實的事實依據(jù)。專職委員在檢委會中處于舉足輕重的地位，《檢察委員會議事規(guī)則》第17條便規(guī)定：“檢察委員會討論案件和事項時，在主持人的組織下，一般按照檢察委員會專職委員第一發(fā)言的順序?！币虼?，令專職委員主動參與到案情的直接調查中，將更有利于增強案件審判的公正性。

第三，建立現(xiàn)代化的電子會議室。應當積極投入財力全面升級改造檢委會會議室硬件設備。對于一些重大疑難、復雜案件，辦案人員可利用創(chuàng)建的電子會議室，使用多媒體示證系統(tǒng)，對案件的書證、物證、視聽材料等案件全部材料進行PPT展示。必要時，可以要求案件承辦人對整個案件調查取證、提審等重點過程進行全程錄音錄像，并在檢委會會議上播放，盡可能全面和直觀的還原案件事實，使檢委會委員能夠親身感受案件的來龍去脈，作出最正確的判斷，從而增強檢察委員會審議案件的親歷性、客觀性與直觀性。

(四)加強技能培訓，簡化系統(tǒng)操作

我國基層檢委會委員普遍由較年長的檢察官組成，以A縣檢察院為例，其檢委會組成人員年齡均超過了50歲。大齡檢察官不似年輕人一般，從小便接觸多樣的電子設備，又由于缺乏相應的技能培訓，其往往不具備熟練使用先進智能化電子辦公系統(tǒng)的專業(yè)技能，容易對繁瑣的檢委會子系統(tǒng)產生排斥感。為了推進檢委會工作能力和工作體系的現(xiàn)代化，有必要對檢委會委員進行相應的電子設備和系統(tǒng)運用的技能培訓。其次，考慮到年長檢察官對電子設備的適應度、熱情度、了解度不高的現(xiàn)實表征，應當對檢委會子系統(tǒng)作出針對性的優(yōu)化與完善，簡化系統(tǒng)的操作難度，提升系統(tǒng)運作的簡便性與易操作性，降低復雜性，以此提升檢委會委員對檢委會子系統(tǒng)的使用熱情。這將有助于提高議事、議案效率，保障審案公平。