開(kāi)放新高地 潮起海之南

于洋

海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)與自由貿(mào)易港同時(shí)被作為政策提及，對(duì)海南發(fā)展而言，無(wú)疑是一次千載難逢的機(jī)遇，這更是中國(guó)對(duì)外開(kāi)放又一次巨大歷史突破的寫(xiě)照

作為中國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，海南一直是中國(guó)改革的“試驗(yàn)田”和“排頭兵”。在中國(guó)改革開(kāi)放40周年，海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年之際，國(guó)家賦予海南探索建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港的新使命。

海南的發(fā)展歷程

在建省之初，海南屬于典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，屬于中國(guó)最貧窮落后的地區(qū)之一。經(jīng)過(guò)30年不懈努力，現(xiàn)在海南已從一個(gè)邊陲海島發(fā)展成為中國(guó)改革開(kāi)放的重要窗口（見(jiàn)表）。從海南的發(fā)展歷程來(lái)看，可分為三個(gè)階段，即省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)階段、國(guó)際旅游島建設(shè)階段和自貿(mào)區(qū)自貿(mào)港建設(shè)階段。

1. 1988-2008年：省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)階段。1988年4月13日，海南行政區(qū)從廣東省劃出，獨(dú)立建省，海南省和海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)正式成立。海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)是中國(guó)最大也是當(dāng)時(shí)唯一的省級(jí)經(jīng)濟(jì)特區(qū)。此后，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)〈關(guān)于海南島進(jìn)一步對(duì)外開(kāi)放加快經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)建設(shè)的座談會(huì)紀(jì)要〉的通知》（國(guó)發(fā)〔1988〕24號(hào)文件）明確提出“海南建省以后，實(shí)行比現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)特區(qū)更加靈活的政策，進(jìn)一步放寬搞活，加快開(kāi)發(fā)建設(shè)的步伐”。改革開(kāi)放為海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展提供了高規(guī)格和高起點(diǎn)。

1988年8月《海南省人民政府關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院（1988）26號(hào)文件加快海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的若干規(guī)定》（簡(jiǎn)稱(chēng)“三十條”）頒布，允許貿(mào)易自由，海南省制定了以工業(yè)為主導(dǎo)，工農(nóng)貿(mào)旅并舉的發(fā)展戰(zhàn)略。

在1992 年初鄧小平同志“南巡”講話之后，海南省于1993年7月確立“以旅游業(yè)為龍頭，超前發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)”的基本發(fā)展方針。然而，此后不久海南便掀起了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)熱潮并最終形成了房地產(chǎn)泡沫，過(guò)熱的發(fā)展加上監(jiān)管政策趨嚴(yán)，海南房地產(chǎn)泡沫最終破裂，海南經(jīng)濟(jì)陷入了階段性低谷。

1996年2月10日，《海南省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》出臺(tái)。該《綱要》正式提出了“一省兩地”（中國(guó)的新興工業(yè)省、中國(guó)熱帶高效農(nóng)業(yè)基地和中國(guó)度假旅游勝地）的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略引領(lǐng)海南走出了房地產(chǎn)泡沫經(jīng)濟(jì)的陰影，從1998年起海南經(jīng)濟(jì)逐步擺脫低速增長(zhǎng)狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)了從恢復(fù)性增長(zhǎng)向穩(wěn)健發(fā)展的轉(zhuǎn)變。

2003年，海南在中國(guó)率先取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，大力扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，以及博鰲亞洲論壇落戶(hù)三亞、啟動(dòng)“大特區(qū)與大都市互動(dòng)合作”計(jì)劃等，海南迎來(lái)了一個(gè)快速發(fā)展期。到2006 年，海南地區(qū)生產(chǎn)總值突破千億元，地方財(cái)政收入突破百億元。

2. 2009-2017年：國(guó)際旅游島階段。2009年12月31日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，要求充分發(fā)揮海南的區(qū)位和資源優(yōu)勢(shì)，打造有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的旅游勝地。自此，建設(shè)國(guó)際旅游島上升為國(guó)家戰(zhàn)略，海南發(fā)展進(jìn)入了國(guó)際旅游島建設(shè)階段。

此后，海南相繼推出《海南國(guó)際旅游島的建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要》和《海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展條例》。前者定位海南省國(guó)際旅游島要以發(fā)展海濱度假旅游為主導(dǎo)，把海南打造為世界一流的海島休閑度假旅游目的地，后者對(duì)國(guó)際旅游島建設(shè)制定了詳細(xì)發(fā)展條例。

2017年，海南省出臺(tái)《海南省旅游發(fā)展總體規(guī)劃（2017-2030）》，提出了對(duì)海南省旅游發(fā)展建設(shè)的近期、中期、長(zhǎng)期三個(gè)目標(biāo)：至2020年，基本建成國(guó)際旅游島；至2025年，建成世界一流的海島休閑度假旅游勝地；至2030年，建成世界一流的國(guó)際旅游目的地，同時(shí)，在2030年達(dá)到1.5億人次的旅游客流量，旅游收入達(dá)到3000億元。

在這個(gè)階段，國(guó)際旅游島戰(zhàn)略成為海南發(fā)展的主線條，海南省逐步放寬免稅、免簽、航空管制，全力布局基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，海南省旅游休閑業(yè)迅猛發(fā)展，旅游人數(shù)激增，2017年全年旅游接待人次達(dá)到6745.01萬(wàn)，第三產(chǎn)業(yè)特別是旅游業(yè)對(duì)海南省GDP的貢獻(xiàn)逐步上升，并逐步成為海南省的支柱產(chǎn)業(yè)。

3.自2018年起：自貿(mào)區(qū)自貿(mào)港階段。2016年1月，海南省就在其“十三五”規(guī)劃綱要草案中提到，要打造“21世紀(jì)海上絲綢之路”海港、空港和貿(mào)易物流樞紐，并積極爭(zhēng)取國(guó)家支持建設(shè)中國(guó)（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。

兩年后的2018年4月13日，習(xí)近平總書(shū)記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上宣布，中共中央決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策和制度體系。

緊隨其后的4月14日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）正式對(duì)外發(fā)布，海南全省正式升格為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。自此，海南全面進(jìn)入第三個(gè)發(fā)展階段。

海南經(jīng)濟(jì)分析

自海南建省、成立海南特區(qū)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展卓有成效。

1.整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展亮點(diǎn)頻現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)總量方面，1988年，海南省GDP僅為77億元，到2017年達(dá)到4462億元，30年間增長(zhǎng)了近57倍。經(jīng)濟(jì)增速方面，在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的宏觀背景下，海南的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率從2010年的16%逐步下滑到2017年的7%。但除了1994年海南房地產(chǎn)泡沫破滅后的一段時(shí)間內(nèi)GDP增速低于全國(guó)水平外，其他時(shí)間段均高于全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。

2.人均GDP落后，凸顯發(fā)展邏輯不同。然而，從人均GDP角度來(lái)看，近年來(lái)海南省人均GDP均低于全國(guó)平均水平，并且與全國(guó)人均GDP間的差距越來(lái)越大。2016年海南人均GDP為44347元，僅是北京、上海、天津等城市的1/3 左右。海南由于地理位置較偏、人口總量較少等原因，沒(méi)能建立起完備的工業(yè)基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)是支撐海南經(jīng)濟(jì)的兩大支柱。這與中國(guó)多數(shù)省份依靠制造業(yè)為核心產(chǎn)業(yè)快速崛起的邏輯有所不同。

3.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)對(duì)海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響很明顯。三大產(chǎn)業(yè)在波動(dòng)中保持增長(zhǎng)，2014年以來(lái)第三產(chǎn)業(yè)增速明顯高于一、二產(chǎn)業(yè)。三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從1978年第一產(chǎn)業(yè)為主的53.1%：22.3%：24.6%，調(diào)整為 2017 年第三產(chǎn)業(yè)占主導(dǎo)的 21.9%：22.3%：55.7%，以工業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)始終是海南經(jīng)濟(jì)最薄弱的環(huán)節(jié)，服務(wù)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)不斷提升，體現(xiàn)了海南省政策導(dǎo)向下的產(chǎn)業(yè)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移的演變路徑。

發(fā)展的優(yōu)劣勢(shì)分析

1.優(yōu)勢(shì)分析

（1）全島建設(shè)自貿(mào)區(qū)是海南省最大的機(jī)遇，自貿(mào)港也將成為海南省最大的金字招牌。自海南定位國(guó)際旅游貿(mào)易島以來(lái)，旅游業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，已成為其支柱產(chǎn)業(yè)。近年來(lái)海南不斷加碼入境旅游、發(fā)展免稅行業(yè)、拓展南海旅游、建設(shè)特色小鎮(zhèn)等，旅游產(chǎn)業(yè)體系不斷完善。

（2）海南是“21世紀(jì)海上絲綢之路”的戰(zhàn)略支點(diǎn)。海南島授權(quán)管轄南海200萬(wàn)平方公里海域，海南具備海洋資源優(yōu)勢(shì)和背靠大陸、面向東盟與連通海上絲路的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，是實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略南海區(qū)域的主力軍，是世界最主要的海上運(yùn)輸通道之一。多個(gè)政策文件均強(qiáng)調(diào)海南要繼續(xù)加強(qiáng)航空、海運(yùn)等領(lǐng)域投資建設(shè)，打造泛南海國(guó)際貿(mào)易和航運(yùn)樞紐，大力推進(jìn)海南與“一帶一路”沿線地區(qū)空中和海上的互聯(lián)互通。

（3）擁有全國(guó)最一流的生態(tài)環(huán)境。海南大氣質(zhì)量、水體環(huán)境、森林覆蓋率始終保持全國(guó)領(lǐng)先水平。對(duì)于海南而言，生態(tài)文明建設(shè)是其經(jīng)濟(jì)繁榮的重要支撐，是其發(fā)展的根本。建立自由貿(mào)易港，發(fā)展金融、科技等服務(wù)業(yè)和旅游業(yè)、醫(yī)療業(yè)等，對(duì)環(huán)境的污染會(huì)小一些。

2.劣勢(shì)分析

（1）與其他經(jīng)濟(jì)特區(qū)綜合比較，海南在制造業(yè)方面不具備比較優(yōu)勢(shì)，制造業(yè)發(fā)展落后。一是因?yàn)楹Ｄ鲜∪狈χ圃鞓I(yè)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。海南制造業(yè)底子薄弱，在建省初期以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)，服務(wù)業(yè)次之，工業(yè)極其薄弱。二是海南自身人口數(shù)量較少，無(wú)法提供發(fā)展制造業(yè)需要的大量勞動(dòng)力。另外，由于廣東的快速發(fā)展吸引了大量勞動(dòng)力，其中不乏海南人口，而流入海南的人口則十分有限。

（2）海南建省30年來(lái)，發(fā)展重點(diǎn)多次調(diào)整，一直缺乏長(zhǎng)期的發(fā)展戰(zhàn)略。早期從以農(nóng)業(yè)為主轉(zhuǎn)變到以工業(yè)為主，到1988年開(kāi)始重點(diǎn)發(fā)展外貿(mào)，到1992年大力發(fā)展房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，再到1996年確定以工業(yè)為主，農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)為基石，再到最終確定將旅游業(yè)定位為戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。每一次的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，都會(huì)暫緩海南的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

選址海南的意義

海南的大片土地相對(duì)大陸而言比較獨(dú)立，地緣亦比較清晰，管理起來(lái)更加容易。而且，海南島四面環(huán)海，無(wú)須進(jìn)行“二線”專(zhuān)門(mén)隔離設(shè)施建設(shè)，具有“一線放開(kāi)、二線管住”的天然屏障。

中央在已有11個(gè)自貿(mào)區(qū)后，又選擇在海南建立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，首先是出于對(duì)海南的一種支持。因?yàn)橄噍^其他沿海地區(qū)的快速發(fā)展，海南也在緊跟發(fā)展步伐，但仍略顯滯后，而自貿(mào)區(qū)的確定有助于促進(jìn)海南在全國(guó)的均衡發(fā)展。

對(duì)海南發(fā)展而言，這無(wú)疑是一次千載難逢的機(jī)遇，海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)與自由貿(mào)易港同時(shí)被作為政策提及，更是中國(guó)對(duì)外開(kāi)放又一次巨大歷史突破的寫(xiě)照。從自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)到自由貿(mào)易港，帶來(lái)的是更高形式的自由貿(mào)易和投資、發(fā)展更好的自由市場(chǎng)以及更多被激活的產(chǎn)業(yè)集群。

作為當(dāng)前全球開(kāi)放水平最高的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，自貿(mào)港建設(shè)也將進(jìn)一步明確海南作為中國(guó)開(kāi)放重鎮(zhèn)的地位。這意味著，中國(guó)與世界將通過(guò)海南實(shí)現(xiàn)更高自由度的貨物、服務(wù)及人員流動(dòng)，并帶來(lái)更高形式的自由貿(mào)易、投資和市場(chǎng)。

這不僅是中國(guó)自身發(fā)展的需要，也是“一帶一路”倡議和建設(shè)貿(mào)易強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略部署，有利于提高中國(guó)對(duì)外貿(mào)易的水平，提高中國(guó)在全球配置資源的能力，促進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。

此次海南全島建設(shè)自貿(mào)區(qū)，實(shí)施范圍遠(yuǎn)超其他自貿(mào)區(qū)，并且是首次在農(nóng)業(yè)人口仍占很大比重、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后的省份開(kāi)展幾乎覆蓋全省范圍的自貿(mào)區(qū)建設(shè)，其建設(shè)過(guò)程中積累的經(jīng)驗(yàn)和最終的成功將會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)產(chǎn)生更大的帶動(dòng)效應(yīng)、示范效應(yīng)和輻射效應(yīng)。這對(duì)于探索在國(guó)內(nèi)其他地方可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，具有重要意義。

海南未來(lái)的發(fā)展路徑

根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，海南的對(duì)外開(kāi)放將實(shí)行“兩步走”：第一步，在海南全境建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，賦予其現(xiàn)行自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)政策；第二步，探索實(shí)行符合海南發(fā)展定位的自由貿(mào)易港政策。

另外，《指導(dǎo)意見(jiàn)》還明確了海南自貿(mào)區(qū)發(fā)展的具體時(shí)間表：到2020年，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)取得重要進(jìn)展，國(guó)際開(kāi)放度顯著提高；到2025年，自由貿(mào)易港制度初步建立，營(yíng)商環(huán)境達(dá)到國(guó)內(nèi)一流水平；到2035年，自由貿(mào)易港的制度體系和運(yùn)作模式更加成熟，營(yíng)商環(huán)境躋身全球前列；到本世紀(jì)中葉，率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，形成高度市場(chǎng)化、國(guó)際化、法治化、現(xiàn)代化的制度體系，成為綜合競(jìng)爭(zhēng)力和文化影響力領(lǐng)先的地區(qū)。

為此，海南自貿(mào)區(qū)的建設(shè)將主打生態(tài)牌、強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展，圍繞旅游、醫(yī)療、教育、體育、電信、互聯(lián)網(wǎng)、文化、金融、航運(yùn)等重點(diǎn)領(lǐng)域，深化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)對(duì)外開(kāi)放。海南自由貿(mào)易港建設(shè)要體現(xiàn)中國(guó)特色，符合海南發(fā)展定位，不以轉(zhuǎn)口貿(mào)易和加工制造為重點(diǎn)，而以發(fā)展旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)。同時(shí)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》也對(duì)海南進(jìn)行了四大戰(zhàn)略定位，即全面深化改革開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)、國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、國(guó)際旅游消費(fèi)中心、國(guó)家重大戰(zhàn)略服務(wù)保障區(qū)。

海南與其他自貿(mào)區(qū)的不同

1.開(kāi)放面積廣，開(kāi)放領(lǐng)域多元。中國(guó)此前的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)均系在省級(jí)行政區(qū)內(nèi)局部地區(qū)開(kāi)放，而此次海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)范圍遍及全島，面積逾3.5萬(wàn)平方公里，不僅超過(guò)國(guó)內(nèi)另外11個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，也大于國(guó)際上鹿特丹、新加坡、迪拜等老牌自貿(mào)區(qū)。

開(kāi)放面積廣的同時(shí)，海南開(kāi)放的領(lǐng)域也更加多元。根據(jù)有關(guān)計(jì)劃，海南將創(chuàng)新促進(jìn)國(guó)際旅游消費(fèi)中心建設(shè)的體制機(jī)制，其中就包括探索發(fā)展競(jìng)猜型體育彩票和大型國(guó)際賽事即開(kāi)彩票，海南還將鼓勵(lì)發(fā)展沙灘運(yùn)動(dòng)、水上運(yùn)動(dòng)、賽馬運(yùn)動(dòng)等項(xiàng)目。

為方便和吸引更多外國(guó)消費(fèi)者來(lái)海南，國(guó)家已對(duì)海南入境旅游免簽政策進(jìn)行了調(diào)整，自2018年5月1日起，將免簽國(guó)家由26國(guó)擴(kuò)大到59國(guó)。海南省旅游委負(fù)責(zé)人曾表示，2017年，海南境外游客量首次突破100萬(wàn)人次，達(dá)到111.94萬(wàn)人次，同比增長(zhǎng)49.5%。2018年，海南將力爭(zhēng)境外游客突破130萬(wàn)人次。

2. 開(kāi)放程度深，戰(zhàn)略定位高。作為21世紀(jì)海上絲綢之路的重要支點(diǎn)，海南不僅地理區(qū)位絕佳，還擁有多個(gè)天然良港，具備很多先天優(yōu)勢(shì)。中國(guó)欲在此地探索建立開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制，將其打造成為面向太平洋和印度洋的重要對(duì)外開(kāi)放門(mén)戶(hù)。

當(dāng)前中國(guó)正加緊對(duì)外開(kāi)放腳步，在以海南作為重要對(duì)外開(kāi)放窗口的政策指導(dǎo)下，中央或?qū)①x予海南省更大改革自主權(quán)，并可能以改革推動(dòng)生產(chǎn)要素市場(chǎng)更加自由流動(dòng)。同時(shí)國(guó)家可能會(huì)加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把海南與內(nèi)陸地區(qū)更加緊密地連接起來(lái)。

（作者為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副教授）