下一步的中國金融監(jiān)管改革

馬丁·喬爾森帕

新的監(jiān)管框架會如何改變地方與中央金融監(jiān)管機構(gòu)的關(guān)系？與強大央行并行的證監(jiān)會將何去何從？金融科技公司的發(fā)展空間是否會收窄？

中國長期面臨的最嚴峻的經(jīng)濟挑戰(zhàn)是如何管理日益失控的信貸增長，因為大部分信貸增長是由投機性投資推動的，這些投資對于促進實體經(jīng)濟增長毫無貢獻。在金融監(jiān)管體系改革醞釀多年之后，中國日前將銀行業(yè)和保險業(yè)監(jiān)管機構(gòu)合并，并賦予中國人民銀行更多決策權(quán)。建立一個更多基于功能而非機構(gòu)的監(jiān)管體系，有助于解決信貸問題。這一監(jiān)管體系也能夠改善監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，并明晰監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)責分工。

中國分業(yè)監(jiān)管體系的演變

2003年，中國銀監(jiān)會從中國人民銀行分離出來，“一行三會”監(jiān)管格局自此形成。在銀監(jiān)會成立之前，證監(jiān)會和保監(jiān)會分別于1992年和1998年成立。2000年前后，中國銀行業(yè)正面臨壞賬積壓的困擾，并且中國加入WTO后外資金融機構(gòu)進入中國加劇了市場競爭，很多銀行需要政府救助才能繼續(xù)維持經(jīng)營。銀行及其監(jiān)管者都亟需現(xiàn)代化。專業(yè)化的細分監(jiān)管機構(gòu)（銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會）成為當時解決這一問題的答案。

但是分業(yè)監(jiān)管方式也存在缺陷。尤其是2008年全球金融危機以來，影子銀行的興起使得銀行業(yè)、保險業(yè)和證券業(yè)之間的邊界變得模糊不清。而“各自為政”的監(jiān)管架構(gòu)很難對混業(yè)金融機構(gòu)進行有效監(jiān)管，存在監(jiān)管真空問題。在“一行三會”框架下，雖然中國人民銀行是“平等的第一位”，但它無權(quán)協(xié)調(diào)“三會”的監(jiān)管工作，無法適應(yīng)當前不斷變化、日趨復(fù)雜的金融業(yè)環(huán)境。中國人民銀行也很難推行系統(tǒng)性宏觀審慎監(jiān)管方法，這種方法要求將金融體系的不同領(lǐng)域及其聯(lián)系納入考慮范圍。

功能監(jiān)管取代機構(gòu)監(jiān)管

多年來，中國政策制定者一直就各種金融監(jiān)管體系改革方案展開討論，包括將所有監(jiān)管機構(gòu)合并為一個“超級監(jiān)管機構(gòu)”（這一提議最終被否決）。考慮到將四個機構(gòu)合并會產(chǎn)生諸多利益沖突，政策制定者希望采取折中的方式。2017年11月，國務(wù)院金融穩(wěn)定與發(fā)展委員會成立，該委員會受國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，委員會主席由行政級別更高的國家副總理擔任。該委員會的主要職責是協(xié)調(diào)金融業(yè)發(fā)展的總體戰(zhàn)略，并在更高層面制定監(jiān)管政策。

新的監(jiān)管機構(gòu)級別仍然在國務(wù)院金融穩(wěn)定與發(fā)展委員會之下。原有的銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并，共同監(jiān)督政策制定及日常實施情況，不再分別監(jiān)督兩個行業(yè)的機構(gòu)。中國人民銀行則接管保監(jiān)會和銀監(jiān)會的立法和規(guī)則制定職責，其權(quán)力將大大增加。鑒于新的銀保監(jiān)會只是政策的執(zhí)行者，不再是政策的制定者，過去四個部級決策機構(gòu)實質(zhì)上減少為兩個（中國人民銀行和證監(jiān)會）。這會減少重疊和不明確的監(jiān)管范圍。金融業(yè)去杠桿和降風險將更有可能實現(xiàn)，因為金融機構(gòu)很難再通過把相同業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移到不同類型的公司來尋求更為寬松的監(jiān)管。

歷次金融危機告訴我們，當只有一個監(jiān)管機構(gòu)為金融體系以及金融機構(gòu)的穩(wěn)健發(fā)展負責的時候，不穩(wěn)定的利益沖突往往會出現(xiàn)。如果知道一些金融機構(gòu)會因某些迫切需要的緊縮決策而面臨破產(chǎn)風險，監(jiān)管者可能會害怕制定適用于整個金融體系的政策（如調(diào)整利率或資本充足率要求），因為責任將完全落在他們的肩上。但是，如果監(jiān)管者不愿意關(guān)閉一個理應(yīng)破產(chǎn)的銀行，同樣也會威脅到金融體系的穩(wěn)定性。新的金融監(jiān)管體系通過在不同監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置不同的職能，從而更好地協(xié)調(diào)它們的激勵機制。

美國的經(jīng)驗

雖然整合銀行業(yè)和保險業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的做法比較少，但全球政策制定者和學者普遍認為，政府應(yīng)該以類似的方式（通過對風險和資本充足率進行嚴格監(jiān)管）保護銀行儲戶和保險投保人。證券監(jiān)管機構(gòu)則更傾向于關(guān)注市場透明度和正常運行，證券投資者要意識到自己將承擔風險。

在實踐中，保監(jiān)會和銀監(jiān)會的合并也有國外案例可循，特別是2011年美國儲蓄機構(gòu)監(jiān)管局（OTS）被并入美國貨幣監(jiān)理署（OCC）。當時人們普遍認為OTS存在“監(jiān)管俘獲”的問題，即監(jiān)管機構(gòu)成為行業(yè)的支持者而非監(jiān)管者。金融機構(gòu)參與監(jiān)管規(guī)則制定，改組為儲蓄機構(gòu)以在OTS的監(jiān)管下獲得寬松的發(fā)展環(huán)境。這最終導(dǎo)致了金融危機的災(zāi)難性后果，很多金融機構(gòu)破產(chǎn)而納稅人為這些損失買單。

在中國，保監(jiān)會從2002年開始放松對保險業(yè)的監(jiān)管，允許保險公司投資許多新類型資產(chǎn)，并發(fā)行類似風險投資的短期保險產(chǎn)品。2015年底，保監(jiān)會政策更加寬松了。安邦保險等公司得以進行大規(guī)模海外投資。這一海外投資熱潮引發(fā)了很多問題。2017年4月，時任保監(jiān)會主席的項俊波因為貪腐問題被調(diào)查并免職。中國政府現(xiàn)在仍在為“監(jiān)管俘獲”造成的混亂局面收尾，包括接管了擁有紐約華道夫酒店和其他一系列海外資產(chǎn)的安邦集團。大規(guī)模購買海外資產(chǎn)幾乎使安邦保險瀕臨破產(chǎn)。與OTS一樣，陷入困境的保監(jiān)會被取消，其職能也交給了更為強大的監(jiān)管機構(gòu)。就像美國的情況一樣，監(jiān)管機構(gòu)合并是一個復(fù)雜的過程，需要數(shù)年時間才能完成。

目前的不確定性

當前，中國金融監(jiān)管體系改革仍面臨很多問題。其中一個問題是，新的監(jiān)管框架會如何改變地方與中央金融監(jiān)管機構(gòu)的關(guān)系。地方官員主要負責轄內(nèi)金融機構(gòu)的日常監(jiān)管，執(zhí)行銀監(jiān)會等監(jiān)管機構(gòu)頒布的政策。而在中央層面，可能會進一步加強中央監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力，以防止不同類型的“監(jiān)管俘獲”，因為金融機構(gòu)可能轉(zhuǎn)移到監(jiān)管較為寬松的地方。另一個問題則涉及證監(jiān)會，目前證監(jiān)會仍然是獨立的機構(gòu)，與中國人民銀行并列，但顯然后者更為強大了。與強大央行并行的證監(jiān)會將何去何從，尚不明確。此外，金融監(jiān)管體系改革對金融科技公司的影響尚不明確，這些公司之所以能夠成長為世界級的金融科技公司，很大程度上歸功于中國監(jiān)管機構(gòu)缺乏協(xié)調(diào)所帶來的發(fā)展空間。

但總體而言，這些金融監(jiān)管體系改革對未來中國金融改革和發(fā)展將產(chǎn)生積極影響。

（作者為彼得森國際經(jīng)濟研究所研究員。吳思譯）