我國(guó)草原資源稅費(fèi)制度研究

雷豐銘

摘要：我國(guó)經(jīng)濟(jì)近三十年來(lái)的飛速發(fā)展主要得益于兩方面的資源優(yōu)勢(shì)，一方面是擁有豐富而廉價(jià)的勞動(dòng)力資源，另一方面是價(jià)格十分低廉的生態(tài)環(huán)境和各種自然資源。而經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)伴隨著資源的高速消耗和生態(tài)環(huán)境的迅速惡化。據(jù)估計(jì)，環(huán)境污染及由此引發(fā)的自然災(zāi)害和資源破壞在內(nèi)，給我國(guó)社會(huì)帶來(lái)直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)GDP總量的10%，而草原生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化導(dǎo)致的直接或間接的經(jīng)濟(jì)損失在這其中占有較大比例，概言之，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，保護(hù)和修復(fù)草原生態(tài)環(huán)境就顯得尤為迫切，而構(gòu)建完善的草原資源稅費(fèi)制度是改善草原生態(tài)環(huán)境的重要舉措。

關(guān)鍵詞：草原資源；草原資源稅費(fèi)制度；環(huán)境稅

一、草原資源的生態(tài)屬性

（一）草原具有無(wú)可替代的生態(tài)功能

草原生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能體現(xiàn)了其無(wú)可比擬的重要價(jià)值，各項(xiàng)生態(tài)服務(wù)功能為草原生態(tài)系統(tǒng)及周邊環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展提供了有效保障，也是草原各項(xiàng)生產(chǎn)能力提升的重要基礎(chǔ)。草原生態(tài)服務(wù)的主要功能如下表所示：

（二）不可再生的自然資源屬性

自然資源的有限性決定了其總是稀缺的，并且隨著生產(chǎn)能力的不斷增長(zhǎng)，自然資源會(huì)一天天地變得更加稀缺。同人類所從事的一般的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相同，在草原上發(fā)生的各類生產(chǎn)活動(dòng)也是人類和生態(tài)環(huán)境的物質(zhì)交換過(guò)程。草原為人的需求提供物質(zhì)及動(dòng)植物，從供給角度來(lái)看，同其他一切資源一樣草原也有其稀缺性特征。有限的草原面積，加上更為有限的優(yōu)良草原，在生產(chǎn)技術(shù)水平還未達(dá)到較高水平的情況下，草原生產(chǎn)力自然也是有限的。而從需求角度看，人對(duì)草原的需求卻是無(wú)限的，這就產(chǎn)生了需求的無(wú)限性與草原生態(tài)資源有限性的矛盾，為解決這一矛盾，構(gòu)建合理的草原資源稅費(fèi)制度，以遏制人對(duì)草原無(wú)限制的需求就顯得尤為重要。

二、我國(guó)草原資源稅費(fèi)的探索實(shí)踐

目前，我國(guó)對(duì)草原資源稅費(fèi)的體系構(gòu)建的研究不足，在有限的探索實(shí)踐中，吉林省政府出臺(tái)的《吉林省草原使用管理費(fèi)和草原培育費(fèi)收取使用管理辦法》系關(guān)于構(gòu)建草原資源稅費(fèi)制度的有益嘗試。

吉林省政府為了加強(qiáng)草原的保護(hù)、管理、建設(shè)和合理利用，保護(hù)草原所有者和使用者的合法權(quán)益，根據(jù)《吉林省草原管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定和草原管理建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，于1987年10月8日頒布并實(shí)施了《吉林省草原使用管理費(fèi)和草原培育費(fèi)收取使用管理辦法》。該辦法針對(duì)擁有國(guó)有草原使用權(quán)的集體所有制單位或個(gè)人，規(guī)定了需于每年年末向草原主管部門或其委托的單位交納草原建設(shè)基金及草原使用管理費(fèi)的條款，此項(xiàng)規(guī)定有效的提高了草原使用權(quán)人有效利用草原資源的積極性。針對(duì)草原資源可能面臨的不可抗力，該辦法也規(guī)定了豁免條款，即草原遭受嚴(yán)重自然災(zāi)害而絕收的經(jīng)批準(zhǔn)可免收草原使用管理費(fèi)，草原遭受自然災(zāi)害減產(chǎn)的經(jīng)批準(zhǔn)可減收草原使用管理費(fèi)。辦法還規(guī)定了在草原上從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)的單位或個(gè)人需向該草原的經(jīng)營(yíng)管理者交納草原培育費(fèi)，此草原培育費(fèi)必須全部用于恢復(fù)該草原的植被。草原培育費(fèi)的規(guī)定無(wú)疑對(duì)草原的可持續(xù)發(fā)展提供了有效保障。

可見，吉林省為保護(hù)草原的生態(tài)環(huán)境，對(duì)具有草原使用權(quán)的集體或個(gè)人征收草原建設(shè)基金及草原使用管理費(fèi)，草原的經(jīng)營(yíng)管理者有權(quán)向獲取草原資源的人收取草原培育費(fèi)。這三項(xiàng)收費(fèi)制度，對(duì)保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境大有裨益，其宗旨“取之于民、用之于民，以草養(yǎng)草”提高了草原地區(qū)保護(hù)生態(tài)的積極性、主動(dòng)性，形成了吉林省草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)與發(fā)展的良性循環(huán)，值得其他地區(qū)借鑒與學(xué)習(xí)。

三、嘗試構(gòu)建草原資源生態(tài)稅費(fèi)體系

通過(guò)對(duì)吉林省有關(guān)條例的梳理，及對(duì)草原使用管理費(fèi)、草原建設(shè)基金及草原培育費(fèi)的學(xué)習(xí)與借鑒，本人萌發(fā)了草原資源生態(tài)稅費(fèi)體系的初步構(gòu)想，并提出以下幾點(diǎn)可行建議。

（一）征收草原環(huán)境稅

環(huán)境稅制度是指國(guó)家對(duì)于污染環(huán)境、破壞生態(tài)和使用或消費(fèi)資源稅等影響環(huán)境的行為采取的包括環(huán)境污染稅費(fèi)、生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)、資源使用稅費(fèi)、資源補(bǔ)償稅費(fèi)、資源與生態(tài)消費(fèi)稅費(fèi)、有損環(huán)境產(chǎn)品稅費(fèi)等在內(nèi)的稅費(fèi)征收措施。環(huán)境稅的制定依靠?jī)煞N手段，其一，同環(huán)境外部性直接相關(guān)的，如排污費(fèi)；其二，基于稅基或者同外部性的間接關(guān)系，如按照產(chǎn)品的產(chǎn)出量和原料的使用量來(lái)核算有關(guān)的資源稅費(fèi)和生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)。如果稅率或費(fèi)率設(shè)置適當(dāng)，則可以促使生產(chǎn)者和開發(fā)者轉(zhuǎn)向生產(chǎn)和開發(fā)環(huán)境友好型的產(chǎn)品、技術(shù)和工藝。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古率先提出可以通過(guò)征稅或費(fèi)的形式將生產(chǎn)中的負(fù)外部性內(nèi)部化解決，又稱為庇古稅，環(huán)境稅作為保護(hù)環(huán)境的專門稅種，國(guó)際環(huán)保運(yùn)動(dòng)的興起及公眾生態(tài)意識(shí)的增強(qiáng)，基于礦山開采環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)峻性，各國(guó)開征環(huán)境稅已成為必然趨勢(shì)，近年來(lái)，我國(guó)環(huán)境稅制度得到長(zhǎng)足的發(fā)展，但仍主要局限于工業(yè)生產(chǎn)污染領(lǐng)域，針對(duì)草原資源過(guò)度放牧、開發(fā)等引發(fā)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞幾無(wú)關(guān)注，保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境任重而道遠(yuǎn)。

草原資源環(huán)境稅伴隨草原過(guò)度放牧、開采引發(fā)的環(huán)境問(wèn)題而產(chǎn)生，環(huán)境問(wèn)題的治理終究需用經(jīng)濟(jì)手段來(lái)解決。征收環(huán)境稅的根本目的是解決草原環(huán)境問(wèn)題，借助稅收把環(huán)境的負(fù)外部性內(nèi)部化解決。這就要求我們制定專門的草原環(huán)境稅法規(guī)。法律體現(xiàn)國(guó)家最高強(qiáng)制性和威懾力，法律規(guī)則引導(dǎo)社會(huì)成員行為的價(jià)值取向。目前，我國(guó)還沒有專門的環(huán)境稅立法，依靠政策指導(dǎo)征收環(huán)境稅存在局限性。資源稅費(fèi)立法體系中尚未有關(guān)草原環(huán)境稅的規(guī)定，制定有關(guān)草原環(huán)境稅的具體規(guī)定有其必要性和可行性，對(duì)于治理日益嚴(yán)峻的草原開采環(huán)境問(wèn)題有著重要意義。建議在資源法的環(huán)境保護(hù)條款中增設(shè)草原環(huán)境稅的規(guī)定，關(guān)于草原環(huán)境稅的征收范圍、對(duì)象、稅率等相關(guān)具體規(guī)定可以暫行規(guī)定或條例的方式予以明確。

（二）構(gòu)建草原環(huán)境恢復(fù)治理建設(shè)基金制度

資金短缺是解決我國(guó)草原環(huán)境污染和生態(tài)破壞主要瓶頸，環(huán)境稅不能是唯一資金來(lái)源，草原環(huán)境恢復(fù)治理建設(shè)基金作為督促草原使用權(quán)人履行草原環(huán)境恢復(fù)治理任務(wù)的擔(dān)保方式，在草原環(huán)境治理方面發(fā)揮重要的作用?！都质〔菰褂霉芾碣M(fèi)和草原培育費(fèi)收取使用管理辦法》就已明確列入草原建設(shè)基金制度，并積極實(shí)施，但還未進(jìn)入全國(guó)統(tǒng)一立法，因此，國(guó)家立法層面確立草原環(huán)境恢復(fù)治理建設(shè)基金制度，提高建設(shè)基金的法律效力。

草原環(huán)境恢復(fù)治理建設(shè)基金是為了保證草原使用權(quán)人在放牧、開采過(guò)程中合理開采草原資源、保護(hù)草原環(huán)境。明確基金的法律性質(zhì)，有利于草原環(huán)境恢復(fù)治理建設(shè)基金立法體系的建立、全國(guó)范圍形成統(tǒng)一規(guī)定；有助于政府機(jī)關(guān)合法合理的行使職權(quán)，草原使用權(quán)人自覺主動(dòng)的繳納保證金。

（三）構(gòu)建草原資源耗竭補(bǔ)貼制度

草原資源作為自然資源決定了其稀缺性的特性，且草原易受自然災(zāi)害的影響而在幾個(gè)年度內(nèi)絕收或耗竭。耗竭補(bǔ)貼制度主要來(lái)源至礦產(chǎn)耗竭資源補(bǔ)貼費(fèi)。草原資源耗竭補(bǔ)償費(fèi)的實(shí)質(zhì)是對(duì)未來(lái)消費(fèi)者留下無(wú)法挽回的損失的價(jià)值補(bǔ)償，是讓我們的世代子孫同等使用地球資源權(quán)利、實(shí)現(xiàn)代際公平的救濟(jì)途徑?！都质〔菰褂霉芾碣M(fèi)和草原培育費(fèi)收取使用管理辦法》第六條就對(duì)草原資源遭遇不可抗力規(guī)定了草原使用管理費(fèi)的豁免條款，雖吉林省的規(guī)定已近乎合理，但仍應(yīng)在免收、減收草原使用管理費(fèi)的基礎(chǔ)上再實(shí)行一定的補(bǔ)貼。以礦產(chǎn)資源耗竭補(bǔ)貼為例，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家已普遍實(shí)行礦產(chǎn)資源耗竭補(bǔ)貼制度，礦山耗竭補(bǔ)貼又稱作“負(fù)權(quán)利金”，是指國(guó)家對(duì)于礦山企業(yè)開發(fā)者的資金投入，用于鼓勵(lì)礦產(chǎn)開發(fā)投資者用于尋找新礦體，以替代正在耗竭的礦產(chǎn)資源①。這樣才能起到鼓勵(lì)草原資源使用人增加勘查投資，以其他方式獲取收益，而不是繼續(xù)對(duì)草原資源施加不能其承受的開采等行為，以維持草原使用權(quán)人以草原為其獲利來(lái)源的持續(xù)發(fā)展。

建議在《草原法》中規(guī)定草原資源耗竭補(bǔ)貼制度，貫徹我國(guó)草原資源可持續(xù)發(fā)展的立法理念，具體規(guī)定應(yīng)在具體辦法或暫行條例的方式實(shí)現(xiàn)。（1）耗竭補(bǔ)貼制度是政府對(duì)草原資源使用權(quán)人的補(bǔ)償，是對(duì)未來(lái)資源儲(chǔ)備的投入，耗竭補(bǔ)貼制度的設(shè)立一方面明確草原資源使用權(quán)人獲得耗竭補(bǔ)貼的資格條件，另一方面衡量政府的財(cái)政的承受力，綜合考量政府與企業(yè)的雙重需求與責(zé)任承擔(dān)能力是耗竭補(bǔ)貼制度得以構(gòu)建的前提。（2）草原開采與耗竭評(píng)估具有技術(shù)專業(yè)，由草原資源管理部門承擔(dān)耗竭補(bǔ)貼的責(zé)任較為恰當(dāng)，同時(shí)可以與稅務(wù)部門或環(huán)保部門聯(lián)動(dòng)，保證耗竭補(bǔ)貼的真正落實(shí)，設(shè)立耗竭補(bǔ)貼的網(wǎng)絡(luò)信息公開機(jī)制，接受社會(huì)公眾監(jiān)督，保障耗竭補(bǔ)貼制度的公開性與透明度。（3）根據(jù)草原資源市場(chǎng)的發(fā)展情況確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，在補(bǔ)貼制度實(shí)行初期，可以嘗試設(shè)立一個(gè)補(bǔ)貼基本數(shù)額，然后在其基礎(chǔ)上，根據(jù)草原的現(xiàn)有儲(chǔ)備量、開采難度、開采回采率等諸多因素設(shè)立權(quán)重補(bǔ)貼，②利用幾何數(shù)學(xué)模式確立補(bǔ)貼數(shù)額，確保耗竭補(bǔ)貼的科學(xué)性與合理性。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，本文從研究草原資源屬性出發(fā)，經(jīng)過(guò)了解吉林省實(shí)行的草原資源稅費(fèi)制度的實(shí)踐之后，在此基礎(chǔ)上提出了構(gòu)建草原資源稅費(fèi)制度的構(gòu)想：征收草原環(huán)境稅、制定草原環(huán)境恢復(fù)治理建設(shè)基金制度、構(gòu)建草原耗竭補(bǔ)貼制度。從而完善、加強(qiáng)對(duì)綠色債券發(fā)行監(jiān)管的法律制度，更好的保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境，加固經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)資源基礎(chǔ)，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和草原生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展。

[注釋]

①參見崔海鶴：《我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度的生態(tài)化改革研究》，《山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第6期。

②參見蒲方荷：《中國(guó)礦業(yè)稅費(fèi)法律制度的重構(gòu)-以礦產(chǎn)所有權(quán)為視角》，《經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯》2008年第6期。

（作者單位：湖南師范大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410006）