民國(guó)時(shí)期華僑出國(guó)政策探析

摘要：

民國(guó)歷屆政府在關(guān)注華工出國(guó)條件、方式和程序合法性的同時(shí)，也對(duì)其海外權(quán)益、入境權(quán)利等予以維護(hù)。而且，民國(guó)時(shí)期雖政局多變，但華僑出國(guó)政策一直保持著相對(duì)的連貫性，并整體較為寬松。同時(shí)，民國(guó)時(shí)期華僑出國(guó)政策還體現(xiàn)了鼓勵(lì)與限制并存，延續(xù)與創(chuàng)新同在，分類處理，日趨統(tǒng)籌化和現(xiàn)代化等特點(diǎn)，在華僑出國(guó)政策史上具有承上啟下的作用。

關(guān)鍵詞：民國(guó)時(shí)期；華僑出國(guó)政策；開放移民

作者簡(jiǎn)介：張賽群，華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，歷史學(xué)博士，主要研究方向：華僑華人、僑務(wù)政策（福建 泉州 362021）。

中圖分類號(hào)：D6340文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-1398（2018）04-0048-08

民國(guó)時(shí)期是華僑出國(guó)的一個(gè)高峰時(shí)期，民國(guó)政府對(duì)華僑出國(guó)的開放態(tài)度無(wú)疑在其中起到了重要的推動(dòng)作用。但民國(guó)華僑出國(guó)政策乃至整個(gè)民國(guó)對(duì)外移民政策一直是民國(guó)史研究的薄弱環(huán)節(jié)，學(xué)者僅將其納入民國(guó)僑務(wù)政策中稍加介紹，甚少專門研究?；诖耍P者欲對(duì)民國(guó)華僑出國(guó)政策的發(fā)展演變、特點(diǎn)等進(jìn)行分析，并對(duì)這一政策進(jìn)行初步評(píng)價(jià)。

一民國(guó)時(shí)期華僑出國(guó)政策的發(fā)展演變

1912年元旦，孫中山在南京宣告中華民國(guó)成立。3月19日，臨時(shí)大總統(tǒng)孫中山頒布《令外交部妥籌禁絕販賣“豬仔”及保護(hù)華僑辦法文》和《令廣東都督禁販賣“豬仔”文》，嚴(yán)禁販賣“豬仔”，并宣布要敞開國(guó)門，允許國(guó)民自由出入國(guó)境或到國(guó)外謀生。

周南京：《華僑華人百科全書：法律條例政策卷》，北京：中國(guó)華僑出版社，2000年，第393頁(yè)。從而為民國(guó)時(shí)期開放的華僑出國(guó)政策定下了基調(diào)。這之后，在大部分時(shí)間里，民國(guó)政府允許華僑在具備一定條件、履行一定手續(xù)后出國(guó)做工、經(jīng)商或求學(xué)。當(dāng)然，民國(guó)時(shí)期政局多變，不同時(shí)期華僑出國(guó)政策的重心和具體內(nèi)容有所不同，這里大致分為北洋政府時(shí)期及南京國(guó)民政府時(shí)期來(lái)分別加以介紹。

（一）北洋政府的華僑出國(guó)政策

1912年4月1日，孫中山辭去臨時(shí)大總統(tǒng)職務(wù)，北洋政府正式組建。

民國(guó)初建，政府主要關(guān)注契約華工問(wèn)題。1914年“一戰(zhàn)”爆發(fā)，英、法、俄等協(xié)約國(guó)來(lái)華

大肆招募華工為戰(zhàn)爭(zhēng)服務(wù)。對(duì)此，北洋政府不加干預(yù)，“一切議定合同手續(xù)統(tǒng)由地方商會(huì)辦理”陳三井：《歐戰(zhàn)華工史料》，臺(tái)北： “中央研究院”近代史研究所，1997年，第20 頁(yè)。，但要求華工不得參與戰(zhàn)事。1917年8月北[KG（2x]洋政府加入?yún)f(xié)約國(guó)集團(tuán)，并簽約派遣華工赴[KG）]歐

參戰(zhàn) （主要從事后勤工作），華工出國(guó)大量增加，總數(shù)達(dá)到40多萬(wàn)。周南京：《華僑華人百科全書：法律條例政策卷》，第603頁(yè)。為管理這批契約華工，北洋政府于1917年10月在國(guó)務(wù)院下設(shè)僑工事務(wù)局，負(fù)責(zé)招收僑工、核發(fā)僑工執(zhí)照、簽訂僑工合同等事宜。為規(guī)范華工出洋事宜，并于1916—1918年間陸續(xù)頒布了《僑工保護(hù)法》《僑工出洋條例》《募工承攬人取締規(guī)則》《僑工合同綱要》等條例法規(guī)，確認(rèn)了華工的出國(guó)權(quán)利，同時(shí)并對(duì)華工出國(guó)的方式、條件、程序、各方權(quán)利和義務(wù)等進(jìn)行了規(guī)范。

對(duì)一般僑民出國(guó)，地方政府較早予以關(guān)注。1912年8月福建暨南局設(shè)立，主要負(fù)責(zé)華僑出境登記和管理事務(wù)，這是中國(guó)歷史上第一個(gè)地方僑務(wù)機(jī)構(gòu)。針對(duì)長(zhǎng)期存在的拐騙華工出國(guó)之事，1912年9月福建都督府頒布《閩省暫行保護(hù)移民章程》，強(qiáng)調(diào)華工移民需自愿前行，在有移民經(jīng)理人或保證人的前提下，獲得行政官?gòu)d許可后可以移民。福建省檔案館：《福建華僑檔案史料》（上），北京：檔案出版社，1990年，第114—117頁(yè)?！耙粦?zhàn)”結(jié)束后，應(yīng)僑民之請(qǐng)求，1921年2月北洋政府公布《僑務(wù)局組織條例》，翌年1月在國(guó)務(wù)院下設(shè)立僑務(wù)局，“掌管本國(guó)在外僑民移殖保育一切事務(wù)”，同時(shí)并撤銷僑工事務(wù)局。這標(biāo)志著統(tǒng)籌僑民事務(wù)的中央僑務(wù)機(jī)構(gòu)得以設(shè)立。

這時(shí)，僑民出國(guó)需要辦理護(hù)照。早期出國(guó)護(hù)照多由各通商口岸之地方官發(fā)給，但外交部、暨南局甚至外國(guó)稅務(wù)司也有一定的護(hù)照發(fā)放權(quán)。1916年，外交部頒布《請(qǐng)領(lǐng)出洋經(jīng)商護(hù)照章程》，統(tǒng)一規(guī)劃華商出國(guó)護(hù)照事宜。1918年《僑工出洋條例》又將工人出洋護(hù)照的發(fā)行權(quán)統(tǒng)一歸入僑工事務(wù)局門下。1922年4月，外交總長(zhǎng)顧維鈞組設(shè)“全權(quán)代表辦事處”，統(tǒng)籌全國(guó)護(hù)照發(fā)放事宜。該處并頒布《出洋護(hù)照試辦章程》，統(tǒng)一了全國(guó)護(hù)照的式樣、格式和收費(fèi)。此次頒布的新式護(hù)照為黑色硬皮小本，發(fā)照機(jī)關(guān)在國(guó)內(nèi)為外交部駐各口岸交涉員公署，在國(guó)外為各使領(lǐng)館。

其時(shí)，對(duì)于符合條件的出國(guó)移民，北洋政府一般不加阻撓，但在特殊時(shí)期也會(huì)加以限制。如1912年2月荷屬爪哇島發(fā)生殖民軍警無(wú)故槍殺華僑的“泗水事件”后，南京臨時(shí)政府當(dāng)即向荷蘭政府交涉，并通令沿海各地禁止華工前往荷蘭屬地，以此向荷蘭方面施壓。又如為防止華工繼續(xù)流向陷于戰(zhàn)亂之中的俄屬遠(yuǎn)東地區(qū)，給政府的護(hù)僑接僑工作增加壓力，北洋政府飭令哈爾濱、煙臺(tái)等口岸從1918年4月起停發(fā)赴俄華工證照。

（二）南京國(guó)民政府的華僑出國(guó)政策

1927年蔣介石定都南京，先在外交部下設(shè)立僑務(wù)局，次年恢復(fù)1926年南方政府設(shè)立的僑務(wù)委員會(huì)，作為管理華僑移殖保育的專門機(jī)構(gòu)。1933年后，僑務(wù)委員會(huì)在廈門、上海、汕頭、江門、?？?、廣州等華僑較多之處相繼設(shè)立僑務(wù)處（局），負(fù)責(zé)具體的僑民出入國(guó)管理工作。

這時(shí)華僑出國(guó)護(hù)照由外交部統(tǒng)一辦理，外交部并為此相繼頒布《護(hù)照條例》（1929）、《外交部頒發(fā)出國(guó)護(hù)照暫行辦法》（1929）、《出入國(guó)護(hù)照條例》（1931）和《出國(guó)護(hù)照條例》（1944）等條例法規(guī)。因辦理護(hù)照需要，1930年還頒布《內(nèi)政部發(fā)給旅外華僑國(guó)籍證明書規(guī)則》。但國(guó)民政府對(duì)護(hù)照辦理不作統(tǒng)一要求，而是視僑居地需要而定，倘若僑居地不要求辦理護(hù)照，則華僑出國(guó)只需由僑務(wù)處（局）發(fā)給出國(guó)證明書即可。

至于具體的華僑出國(guó)政策，由于這一時(shí)期政局多變，又可以細(xì)分為以下幾個(gè)階段來(lái)分別加以闡釋：

11927—1937年間的華僑出國(guó)政策

這一時(shí)期，國(guó)內(nèi)因兵災(zāi)匪患而選擇出洋之人絡(luò)繹不絕。如據(jù)1935年統(tǒng)計(jì)資料，匪患在閩人出國(guó)緣由中占33%，高居各出國(guó)緣由之首。鄭山玉、李天錫、白曉東：《泉州僑鄉(xiāng)族譜華僑出國(guó)史料剖析》，《華僑大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》1995年第2期，第46頁(yè)。國(guó)民政府對(duì)國(guó)民出國(guó)不加阻攔，并注重保障其出國(guó)權(quán)利。20世紀(jì)20年代末30年代初正值世界經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期，各僑居國(guó)為維持本國(guó)工人生計(jì)，大都限制華僑入境，各國(guó)排華之事也時(shí)有發(fā)生。如荷印政府（印尼）常以各種理由拒絕華工及其眷屬入境或沒(méi)收其應(yīng)退還之登岸稅，挪威、墨西哥政府借口不合居留手續(xù)等時(shí)常遣送華僑出境。為保護(hù)華僑權(quán)益，國(guó)民政府一方面采取各種外交手段與各國(guó)交涉，并最終使墨西哥、瓜地馬拉、洪都拉斯、尼加拉瓜、薩爾瓦多、哥斯達(dá)黎加、加拿大、新西蘭、南非聯(lián)邦等國(guó)家或地區(qū)允諾不再無(wú)故限制華僑入境。周演明：《僑務(wù)管理處四周年工作報(bào)告》，《僑務(wù)月報(bào)》1936年第4期，第3頁(yè)。另一方面，為防止再出現(xiàn)類似排華情形，僑務(wù)委員會(huì)令各僑務(wù)處（局）加強(qiáng)華僑出國(guó)指導(dǎo)，使其明白各國(guó)移民新律；同時(shí)嚴(yán)格華僑出國(guó)條件和手續(xù)，強(qiáng)調(diào)“移民須適合移入地需要”，表示要“嚴(yán)格審查出國(guó)的僑工僑商”，黃寄萍：《救僑與護(hù)僑》，《中南情報(bào)》1934年第3期，第8—9頁(yè)。防范違法出國(guó)行徑。

契約華工仍然得到政府的特別關(guān)照。1935年10月，國(guó)民政府立法院頒布了《工人出國(guó)條例》，僑務(wù)委員會(huì)據(jù)此制定了《募工承攬人取締規(guī)則》和《出國(guó)工人雇傭契約綱要》。這些條例法規(guī)確認(rèn)了“華工勞動(dòng)簽訂契約自由”的原則，同時(shí)明確了華工出國(guó)的途徑和相關(guān)程序。

2抗戰(zhàn)時(shí)期的華僑出國(guó)政策

抗戰(zhàn)初期，一些華僑因國(guó)內(nèi)戰(zhàn)亂選擇出國(guó)。但1941年底太平洋戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，暹羅、馬來(lái)亞、菲律賓等地相繼淪陷，受日軍的恐嚇與挑撥，暹羅等國(guó)政府還采取了激烈的排華措施。對(duì)此，南京國(guó)民政府進(jìn)行了一定的交涉，一些經(jīng)交涉也有所改善，如《中國(guó)秘魯關(guān)于華僑舊客返回秘魯之換文》就華僑舊客返秘辦法予以明確規(guī)定。但總的說(shuō)來(lái)，由于此期國(guó)際國(guó)內(nèi)局勢(shì)復(fù)雜，這方面的成果不多。相反，僑居地環(huán)境的惡化使回國(guó)難僑激增，國(guó)民政府將工作重心放在了安置和救濟(jì)難僑方面。

當(dāng)然，此期政府對(duì)歸難僑的安置屬于臨時(shí)救濟(jì)行為，是為戰(zhàn)后歸僑復(fù)員做準(zhǔn)備的。從1942年起，僑務(wù)委員會(huì)開始籌劃戰(zhàn)后僑務(wù)復(fù)員辦法。次年3月組設(shè)了戰(zhàn)后僑務(wù)復(fù)員籌劃會(huì)議，后擴(kuò)大為戰(zhàn)后僑務(wù)籌劃委員會(huì)，正式研究戰(zhàn)后歸僑復(fù)員計(jì)劃。1945年5月，籌委會(huì)制定出僑務(wù)復(fù)員工作計(jì)劃暨事別計(jì)劃。為做好戰(zhàn)后各受害國(guó)的復(fù)員和救濟(jì)工作，1943年11月英、美等國(guó)在華盛頓成立了“聯(lián)合國(guó)善后救濟(jì)總署”（簡(jiǎn)稱“聯(lián)總”）。為配合聯(lián)總工作，國(guó)民政府于1945年2月成立了“行政院善后救濟(jì)總署”（簡(jiǎn)稱“行總”）。聯(lián)總和行總在戰(zhàn)后歸僑復(fù)員中扮演著重要角色。

至于一般國(guó)民，為防兵源不足，軍政部限制年滿16歲至50歲之壯丁出國(guó)。對(duì)于歸僑，由于擔(dān)心他們停留國(guó)內(nèi)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)不利于其返回僑居國(guó)及維護(hù)其在僑居國(guó)的財(cái)產(chǎn)安全，乃規(guī)定歸僑回國(guó)未滿兩年可以免服兵役。這時(shí)，一些地方政府也對(duì)華僑出境加強(qiáng)管理并提供便利。如1939年6月頒布的《福建省非常時(shí)期華僑出入國(guó)辦法》，對(duì)華僑出國(guó)手續(xù)進(jìn)行了規(guī)范。但同時(shí)，福建省也為華僑出國(guó)提供了不少便利。如以往福建華僑出國(guó)簽證由各地旅館代辦，由于旅館相互勾結(jié)，從中勒索，使華僑飽嘗盤剝之苦。1939年8月福建省政府規(guī)定：華僑出入境證件一律由中南旅運(yùn)社泉、福分社免費(fèi)辦理，之后中南旅運(yùn)社又在各地設(shè)立華僑招待所，為出國(guó)華僑提供服務(wù)。林金枝、莊為璣：《近代華僑投資國(guó)內(nèi)企業(yè)史資料選輯》（福建卷），福州：福建人民出版社，1985年，第345—348頁(yè)。另在廈門淪陷后，1940年4月福建省府特地向大來(lái)、昌興、意國(guó)等郵船公司商洽華僑出國(guó)航線問(wèn)題，此后出國(guó)僑胞可由滬轉(zhuǎn)赴菲律賓，不必經(jīng)過(guò)廈門。

31946—1949年的華僑出國(guó)政策

歸僑復(fù)員是這一時(shí)期政府關(guān)注的重點(diǎn)。由于南洋是華僑的主要聚居地，1945年底，僑務(wù)委員會(huì)、外交部、行總聯(lián)合議定三項(xiàng)《南洋華僑復(fù)員辦法》，1947年1月行政院又頒布《遣送僑民辦法》，對(duì)歸僑遣送事項(xiàng)予以分類安排。經(jīng)規(guī)劃，歸僑復(fù)員工作主要由僑務(wù)委員會(huì)、外交部、交通部、聯(lián)總、行總等部門分工合作，其中僑務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)復(fù)員歸僑的登記工作；聯(lián)總和外交部負(fù)責(zé)與各居留地政府交涉；交通部負(fù)責(zé)提供交通工具；而歸僑護(hù)送則由行總和聯(lián)總負(fù)責(zé)，先由行總將歸僑送至國(guó)境，再由聯(lián)總將其送至各僑居地。從1946年春開始，歸僑復(fù)員工作陸續(xù)進(jìn)行，至1948年2月共遣送23755人回原居留地。福建省檔案館：《福建華僑檔案史料》（上），北京：檔案出版社，1990年，第224頁(yè)。

除歸僑復(fù)員工作外，戰(zhàn)后東南亞地區(qū)民族情緒高漲，排華事件時(shí)有發(fā)生。對(duì)此，國(guó)民政府采取了積極和保守的兩種策略，前者即運(yùn)用外交手段進(jìn)行交涉。如對(duì)于1945年8月曼谷排華事件，國(guó)民政府令中國(guó)駐美大使向暹羅駐美大使館提出抗議，隨后又派團(tuán)與暹羅政府談判，最終雙方于1946年初簽訂《中華民國(guó)與暹羅王國(guó)友好條約及諒解備忘錄》，規(guī)定兩國(guó)人民可以自由出入對(duì)方領(lǐng)土，其身體和財(cái)產(chǎn)安全應(yīng)得到保護(hù)等。中國(guó)第二歷史檔案館：《中華民國(guó)史檔案資料匯編第五輯第三編“外交”》，南京：江蘇古籍出版社，2000年，第773—774頁(yè)。此期，國(guó)民政府與東南亞其他國(guó)家簽訂的條約中也有類似條款。后者指對(duì)處于戰(zhàn)亂的國(guó)家或地區(qū)，采取遣送回國(guó)的方式予以救濟(jì)。

這時(shí)由于內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)，一般國(guó)民申請(qǐng)出國(guó)增多。為滿足國(guó)內(nèi)戰(zhàn)事需求，國(guó)民政府禁止壯丁出洋，并將歸僑緩役期由2年改為10月，1948年后縮減為半年。出國(guó)者應(yīng)先在原籍所在地之鄉(xiāng)公所或保辦公處取得非壯丁年齡或未被征調(diào)的證明書后，方可向僑務(wù)處（局）請(qǐng)領(lǐng)出國(guó)證明。

另一方面，對(duì)于適合出國(guó)人群，1946—1947年間僑務(wù)委員會(huì)先后公布《關(guān)于人民出國(guó)回國(guó)管理規(guī)程》《人民出國(guó)赴暹管理辦法》《移民赴暹管理暫行辦法》《赴美移民審查規(guī)則》等政策條例，對(duì)華僑出國(guó)予以規(guī)范和指導(dǎo)。值得一提的是，這些政策條例多能配合各國(guó)的入境條例，也注重僑民在外的實(shí)際發(fā)展。如因暹羅1947年5月起規(guī)定每年只接受一萬(wàn)名中國(guó)移民，《人民出國(guó)赴暹管理辦法》規(guī)定每年暫定一萬(wàn)名中國(guó)公民赴暹，僑務(wù)委員會(huì)將此限額分配至各出口口岸，并要求各口岸以12個(gè)月平均分配。為使僑民更好地適應(yīng)居留地環(huán)境，《移民赴暹管理暫行辦法》也規(guī)定：中國(guó)移民赴暹須有自力謀生能力，須合于當(dāng)?shù)胤罴碍h(huán)境需要。這樣的規(guī)定顯然更有利于華僑在海外的生存和發(fā)展。為方便華僑出國(guó)，僑務(wù)部門盡可能提供各國(guó)入境方面的實(shí)時(shí)信息。國(guó)民政府也與一些國(guó)家商洽其移民政策，如1948年與暹羅移民局磋商后，暹方同意將華僑新客中的小童入口擔(dān)保金減半。一些地方政府在協(xié)助僑胞出國(guó)方面也做了一些工作，如1946年汕頭邊區(qū)總部、市府等七單位聯(lián)合組織“協(xié)助出國(guó)僑胞委員會(huì)”，辦理出國(guó)華僑的登記購(gòu)票事宜，以防止有人操縱船票黑市。

綜上所述，由于民國(guó)時(shí)期國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)多變，華僑出國(guó)政策也較為曲折復(fù)雜。概括說(shuō)來(lái)：北洋政府主要關(guān)注赴歐華工問(wèn)題，包括其出國(guó)的自主性、程序合法性及其出國(guó)后的權(quán)益保障問(wèn)題；南京國(guó)民政府注重保障人民的遷徙自由，統(tǒng)治期間不斷與各國(guó)交涉新僑入境問(wèn)題及歸僑復(fù)員問(wèn)題。同時(shí)，政府又主動(dòng)調(diào)整其出國(guó)政策，以使出國(guó)民眾更適應(yīng)僑居國(guó)的需要。此外，鑒于國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)需要，政府也在相關(guān)條例中對(duì)壯丁出國(guó)予以限制。

二民國(guó)時(shí)期華僑出國(guó)政策的特點(diǎn)

民國(guó)時(shí)期華僑出國(guó)政策具有承上啟下的意義，它上承晚清政府相對(duì)被動(dòng)的華僑出國(guó)政策，下啟新中國(guó)曲折的華僑移民歷程。相比晚清時(shí)期而言，民國(guó)時(shí)期華僑出國(guó)政策更為主動(dòng)、全面和規(guī)范；相比新中國(guó)而言，民國(guó)時(shí)期華僑出國(guó)政策較為連貫。具體而言，民國(guó)時(shí)期華僑出國(guó)政策具有如下特點(diǎn)：

（一）政策精神：鼓勵(lì)與限制并存。這表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是鼓勵(lì)華僑出國(guó)與限制華僑出國(guó)并存。民國(guó)初建，基于華僑于中國(guó)革命的偉大貢獻(xiàn)及民初政府的民主、自由觀念，孫中山明確表態(tài)：今后要敞開國(guó)門，允許國(guó)民自由出入國(guó)境或到國(guó)外謀求生路。南京國(guó)民政府更是在其訓(xùn)政時(shí)期約法及憲法草案中明確規(guī)定：人民有遷徙的自由，非依法律不得停止或限制之。從而以最高法律的形式保障了華僑的出國(guó)自由。當(dāng)然，民國(guó)時(shí)期實(shí)業(yè)不振，就業(yè)壓力沉重，以及爭(zhēng)取僑匯方面的考慮使政府也難以拒絕華僑出國(guó)。不僅如此，民國(guó)政府不斷與各國(guó)交涉入境條例，主動(dòng)調(diào)整出國(guó)政策使之與各國(guó)入境政策相匹配，以及在安置回國(guó)難僑的同時(shí)規(guī)劃其復(fù)員問(wèn)題，這些均體現(xiàn)了政府對(duì)華僑出國(guó)的鼓勵(lì)態(tài)度。一些具體政策的變化也反映出政府的如此立場(chǎng)，如1935年《工人出國(guó)條例》中華工年齡下限從1918年《僑工出洋條例》的40歲延至45歲；1933年《僑務(wù)委員會(huì)駐各口岸僑務(wù)局章程》將僑務(wù)局職能從原來(lái)“僑民出國(guó)的獎(jiǎng)勵(lì)或取締事項(xiàng)”改為“關(guān)于僑民出國(guó)之指導(dǎo)事項(xiàng)”李志業(yè)、黃銀英：《華僑與僑務(wù)史料選編》（2），廣州：廣東人民出版社，1991年，第28頁(yè)。，這些均體現(xiàn)了政府對(duì)華僑出國(guó)的積極態(tài)度。但與此同時(shí)，出于抗戰(zhàn)和戰(zhàn)后國(guó)共內(nèi)戰(zhàn)的需要，國(guó)民政府又對(duì)壯丁出國(guó)予以限制。這一限制并隨著戰(zhàn)爭(zhēng)局勢(shì)的日益不利而越來(lái)越嚴(yán)，這從歸僑緩役期的日漸收緊中可以看出。當(dāng)然，這種既鼓勵(lì)又限制的矛盾做法主要是基于戰(zhàn)時(shí)兵源考慮，與民國(guó)政府開放華僑出國(guó)的政策本質(zhì)并不相悖。

二是鼓勵(lì)合法移民與限制非法移民并存。民國(guó)政府非常強(qiáng)調(diào)華僑出國(guó)方式和程序的合法性，并為此頒布了一系列規(guī)范性條例。與此同時(shí)，民國(guó)政府還對(duì)非法移民行為予以打擊。如北洋政府就查處了多起英國(guó)違規(guī)招募事件。1916 年11月，英方派人到山東文登募工，因不合乎招工程序，所派之人被文登縣衙執(zhí)事拘捕。陳三井：《歐戰(zhàn)華工史料》，第446頁(yè)。1917年 7月，英國(guó)仁記洋行雇傭李恩桐等人在天津私募華工，被天津警察廳查獲，李恩桐等被依法懲辦，應(yīng)募工人則遣送回籍。陳三井：《歐戰(zhàn)華工史料》，第508頁(yè)。南京國(guó)民政府也多次嚴(yán)令各地把好出國(guó)關(guān)口，防范違法出國(guó)行徑。1947年4月僑務(wù)委員會(huì)還特別頒布《取締輪船濫載僑民赴暹辦法》，外交部也要求各主管當(dāng)局嚴(yán)格取締船員私帶乘客行為。應(yīng)該說(shuō)，對(duì)非法移民行徑的打擊，既有利于保障當(dāng)事人權(quán)益，也有利于維護(hù)合法移民權(quán)益和中外關(guān)系的正常發(fā)展。

（二）政策特質(zhì)：分類處理。民國(guó)政府對(duì)于各類出國(guó)群體堅(jiān)持分類處理的原則。典型如政府對(duì)華商、華工不僅關(guān)注時(shí)間不一，相關(guān)政策也有明顯區(qū)別，如其辦理出國(guó)護(hù)照所需條件及經(jīng)費(fèi)就有所不同。按照1916年《請(qǐng)領(lǐng)出洋經(jīng)商護(hù)照章程》，出洋經(jīng)商需要繳納高額保證金，還需商號(hào)作保，這一要求顯然較華工高出許多。根據(jù)1918年《僑工出洋條例》，僑工應(yīng)募只須年齡在20歲以上40歲以下，身體強(qiáng)健、無(wú)傳染病、無(wú)不良嗜好、品行端正未曾犯罪在案即可。而1929年《外交部頒發(fā)出國(guó)護(hù)照暫行辦法》雖將華商、華工納入普通護(hù)照一并管理，但不同群體請(qǐng)領(lǐng)護(hù)照所需費(fèi)用大不相同，華商每照需繳稅費(fèi)8元，而華工每照僅需繳納33元。分類處理的原則還體現(xiàn)在移往不同的國(guó)家有不同的規(guī)定。如1922年北洋政府《出洋護(hù)照試辦章程》專門對(duì)國(guó)民赴美予以規(guī)定：“凡欲領(lǐng)照赴美者，除照章辦理外，應(yīng)將在美居住日期先行聲明，抵美后應(yīng)赴使、領(lǐng)館驗(yàn)照，即由該館蓋戳為憑。”范振水：《中國(guó)護(hù)照》，北京：世界知識(shí)出版社，2003年，第317頁(yè)。之所以如此，是因?yàn)槠鋾r(shí)美國(guó)國(guó)內(nèi)排華情緒盛行，此舉有利于對(duì)赴美僑民加強(qiáng)管理，以及在必要時(shí)提供保護(hù)。之后，還有《人民出國(guó)赴暹管理辦法》《移民赴暹管理暫行辦法》《赴美移民審查規(guī)則》等專門條例的出臺(tái)。由于不同國(guó)家的對(duì)華態(tài)度和移民政策不同，因此這些規(guī)定可以避免盲目移民，有利于僑民在當(dāng)?shù)馗玫厣妗?/p>

（三）政策形式：承續(xù)性和創(chuàng)新性。這既相較于晚清政府的華僑出國(guó)政策而言，也體現(xiàn)在民國(guó)時(shí)期華僑出國(guó)政策的發(fā)展進(jìn)程中。承續(xù)性如在華僑出國(guó)態(tài)度上，雖然晚清政府1860年《北京條約》允許華工出國(guó)是在英、法等國(guó)的脅迫之下簽訂的，但之后并未阻止華僑出國(guó)。民國(guó)時(shí)期，政府主要是嚴(yán)格華僑出國(guó)條件、方式和程序，對(duì)合乎條件的華僑出國(guó)并無(wú)太多阻攔。而且，晚清政府和民國(guó)政府均比較關(guān)注華工出國(guó)問(wèn)題，晚清開放國(guó)民出國(guó)是因華工而起，北洋政府初期也主要關(guān)注華工出國(guó)問(wèn)題。在華工政策上，南京政府1935年的《工人出國(guó)條例》《募工承攬人取締規(guī)則》和《出國(guó)工人雇傭契約綱要》的精神與1918年北洋政府《僑工出洋條例》《募工承攬人取締規(guī)則》《僑工合同綱要》等基本相似。而且，北洋政府簽約參戰(zhàn)之后還著手征募了大量華工赴歐，而1946后國(guó)民政府也積極組織歸僑返回原居留地。當(dāng)然，出于利用僑資等考慮，晚清政府后期也關(guān)注華商，并在國(guó)內(nèi)設(shè)立保商局，這在民國(guó)時(shí)期也不例外。只是相較而言，愈到后期政府的關(guān)注視野愈為寬廣，如南京政府不僅將華工、華商、學(xué)生等普通出國(guó)群體一并進(jìn)行管理，而且也從晚清和民國(guó)初年重點(diǎn)關(guān)注華僑的出國(guó)方式發(fā)展到關(guān)注其入境權(quán)利，從關(guān)注僑民在外合法權(quán)益的維護(hù)到同時(shí)兼顧其國(guó)外國(guó)內(nèi)救濟(jì)問(wèn)題。這中間雖然有移民環(huán)境差異的影響，但同時(shí)也說(shuō)明政府關(guān)注視野日益全面?？傊駠?guó)時(shí)期華僑出國(guó)政策在繼承前期相關(guān)政策核心思想的基礎(chǔ)上，又有所創(chuàng)新和發(fā)展。

（四）政策趨勢(shì)：統(tǒng)籌化和規(guī)范化。這表明民國(guó)時(shí)期華僑出國(guó)政策正日趨成熟。典型如機(jī)構(gòu)設(shè)置，晚清政府將僑務(wù)工作劃歸外交部門——總理衙門管轄。北洋政府先是在福建設(shè)立了暨南局，后又設(shè)立了僑工事務(wù)局，專門管理華工出洋問(wèn)題，1921年再設(shè)立僑務(wù)局，統(tǒng)管本國(guó)僑民移殖保育一切事務(wù)。而1927年南京政府創(chuàng)建后設(shè)立的僑務(wù)委員會(huì)不僅長(zhǎng)期掌管僑務(wù)，而且也因其下轄僑務(wù)處（局）的健全而增強(qiáng)了僑務(wù)管理的實(shí)效?？傊瑥膾炜客饨徊块T到成立專門管理某一群體的機(jī)構(gòu)，再到統(tǒng)管所有出國(guó)群體的僑務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，這中間體現(xiàn)了華僑出國(guó)管理的統(tǒng)籌化和規(guī)范化趨勢(shì)。又如護(hù)照辦理，據(jù)筆者掌握信息，1882年起清廷駐美使領(lǐng)館較早辦理華僑護(hù)照，1893年清政府正式授予各地領(lǐng)事館發(fā)給海外華僑回華護(hù)照的權(quán)利?？梢?，其時(shí)護(hù)照主要是在海外辦理，用來(lái)證明華僑身份。民國(guó)時(shí)期，護(hù)照辦理雖已普及，但由于民初形勢(shì)尚未統(tǒng)一，發(fā)照機(jī)關(guān)、護(hù)照式樣等均各自為陣。1916年起北洋政府開始統(tǒng)一規(guī)劃護(hù)照發(fā)放事宜，至1922年完成。而1922年《出洋護(hù)照試辦章程》的頒布不僅標(biāo)志著近代本式護(hù)照在中國(guó)的問(wèn)世，也是北洋政府首次對(duì)華僑出洋護(hù)照的樣式、發(fā)照機(jī)關(guān)等做出統(tǒng)一的規(guī)定，因而具有特別的意義。這之后，南京政府護(hù)照辦理統(tǒng)一由外交部負(fù)責(zé)，而其頒布的一系列護(hù)照管理?xiàng)l例也使護(hù)照辦理漸趨規(guī)范化和現(xiàn)代化。

三民國(guó)時(shí)期華僑出國(guó)政策實(shí)效和評(píng)價(jià)

民國(guó)時(shí)期是華僑出國(guó)的高峰期，其中以契約華工的形式向世界各地遷移人數(shù)在400萬(wàn)人以上，還有300多萬(wàn)人由境外親友擔(dān)保出境或以自由移民的身份移居海外。周南京：《華僑華人百科全書：法律條例政策卷》，第217頁(yè)。應(yīng)該說(shuō)，這種大規(guī)模的遷移現(xiàn)象與民國(guó)政府較為寬松的華僑出國(guó)政策是分不開的。

當(dāng)然，移民行為不僅僅是中國(guó)移民和中國(guó)政府單方面的行為，與當(dāng)時(shí)國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及各國(guó)移入政策也密切相關(guān)。從大的形勢(shì)來(lái)看，一戰(zhàn)期間，因英、法、俄等協(xié)約國(guó)勞工短缺，大批華工得以出國(guó)；20世紀(jì)20年代東南亞經(jīng)濟(jì)較為景氣，而中國(guó)國(guó)內(nèi)局勢(shì)動(dòng)蕩，致使華僑出國(guó)增加；30年代初東南亞各國(guó)受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，移民政策收緊，華僑出國(guó)減少；1941年太平洋戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，戰(zhàn)火燒至東南亞地區(qū)，華僑出國(guó)意愿下降；1946年后歸僑復(fù)員和中國(guó)內(nèi)戰(zhàn)導(dǎo)致華僑出國(guó)現(xiàn)象頻繁，并一直持續(xù)到新中國(guó)建立前后?？梢?，華僑出國(guó)的基本走勢(shì)與國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及由此決定的各國(guó)移民政策是密不可分的。再?gòu)木唧w的移民事件來(lái)看，如1946年后的歸僑復(fù)員工作，雖然歸僑出國(guó)意愿強(qiáng)烈，國(guó)際組織和國(guó)民政府也予以大力支持，但僑居國(guó)的接受態(tài)度仍然至關(guān)重要。如1947年初，正當(dāng)國(guó)民政府準(zhǔn)備大規(guī)模遣送緬甸歸僑復(fù)員時(shí)，緬甸政府突然以其國(guó)內(nèi)秩序不穩(wěn)為由拒絕接受。對(duì)此，聯(lián)總、外交部與緬甸政府反復(fù)交涉。至1948年5月緬方才派代表來(lái)華辦理復(fù)員甄審工作，但甄審條件十分苛嚴(yán)，至1948年底返緬歸僑僅占登記復(fù)員數(shù)的二分之一。林真：《戰(zhàn)后初期閩籍華僑復(fù)員東南亞問(wèn)題概述》，《南洋問(wèn)題研究》1990年第1期，第104—105頁(yè)。可見，僑居國(guó)的入境政策對(duì)于華僑出國(guó)的影響十分關(guān)鍵。雖然如此，但這一事例也同時(shí)表明，國(guó)民政府對(duì)歸僑復(fù)員的爭(zhēng)取和組織也推動(dòng)了歸僑復(fù)員工作的進(jìn)展。因此，民國(guó)政府對(duì)華僑出國(guó)的開放態(tài)度及維護(hù)僑民入境權(quán)益的堅(jiān)定立場(chǎng)仍是此期華僑出國(guó)高潮形成的重要因素。

而且民國(guó)時(shí)期華僑出國(guó)政策在具體方面也有可圈可點(diǎn)之處，典型如以法律的形式確認(rèn)華僑出國(guó)權(quán)，并對(duì)其海外權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。后者表明民國(guó)政府不僅僅是為解決國(guó)內(nèi)就業(yè)壓力而簡(jiǎn)單地將華僑推向海外，而是將維護(hù)國(guó)民海外權(quán)益視為政府的一項(xiàng)職責(zé)。在權(quán)益保護(hù)方面，北洋政府更關(guān)注華工。未參戰(zhàn)之前，政府雖不插手華工招募事務(wù)，但為維護(hù)華工權(quán)益，外交部同時(shí)指示地方當(dāng)局，“可由交涉員或地方官預(yù)與地方商會(huì)接洽，將合同中要點(diǎn)如工作地點(diǎn)，鐘點(diǎn)工資多寡，傷亡撫恤各節(jié)詳加注意，責(zé)成包工承攬人嚴(yán)密妥訂。”陳三井：《歐戰(zhàn)華工史料》，第17頁(yè)。另外，在與惠民公司簽訂的合同中也提出：中國(guó)政府于必要時(shí)可派一外交官或領(lǐng)事官前往法國(guó)駐扎，以便視察華工實(shí)際情形。后來(lái)，北洋政府果真向英、法、俄三國(guó)派駐專職的照料華工事務(wù)員。而在1917年參戰(zhàn)之后，政府更是頒布了一系列旨在維護(hù)華工出國(guó)權(quán)益的政策條例。對(duì)于受到戰(zhàn)亂威脅的華工，北洋政府也想方設(shè)法予以保護(hù)。如1917年俄羅斯內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)，100 多萬(wàn)俄羅斯華僑生命和財(cái)產(chǎn)安全受到威脅，北洋政府頂住各方壓力，出兵西伯利亞武裝護(hù)僑和撤僑。之后的南京國(guó)民政府在相關(guān)條例中也再三強(qiáng)調(diào)保護(hù)華工的出國(guó)權(quán)益。為了解海外勞工實(shí)際情形，僑務(wù)委員會(huì)制定了契約勞工調(diào)查表，令南洋各屬領(lǐng)館僑團(tuán)進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，以便設(shè)法保護(hù)。對(duì)于普遍僑民，國(guó)民政府駐外使領(lǐng)人員也負(fù)有保護(hù)之責(zé)?？傊?，民國(guó)政府對(duì)于華僑合法權(quán)益的保護(hù)無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐中均有所作為。而且，民國(guó)時(shí)期華僑出國(guó)政策還有其它可取之處，如對(duì)華僑出國(guó)行為進(jìn)行統(tǒng)一管理，注重出國(guó)政策與僑居國(guó)入境政策的協(xié)調(diào)，與僑居國(guó)協(xié)同打擊非法出國(guó)行為，對(duì)海外僑民進(jìn)行登記和調(diào)查等，這些均為以后新中國(guó)政府的華僑出國(guó)政策所繼承。

當(dāng)然，民國(guó)時(shí)期華僑出國(guó)政策及其落實(shí)也有諸多不足之處。

一是政策穩(wěn)定性不夠。這中間有一些客觀因素，如政府僑務(wù)經(jīng)驗(yàn)的積累和政策的完善本身均需要一個(gè)過(guò)程，而且民國(guó)時(shí)期政權(quán)更替頻繁，國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)也變幻莫測(cè)，這些均會(huì)影響到政策的穩(wěn)定性。如1944年《出國(guó)護(hù)照條例》與1931年《護(hù)照條例》的差異主要在于明確保證書的內(nèi)容，并規(guī)定保證機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人須是中國(guó)人。此外，1944年條例還規(guī)定護(hù)照三年期滿后延期，每次有效期為一年。這一新規(guī)意在防范投靠汪偽政府的華僑利用重慶政府的護(hù)照到海外去活動(dòng)，另也防止日本人冒充中國(guó)人進(jìn)行滲透。可見，1944年條例主要是因當(dāng)時(shí)復(fù)雜的政治局勢(shì)而生。當(dāng)然，也有一些主觀因素，如政府執(zhí)政理念就會(huì)影響到相關(guān)政策的穩(wěn)定性。典型如在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，北洋政府最初主要關(guān)注出洋華工，對(duì)其它類型的出國(guó)僑民則缺乏關(guān)注。在一戰(zhàn)結(jié)束后，也因參戰(zhàn)華工的相繼回流而要求撤銷僑工事務(wù)局。后來(lái)在各界呼吁下，僑工事務(wù)局才一度得以保留，并擴(kuò)充為僑務(wù)局。這顯然是受當(dāng)局眼界和僑務(wù)理念所限。

二是一些政策的適應(yīng)性不夠。如歸僑復(fù)員政策，盡管戰(zhàn)時(shí)國(guó)民政府曾對(duì)戰(zhàn)后僑務(wù)復(fù)員工作進(jìn)行過(guò)系統(tǒng)規(guī)劃，戰(zhàn)后也曾根據(jù)國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)擬定歸僑復(fù)員方案，但這些規(guī)劃是在戰(zhàn)爭(zhēng)條件下倉(cāng)促制訂的，方案對(duì)各國(guó)復(fù)員工作的差異性和復(fù)雜性估計(jì)不足，以至于實(shí)踐中難以完全適應(yīng)。比如戰(zhàn)時(shí)國(guó)民政府?dāng)M定的華僑復(fù)員計(jì)劃是基于南洋各地逐步光復(fù)這一基本估計(jì)來(lái)設(shè)計(jì)的，戰(zhàn)爭(zhēng)突如其來(lái)的全面勝利，使得戰(zhàn)后歸僑復(fù)員只能在措手不及的情況下勉力應(yīng)付。而且，國(guó)民政府對(duì)于各國(guó)歸僑復(fù)員態(tài)度的估計(jì)顯然也過(guò)于樂(lè)觀，認(rèn)為在國(guó)際組織的協(xié)助下，各國(guó)理當(dāng)盡力配合，以至于實(shí)踐中各地待遣歸僑積壓嚴(yán)重。

三是一些政策的執(zhí)行遭人詬病。如一些僑務(wù)機(jī)構(gòu)和政策的出臺(tái)本身并無(wú)惡意，但由于執(zhí)行中的種種問(wèn)題，效果不盡如人意。如1926年，北洋政府在福州、廈門分設(shè)華僑保護(hù)處和華僑檢護(hù)處，本意是給華僑出國(guó)提供便利，但設(shè)立后兩處均因收費(fèi)問(wèn)題遭致華僑反對(duì)，后北洋政府改令暨南局分管華僑出國(guó)事宜，保護(hù)處則負(fù)責(zé)辦理回國(guó)事務(wù)。又如戰(zhàn)后歸僑復(fù)員工作進(jìn)展緩慢與國(guó)民政府官僚機(jī)構(gòu)的腐敗也有一定的關(guān)系。1946年8月初，馬來(lái)亞政府曾來(lái)電表示歡迎歸僑復(fù)員，對(duì)木工、土工、護(hù)士、教員等尤為需要。但國(guó)民政府辦事人員在登記手續(xù)上對(duì)歸僑故意刁難，至9月底，登記合格者尚不滿200人。李盈慧：《華僑政策與海外民族主義》，臺(tái)北：“國(guó)史館”，1997年，第277頁(yè)。致使錯(cuò)失時(shí)機(jī)，影響了歸僑復(fù)員的進(jìn)程。1947年聯(lián)總、行總工作相繼結(jié)束后，國(guó)民政府將主要精力用于內(nèi)戰(zhàn)，直到國(guó)民黨敗退臺(tái)灣，歸僑復(fù)員工作也未能全部完成。

Study on the Policy for Overseas Chinese Going Abroadin the Republic of China

ZhANG Sai-qun

Abstract： All previous governments in the Republic of China were concerned about the legality of the conditions， methods and procedures of Chinese laborers going abroad， and also maintained their overseas interests and entry rights. Moreover， during the period of the Republic of China， although the political situation was changeable， the policy of overseas Chinese going abroad remained relatively coherent and relaxed. At the same time， the policy of overseas Chinese going abroad in the period of the Republic of China also reflected the coexistence of encouragement and restriction， the continuity and innovation， the classification， and the increasingly co-ordination and modernization， which played an important role in the history of overseas Chinese abroad.

Keywords： the period of the Republic of China； policy of overseas Chinese going abroad； open migration

【責(zé)任編輯陳雷】