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      我國轉(zhuǎn)基因食品安全法律制度的缺陷及完善

      2018-11-05 10:14:26章曉婷
      法制博覽 2018年7期
      關鍵詞:轉(zhuǎn)基因食品立法完善食品安全

      摘 要:轉(zhuǎn)基因技術在農(nóng)業(yè)、食品方面的應用,一直飽受爭議,輿論風波不止。雖然近幾年來,我國對轉(zhuǎn)基因食品安全的監(jiān)管愈加注重,但目前整體的立法現(xiàn)狀仍不夠盡如人意。在轉(zhuǎn)基因技術問題上,歐盟和美國所持的立法態(tài)度截然不同,二者的法律選擇為我國制度的構(gòu)建提供了借鑒。我們應在確保安全的基礎上注重創(chuàng)新,制定保護公眾知情權(quán)、加強政府監(jiān)管、明確救濟方式等一系列具體的制度,以期待能夠邁出轉(zhuǎn)基因食品安全法律制度完善的一大步。

      關鍵詞:轉(zhuǎn)基因食品;食品安全;立法完善

      中圖分類號:D922.16文獻標識碼:A文章編號:2095-4379-(2018)20-0030-03

      作者簡介:章曉婷(1997-),女,漢族,福建寧德人,首都經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院,2015級法學專業(yè)本科在讀。

      一、我國轉(zhuǎn)基因食品安全立法現(xiàn)狀

      在世界人口突破70億大關且仍在高速增長的今天,轉(zhuǎn)基因食品的誕生為解決全球糧食危機帶來了希望和生機。可當“轉(zhuǎn)基因”進入人們視野時,伴隨的往往是質(zhì)疑、負面的聲音,甚至許多人談“轉(zhuǎn)”色變。盡管我們無從得知轉(zhuǎn)基因食品是否將對人類健康、生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生毀滅性的影響,但大眾對于改進轉(zhuǎn)基因食品管理手段的呼聲,已經(jīng)使擯除弊端、革故鼎新的立法工作迫在眉睫。因此,我們必須完善相關法律制度,采取具體可行的監(jiān)管措施,盡量保持技術進步和社會穩(wěn)定二者之間的平衡。

      目前,我國的轉(zhuǎn)基因食品立法主要是《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》(以下簡稱《安全管理條例》)及其五個涵蓋進口、檢驗檢疫、加工、安全評價、標識的系統(tǒng)化配套管理辦法。先談談極具里程碑意義的《安全管理條例》,它是由國務院頒布的行政法規(guī),對轉(zhuǎn)基因食品安全管理的基本制度,如安全評價制度、標識制度等有了整體性的規(guī)定。但部分條款泛泛而談,比如“具體標準”、“具體辦法”、“具體情況”等都缺乏更為細致的說明。而且,過多兜底性條款的設置也讓它的指導意義有所減弱。接下來看五部配套管理辦法,它們皆為農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局等國務院部門出臺的部門規(guī)章,是屬于同一位階的同位法??蓪嶋H上,它們各自的權(quán)限范圍也往往交叉重疊,在具體實施過程中常因標準、規(guī)定互相沖突而難以執(zhí)行。另外,還有一部不得不提及的法律,那就是目前在轉(zhuǎn)基因食品安全立法領域處于最高位階的《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)。然而在《食品安全法》中與轉(zhuǎn)基因食品密切相關的條文卻寥寥無幾,僅僅明確規(guī)定了轉(zhuǎn)基因食品應當顯著標示①的強制標識制度及其相應的賠償責任,卻沒有深入考慮轉(zhuǎn)基因成分含量、致敏性等因素,缺少了科學性的劃分標準,過于籠統(tǒng)簡略。同時,轉(zhuǎn)基因食品有區(qū)別于傳統(tǒng)食品的特殊性、科學性,其存在的安全隱患需要進行嚴格合理的管制。因此《食品安全法》中關于傳統(tǒng)食品的一般性規(guī)定,不能滿足轉(zhuǎn)基因食品獨特性、科學性、專業(yè)性的需要。由此可見,我國關于轉(zhuǎn)基因食品的立法層次較低,需要由全國人大及其常委會出臺一部能夠?qū)崿F(xiàn)全方位、寬領域、強力度地監(jiān)管轉(zhuǎn)基因食品的法律,提升其立法層次。

      其次,《安全管理條例》中確定的部際聯(lián)席會議制度,將轉(zhuǎn)基因生物安全管理工作中的重大問題交由六大部門負責,可正是由于缺少一部能從宏觀上協(xié)調(diào)各部門監(jiān)管職責的法律②,所以各部門的評價標準難以統(tǒng)一,諸多工作不能落實執(zhí)行,對轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)管也呈現(xiàn)出較為紊亂的局面。而且轉(zhuǎn)基因食品的科學特性需要更多的專業(yè)技術人員參與到管理之中,照搬傳統(tǒng)食品的監(jiān)管模式已然不是明智之舉。因此,建立一個專門性強且獨立于六大部門之外的特殊監(jiān)管機構(gòu),是實現(xiàn)對轉(zhuǎn)基因食品系統(tǒng)化、立體化管理的關鍵一環(huán)。

      再者,關于轉(zhuǎn)基因食品安全的法律制度不健全,安全評價制度、標識制度等都有所欠缺。以安全評價制度來說,相關法律法規(guī)中多是涉及轉(zhuǎn)基因生物所造成的生態(tài)環(huán)境影響的評估,卻鮮有關于對人體健康風險的評估規(guī)定,③這不利于對轉(zhuǎn)基因食品安全性的把控。而在許多實踐問題上,法律也沒有給予一個清晰確定的解釋。轉(zhuǎn)基因從研發(fā)試驗到上市流通,經(jīng)常要面臨尷尬的局面——沒有權(quán)威的檢測標準、沒有客觀的評估標準、沒有準確的標識形式……這會讓不少生產(chǎn)經(jīng)營者有機可乘,也會讓轉(zhuǎn)基因食品的安全性在消費者心中大打折扣。顯然,在之后的立法工作中,必須要注重法律條文的可操作性,結(jié)合專家學者們的專業(yè)意見,建立一個更科學、更全面、更符合我國國情的轉(zhuǎn)基因食品安全法律制度。

      二、歐美轉(zhuǎn)基因食品安全立法比較

      在轉(zhuǎn)基因食品安全問題上,歐盟和美國所持有的立法態(tài)度大相徑庭:歐盟采取預防原則,而美國法則采取了與對傳統(tǒng)食品的規(guī)制相同的“實質(zhì)等同”原則。

      歐盟將“預防原則”作為轉(zhuǎn)基因食品立法的基本點,意味著其對轉(zhuǎn)基因食品更傾向于采取強制性的規(guī)制方式,力圖避免轉(zhuǎn)基因食品在市場中大肆泛濫。盡管轉(zhuǎn)基因食品對人類的生存發(fā)展是否構(gòu)成威脅尚無定論,但歐盟始終保持“寧信其有”的保守態(tài)度,相信轉(zhuǎn)基因食品存在著不可小覷的“潛在”風險,只要研究結(jié)論是不確定的,就應當防患于未然。在歐盟等國眼中,與其說是認為轉(zhuǎn)基因食品不安全,倒不如說是認為應用于生產(chǎn)食品的轉(zhuǎn)基因技術不安全。換句話說,不管此種食品是否符合食品的安全標準,只要它是轉(zhuǎn)基因技術的產(chǎn)物,就須適用更加嚴格的管理。立足于這一想法的歐盟各國,在轉(zhuǎn)基因食品的風險評估和審批許可方面構(gòu)建了不同于傳統(tǒng)食品的體系,接受風險評估并獲得許可成為轉(zhuǎn)基因食品進入國內(nèi)市場的必要程序。此外,歐盟認為確立強制性特殊標簽制度是十分必要的,消費者對轉(zhuǎn)基因食品的知情權(quán)應該受到保護,消費者也有權(quán)自己決定是否要購買轉(zhuǎn)基因食品?;谶@一立場,歐盟作出了較為嚴厲的規(guī)定:只要食品中摻雜了轉(zhuǎn)基因成分,都必須依照強制性規(guī)定貼上特殊標簽。除了部分情況,如當食品中夾雜的轉(zhuǎn)基因成分含量非常低,達到0.9%以下的標準時,才能免貼標簽。④

      而與歐盟態(tài)度迥然不同的美國,主張遵循“實質(zhì)等同”原則,宣稱相信科學。美國政府和許多科學研究者認為,不論科技多么發(fā)達,都不能證明一項技術完全不存在風險,這種捕風捉影的猜測不應該成為限制科學技術發(fā)展、應用的理由。因此,美國等國家極不贊同為轉(zhuǎn)基因食品專門設計一套特殊的管制模式,而是將轉(zhuǎn)基因食品與傳統(tǒng)食品置于統(tǒng)一的標準之下,在多數(shù)情況下和普通作物一樣只考察該食品自身是否對人類健康和自然環(huán)境構(gòu)成危險。所以,以這一理念為基礎,美國采取寬松的管理政策,直接將轉(zhuǎn)基因食品納入現(xiàn)有監(jiān)管食品安全的法律框架之內(nèi)。在標識制度方面,美國自然也是繼續(xù)堅持對轉(zhuǎn)基因食品和普通食品一視同仁的準則。但為了適當?shù)乜刂骑L險,也存在一些例外情況,比如當食品混入致敏性的轉(zhuǎn)基因成分,危及部分消費者的生命健康時,就需要通過標簽來詳細說明并加以區(qū)分。

      三、我國轉(zhuǎn)基因食品安全法律制度的完善

      習近平主席曾提及轉(zhuǎn)基因技術,在他看來,這一項新興技術是機遇也是挑戰(zhàn),在試驗研究時要大膽地自主創(chuàng)新,但在面向民眾推廣商業(yè)化轉(zhuǎn)基因食品時,則要慎之又慎。這一論述,將轉(zhuǎn)基因技術的潛在風險和發(fā)展前景精辟透徹地歸納,也為我國轉(zhuǎn)基因食品安全法律制度的進一步完善指明了方向。⑤

      首先,明確預防為主、信息透明原則。從《食品安全法》中可以看出,我國與歐盟的嚴格立法態(tài)度較為一致,也是對轉(zhuǎn)基因食品采用預防為主、風險防范原則。畢竟,轉(zhuǎn)基因食品仍缺乏足夠的科學結(jié)論來支撐它的安全性、可靠性,存在的未知風險讓民眾惴惴不安。政府進行相關立法時,必須要謹慎而為,畢竟如今潛在的風險在數(shù)十年、數(shù)百年之后可能演變?yōu)闉碾y。所以為了在最大程度上確保廣大民眾的安全,還是應采取保守的預防政策。同時,轉(zhuǎn)基因食品安全與公眾生命健康息息相關,消費者有權(quán)了解其購買的食品是否為轉(zhuǎn)基因生產(chǎn)線上的產(chǎn)品,自主判斷安全與否。在十三屆全國人大的記者會上,農(nóng)業(yè)部部長韓長賦在回答轉(zhuǎn)基因問題時也堅稱:“食用不食用,應該由消費者自己來選擇?!雹蘅梢姡_保信息的透明、公開以及公眾的積極參與是完善轉(zhuǎn)基因食品安全制度中不可或缺的重要內(nèi)容,所以要保證公眾在研發(fā)、試驗、生產(chǎn)、加工和流通等各個環(huán)節(jié)都能獲得足夠的、對等的信息,為消費者了解產(chǎn)品提供更多樣、直接的信息渠道。在制定具體的法律制度時,我們一定要以這兩項基本原則為指導,實現(xiàn)法律制度的系統(tǒng)化、合理化建設。

      其次,制定嚴格的準入制度。保證食品安全是設立準入制度的首要宗旨。傳統(tǒng)食品的生產(chǎn)經(jīng)營者都必須獲得主管部門的行政許可之后才能進入市場,轉(zhuǎn)基因食品的準入制度就需要更為嚴格,這是考慮到轉(zhuǎn)基因食品存在著不可知的風險。第一,不管是研發(fā)試驗者,還是生產(chǎn)經(jīng)營者,都要有主管部門認可的專業(yè)知識水平,主要是為了考察其是否具備利用轉(zhuǎn)基因技術進行試驗和生產(chǎn)的條件以及能力;第二,凡是食品必須是安全的,轉(zhuǎn)基因食品也不例外,而且應設置更高規(guī)格的標準,至少要達到《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價管理辦法》中的“安全等級I:尚不存在危險”,當然在此基礎上還可以結(jié)合國際標準加以斟酌。

      同時,完善許可證制度。許可制度是準入制度的延伸。當下而言,我國關于轉(zhuǎn)基因食品的許可證制度主要在生產(chǎn)加工階段,包括原料生產(chǎn)、衛(wèi)生和加工這三項行政許可。但是顯然,單在生產(chǎn)加工這一個環(huán)節(jié)實施許可是不夠周密的,應當將這一制度體現(xiàn)在從轉(zhuǎn)基因研發(fā)到投入市場交易的各個階段,從整體上掌控轉(zhuǎn)基因食品安全。只有擴大許可制度的適用范圍,制定更為合理的許可標準,才能盡量規(guī)避轉(zhuǎn)基因食品的安全漏洞,提高消費群體對轉(zhuǎn)基因食品的信賴程度。

      再次,調(diào)整安全評估制度。轉(zhuǎn)基因食品特有的技術性、專業(yè)性,將其與一般的食品區(qū)別開來,所以必須要建立一個能夠滿足轉(zhuǎn)基因食品發(fā)展需求的安全評估機構(gòu),這更有利于使評估結(jié)果更準確、切實,提高評估的可信度,也大大強化了對轉(zhuǎn)基因食品安全的監(jiān)管力度。之后,就是要在各個階段都建立起系統(tǒng)的、可行的安全評估制度,對轉(zhuǎn)基因食品安全進行系統(tǒng)的有效的評估,保證主管部門能夠及時監(jiān)控風險,更迅速果斷地應對出現(xiàn)的問題,確保市場中流通的轉(zhuǎn)基因食品是可食用的,從而保障廣大消費群體的切身利益。

      另外,實行強制標識制度。標識制度是轉(zhuǎn)基因食品安全立法工作中需要妥善處理的核心問題,這是因為標識制度與消費大眾的關系更為直接、緊密。從《食品安全法》來看,我國針對轉(zhuǎn)基因食品采取的是強制標識制度——應當顯著標識,這旨在保障消費者的知情權(quán)和選擇權(quán),尊重消費者的購買意愿,也有利于增強政府的公信力,樹立政府的積極形象。但這項制度在實踐中仍有所不足,比如缺少某些具體性的規(guī)定。目前我國針對轉(zhuǎn)基因食品的標識規(guī)定一概而論,沒有根據(jù)具體情況具體分析,因而標識標準過于單一、粗糙,在解決實際問題時的指導性較弱。除此之外,我國也還未規(guī)定相應的風險限制,如果將偶然混入轉(zhuǎn)基因成分的食品也強制貼上標識,顯得有些苛刻了,考慮到這些因素,安排一個合理的風險限值來區(qū)分標識也是一項刻不容緩的工作,不可忽略。而且,我國在致敏性標識這方面的規(guī)定還有所欠缺,致敏性是轉(zhuǎn)基因食品的安全風險之一,因此對含有常見致敏的轉(zhuǎn)基因食品也必須強制貼上清晰標識,進一步降低其危險程度。

      最后,確立救濟制度。一旦轉(zhuǎn)基因食品對消費者的人身安全造成危害時,相關責任人,如研發(fā)試驗者、生產(chǎn)經(jīng)營者等應當承擔對被侵權(quán)的消費者的賠償責任。第一,為實現(xiàn)對受害者的救濟,應當制定高額賠償金,對生產(chǎn)經(jīng)營者起到警示作用,使生產(chǎn)經(jīng)營者盡量避免不可控的風險,這也與我國立法所采用的預防原則相契合。第二,還應當突出政府的保障職能,可以設立轉(zhuǎn)基因食品安全基金作為救濟的途徑。⑦轉(zhuǎn)基因食品的潛在風險,宛如一顆定時炸彈,一旦產(chǎn)生大規(guī)模的危害,生產(chǎn)經(jīng)營者無力解決,這對那些弱勢的消費群體而言是不公平的,他們的損害得不到應有的賠償。所以,通過政府應該充分發(fā)揮職能,盡量減輕轉(zhuǎn)基因食品對公眾帶來的損失,維護市場和社會秩序的穩(wěn)定。

      四、結(jié)論

      全球人口快速增長,人們對糧食的需求,刺激了轉(zhuǎn)基因食品更為迅速地發(fā)展。但轉(zhuǎn)基因食品潛在的不可控的風險,也需要我們保持警惕。如何利用這把雙刃劍不僅是科學家所要解決的問題,也是法律應該解決的問題。我們應以確保安全為前提,努力發(fā)展創(chuàng)新,尋找科技發(fā)展與安全保障之間的平衡點。針對轉(zhuǎn)基因食品安全的問題,歐盟和美國為首的兩大立法模式值得我們借鑒,我們應該在結(jié)合我國國情的基礎上,分析歐美相關制度的差異,做到“取其精華,去其糟粕”,找到一條適合我國的法律制度構(gòu)建道路。

      眼下,公眾對轉(zhuǎn)基因食品安全的質(zhì)疑甚囂塵上,規(guī)制其風險的問題亟待解決。而歐盟采用的預防原則,更有利于保障消費者的利益,維護社會的穩(wěn)定。所以,我們主要采取更接近于歐盟的做法,強調(diào)保護廣大公民的健康權(quán)、知情權(quán)和選擇權(quán)。首先,提高立法層次、建立專門性、科學性的機構(gòu)來實現(xiàn)對轉(zhuǎn)基因食品的有力監(jiān)管。其次,將預防原則和透明原則相結(jié)合,貫穿于我國轉(zhuǎn)基因食品安全的每一項具體制度中。在此基礎上,不斷完善準入制度、許可證制度、安全評估制度,從研發(fā)試驗、生產(chǎn)加工到流通上市各個環(huán)節(jié)嚴格把控,保證轉(zhuǎn)基因食品安全。此外,著重強調(diào)優(yōu)化標識制度,讓消費者充分了解信息,自己選擇購買。最后,不管是生產(chǎn)經(jīng)營者,還是國家政府,都應該盡力降低轉(zhuǎn)基因食品對消費者造成的損失,提供充分多樣的救濟途徑,盡量為人民群體的合法權(quán)益打開一把保護傘。

      雖然科技還不能為我們提供一個標準答案,但不意味著我們可以放任風險,坐以待斃。身為一名法律人,我們應當盡自己的綿薄之力來防范轉(zhuǎn)基因食品的潛在風險,構(gòu)建一個更為完善的法律制度。不要忘了,法律——是我們每個人手中強而有力的武器。

      [ 注 釋 ]

      ①《中華人民共和國食品安全法》第六十九條.

      ②趙海燕.我國轉(zhuǎn)基因食品安全法律制度構(gòu)建[D].首都經(jīng)濟貿(mào)易大學,2015.11.

      ③劉政.我國轉(zhuǎn)基因食品安全法律制度研究[D].中國礦業(yè)大學,2015.18.

      ④王遷.歐美轉(zhuǎn)基因食品法律管制制度比較研究[J].河北法學,2005(10):119.

      ⑤孫良國.法律家長主義視角下轉(zhuǎn)基因技術之規(guī)制[J].法學,2015(9):129-130.

      ⑥王燦.韓長賦:轉(zhuǎn)基因說到底是科學、法治問題,吃不吃由消費者選擇[EB/OL].http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2020614

      ⑦趙海燕.我國轉(zhuǎn)基因食品安全法律制度構(gòu)建[D].首都經(jīng)濟貿(mào)易大學,2015:39-40.

      [ 參 考 文 獻 ]

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      [3]劉銀良.美國轉(zhuǎn)基因生物技術治理路徑探析及其啟示[J].法學,2015(9).

      [4]劉政.我國轉(zhuǎn)基因食品安全法律制度研究[D].中國礦業(yè)大學,2015.

      [5]孟凡喬.食品安全性[M].北京:中國農(nóng)業(yè)大學出版社,2005.

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