“一票否決”不能濫用

褚松燕

[摘要]“一票否決”的本意是通過剛性的制度或指標，倒逼公務(wù)人員積極作為，實現(xiàn)政府發(fā)展的總體目標。然而，非閉合權(quán)力運行邏輯、缺少彈性的政策執(zhí)行邏輯、權(quán)力任性邏輯等，導(dǎo)致當前我國出現(xiàn)了“一票否決”濫用問題。杜絕“一票否決”的濫用，要以公共利益和廣大人民群眾的切身利益為出發(fā)點，形成權(quán)力閉環(huán)，增強政策執(zhí)行靈活性，提高全民踐行法治的能力。

[關(guān)鍵詞]“一票否決” 績效考核 內(nèi)在邏輯 [中圖分類號]D63 [文獻標識碼]A

“一票否決”的本意是通過剛性的目標責任制或指標考核，督促公務(wù)員對于特定時期的政府中心工作，或一些長期持續(xù)性的重要工作積極履職。其初衷相對單一，即通過考核，將每一個具體的關(guān)鍵目標或指標的完成情況與機構(gòu)或個人的發(fā)展、利益掛鉤，形成一定的責任追究機制，倒逼公務(wù)員積極作為，從而推動政府總體目標的實現(xiàn)。但由于其并未在法律法規(guī)層面有所體現(xiàn)，“一票否決”難以被視為制度，大多數(shù)時候被視為工作方法;由于其是通過文件的方式體現(xiàn)，“一票否決”往往在不設(shè)時限的事項中成為事實上的制度，達不到或遠遠偏離預(yù)設(shè)效果。之所以如此，主要緣于“一票否決”的內(nèi)在邏輯。

“一票否決”的內(nèi)在邏輯

第一，“一票否決”體現(xiàn)的是與單一制直線職能型組織結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的非閉合權(quán)力運行邏輯。首先，責權(quán)不一致導(dǎo)致基層政府責大而權(quán)小。我國是單一制國家，省級及以下行政區(qū)域大多采取與中央政府機構(gòu)相對應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置，由此在全國行政區(qū)域內(nèi)形成了中央政府居于最高端的直線職能型組織結(jié)構(gòu)，各部門、各行政區(qū)域也均采用直線職能型組織結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)實中，中央與地方政府之間、中央部門與地方政府和地方業(yè)務(wù)相近部門之間、地方各級政府之間，主要依靠事權(quán)、財權(quán)和人事權(quán)等方面的文件規(guī)定和不同層級政府領(lǐng)導(dǎo)人之間的協(xié)商協(xié)調(diào)來開展工作。而由于缺乏責權(quán)一致基礎(chǔ)上的操作性制度規(guī)定，直線職能型組織結(jié)構(gòu)中運行的“權(quán)力——服從”關(guān)系就呈現(xiàn)出非閉合性，越往上，權(quán)力越大，責任越小;越往下，權(quán)力越小，責任越大。下級政府特別是基層政府責大而權(quán)小，對“一票否決”事項的關(guān)注會替代對制度和正當程序的尊重。其次，權(quán)力運行的非閉合性還以粗放式管理形式呈現(xiàn)出來。“一票否決”與目標管理相結(jié)合，看似相對簡單的指標化的科學(xué)管理，在操作上簡便明確易行，但由于上級政府、上級部門都可以列出“一票否決”事項，使得一些基層政府及部門在眾多繁雜的“一票否決”事項間陷入難以抉擇的困境。最后，問責不足，即問責不僅缺乏法律依據(jù)，也沒有清晰的界定，且難以區(qū)分政治問責、行政問責。同時，只有自上而下的問責，缺少同級問責和基于“委托——代理”關(guān)系的公眾問責，加重了權(quán)力運行的非閉合性。

第二，“一票否決”的剛性結(jié)果導(dǎo)向缺少彈性的政策執(zhí)行邏輯。執(zhí)行的目的是實現(xiàn)政策意圖，“一票否決”通過明確的否定性紅線，樹立了執(zhí)行的剛性結(jié)果預(yù)期。在現(xiàn)實中，特別是在全面深化改革時期，社會現(xiàn)實千變?nèi)f化，人民群眾的利益需求更是呈現(xiàn)多元化。設(shè)立剛性的結(jié)果預(yù)期固然有好處，但在一定程度上也忽視了地區(qū)差異基礎(chǔ)上的公眾利益需求多元化，進而忽視了不同層次政策執(zhí)行者所處社會情境的復(fù)雜程度。因此，“一票否決”的剛性結(jié)果導(dǎo)向固然能夠在一定程度上倒逼基層機構(gòu)發(fā)揮創(chuàng)造性和主動性，但如果突破一定限度，將會導(dǎo)致基層機構(gòu)把創(chuàng)造性和主動性放到“上有政策、下有對策”的“變通”上，最終導(dǎo)致“中梗阻”和“最后一公里”問題。

第三，“一票否決”的濫用反映出政府不同部門顯示和爭奪權(quán)力存在感的權(quán)力任性邏輯。由于缺少責權(quán)一致基礎(chǔ)上的不同層級政府之間人、財、事權(quán)關(guān)系的法律制度，導(dǎo)致一些權(quán)力以及人、財、事資源向上集中，而責任向下集中。同時，不同行政層次之間、條塊之間的府際關(guān)系也呈現(xiàn)出一定的任意性和隨意性。近年來，在我國行政體制改革和行政審批制度改革中，中央政府都鼓勵地方政府先行先試，探索職能相近部門的合并。但在我國以往的行政經(jīng)驗中，除了垂直管理部門，政府部門機構(gòu)往往上下對應(yīng)。改革中的地方政府特別是基層政府部門的合并，往往使其上級政府部門出現(xiàn)一定的危機感或“缺腿感”，于是，一些上級政府部門運用“一票否決”以顯示存在感，由此形成甚至加劇了整個政府系統(tǒng)向上負責的唯上是從，破壞了社會的公平和諧。

如何杜絕“一票否決”的濫用

第一，以公共利益和人民群眾切身利益為出發(fā)點，梳理既有的“一票否決”事項。在技術(shù)層面上，“一票否決”的出發(fā)點是通過目標責任制考核來落實重點任務(wù)，但重點任務(wù)中有能夠量化的，也有不能夠量化的。從操作層面看，只有在梳理現(xiàn)有“一票否決”事項的基礎(chǔ)上，才能夠進行以人民為中心指導(dǎo)下的清理。簡言之，“一票否決”項目的去留、設(shè)定，應(yīng)該依據(jù)法定程序開門決策，要首先確立相關(guān)制度和程序，并在此基礎(chǔ)上對“一票否決”的公共利益導(dǎo)向、合法性、責權(quán)一致性進行評估。對于在公共利益導(dǎo)向、合法性、責權(quán)一致性方面存在問題的“一票否決”事項，要堅決予以取締。對于當前還需要存在的“一票否決”事項，應(yīng)完善其法治實操性，并將其納入總體績效考核體系中予以科學(xué)化。

第二，雕琢精細化制度，形成與單一制直線職能型組織結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的權(quán)力閉環(huán)。21世紀以來，我國逐漸進入制度精細化時代，即在制度化、程序化、規(guī)范化方面下功夫，以增強社會公眾穩(wěn)定的心理預(yù)期。加強制度細節(jié)建設(shè)，乃是當前及以后較長一段時期內(nèi)法治中國建設(shè)的重點。其中，責權(quán)一致原則需要與當前已經(jīng)基本完成的責任清單、權(quán)力清單結(jié)合起來，需要體現(xiàn)在不同層級、不同部門之間責權(quán)配置的職能說明上，還需要體現(xiàn)在循環(huán)往復(fù)的行政程序與工作流程上，更需要體現(xiàn)在責任承擔以及問責上。制度的精細化需要較長的雕琢過程，按照黨的十九大報告所設(shè)計的兩階段戰(zhàn)略安排，從組織結(jié)構(gòu)到權(quán)力運行，再到具體行為的情境預(yù)期，都需要從實體和程序方面予以健全和完善。

第三，加大向基層和一線授權(quán)的力度，增強政策執(zhí)行靈活性。政策意圖的實現(xiàn)需要堅定而靈活的政策執(zhí)行，特別是在基層行政區(qū)域內(nèi)，不同群體的切身利益，甚至個人利益，都可能起著潛在公共利益風向標的作用，而基層政府和一線政策執(zhí)行者往往比上級政府及部門更了解公共利益的情境化特點。政策執(zhí)行效果的剛性化約束，從指標數(shù)量上來說不能沒有，這是“一票否決”存在的意義，但絕不能多，不能喧賓奪主，而要給予基層政府和一線政策執(zhí)行者更為靈活的工作空間和時間，使其可以結(jié)合當?shù)氐木唧w情況與社會各方進行良性互動，行使自由裁量權(quán)。

第四，加強對全社會的法治教育力度，增強全民踐行法治的能力。首先，要加強對政府工作人員的法治教育力度，公務(wù)員的招錄、晉升、績效評價等都需要增加法律制度方面的內(nèi)容，公務(wù)員培訓(xùn)也應(yīng)當增加法學(xué)課程的比重。其次，要在中小學(xué)教育體系中加強公民教育課程，增強中小學(xué)生的公民責任感和守法意識。最后，要加強面向社會公眾的普法宣傳，加大法院旁聽力度，拓展人民陪審、人民調(diào)解范圍，使整個社會逐漸形成守法光榮的風尚，切實增強全民踐行法治的能力。

總之，“一票否決”不可輕言禁絕，而是要以人民為中心，以公共利益和廣大人民群眾的切身利益為出發(fā)點，以法治體現(xiàn)責權(quán)一致和科學(xué)的參與性管理，清晰厘定“一票否決”高壓線功能的底線領(lǐng)域，以閉環(huán)運行的權(quán)力、相應(yīng)的問責追責鏈條、張弛有度的自由裁量、科學(xué)合理的績效考核，形成剛?cè)嵯酀默F(xiàn)代化治理體系。

責編/孫渴 美編/于珊