公眾訴求與地方財政透明度—基于中國省級面板數(shù)據(jù)的經(jīng)驗分析

朱 穎，趙穎博，鄧淑蓮，李奇璘

（1. 上海立信會計金融學院 財稅與公共管理學院，上海 201620；2. 上海財經(jīng)大學 公共經(jīng)濟與管理學院，上海 200433；3. 上海財經(jīng)大學 商學院 ，上海 200433）

一、引 言

近年來，隨著我國法治進程的不斷完善，財政信息公開透明已成為法治政府建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)（魏志華等，2017）。財政透明意味著向公眾公布政府的結(jié)構(gòu)、職能、公共部門賬戶、財政預測信息等，并確保這些信息是及時的、詳細的、可靠的且可以理解的（鄧淑蓮、朱穎，2017）。因此，財政透明是公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)得以保障的前提，同時也是建立陽光政府、責任政府的必然要求。自2008年《政府信息公開條例》實施以來，中央政府一直致力于推動各級政府財政信息公開，出臺了一系列旨在提高各級政府財政透明度的政策指令。在中央政府層面，向社會公開財政預算信息的中央部門從2010年的75個增加到2014年的91個，財政預算信息公開的內(nèi)容也在不斷細化，公開范圍從支出功能分類項級科目的公開擴大到經(jīng)濟分類款級科目的公開。

盡管中央政府一直致力于推動地方財政透明度的建設(shè)，但我國省級政府財政透明度的整體水平依然較低。據(jù)上海財經(jīng)大學《中國財政透明度報告》評估結(jié)果顯示，2017年全國31?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的財政透明度平均分僅為48.26分（滿分為100分），這意味著一半以上的財政信息處于封閉、閑置狀態(tài)，未被公眾有效地監(jiān)督、利用。實際上，地方官員缺乏足夠的政治激勵去提升財政透明度是我國省級政府財政透明度較低的重要原因之一。2016年，財政部在《關(guān)于切實做好地方預決算公開工作的通知》中規(guī)定“各省、各地區(qū)可將預決算公開情況納入地方官員的績效考核體系中”。但是，相較于明確的、可量化的GDP指標，模糊的、缺乏可操作性的財政透明度指標顯然無法對地方官員產(chǎn)生足夠有效的政治激勵（董妍，2012; 張蕊等，2016）。那么，除了依靠“自上而下”（中央的號召與壓力）來推進地方財政信息公開之外，還有沒有其他力量或因素能夠?qū)Φ胤截斦该鞫鹊闹卫懋a(chǎn)生積極的作用呢？事實上，從發(fā)達國家的經(jīng)驗看，推動地方政府財政透明的最初力量源于社會公眾。以日本為例，20世紀90年代之后，日本開始大力推行地方自治，隨著公眾參與地方公共決策機會的增加，財政信息可獲得性增強，公眾對財政透明度問題的關(guān)注度與參與熱情也逐漸提升。另一方面，公眾在獲取財政信息的同時，也積極為地方政府獻計獻策，使公眾與地方政府形成了良好的互動關(guān)系。因此，地方政府也逐漸轉(zhuǎn)變了被動公開的態(tài)度，開始積極主動地公開財政信息，地方政府的財政透明度不斷提升。

近年來，在我國有越來越多的公眾開始有意識、有組織地向政府表達希冀財政信息公開透明的強烈訴求。例如，2010年12月，北京市民葉曉靜通過向北京市財政局申請公開本市的公務車輛數(shù)目信息，直接促成了北京市財政局2011年3月31日在其門戶網(wǎng)站上公開了全市公務車數(shù)量①《新京報》，2010年12月24日；《新京報》，2011年3月31日。上海財經(jīng)大學公共政策研究中心，2011《中國財政透明度報告》[M].上海財經(jīng)大學出版社。等信息。無獨有偶，2009年10月，“公共預算觀察志愿者”通過向各省財政廳遞交財政信息公開申請，陸續(xù)促成了黑龍江、寧夏、青海、吉林等地方政府預決算信息公開。另外，2014年4月，“眾一行”公益組織也發(fā)布了《政府信息公開條例執(zhí)行情況民間觀察報告》，希冀通過此報告來“倒逼”地方政府財政信息公開。②上海財經(jīng)大學公共政策研究中心，2015《中國財政透明度報告》[M].上海財經(jīng)大學出版社。

盡管上述案例取得了明顯成效，國外的先例也使我們對公眾訴求的積極作用產(chǎn)生了良好預期。但是，我國每年的財政信息公開申請數(shù)量眾多，這些成功的案例也許只是冰山一角，并不能夠代表普遍情況。那么，在中國目前的社會制度環(huán)境下，公眾訴求是否能夠真正影響地方政府的財政透明度治理呢？探討這個問題非常重要，如果公眾訴求確實能夠推動地方政府財政信息的公開，那么中央政府、學術(shù)界和媒體就應當考慮如何有效地利用這股力量，使其在地方財政透明度的治理過程中發(fā)揮更加積極的作用；如果公眾訴求對地方財政信息公開的影響不顯著，立法機構(gòu)則應加強法制建設(shè)，在地方財政信息公開過程中不斷引入公眾參與機制，進一步暢通公眾訴求的利益表達渠道，保障公眾對財政信息的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。

本文試圖利用百度搜索指數(shù)和省級財政透明度數(shù)據(jù)，來解析我國目前公眾訴求對地方財政信息公開的推動作用。我們采用2011-2015年我國31個省份的面板數(shù)據(jù)，首先利用Baidu搜索功能構(gòu)造度量不同省份在不同年份，社會公眾對財政信息問題關(guān)注度的指標；其次，分別探討公眾關(guān)注度對地方總的財政透明度、一般公共預算透明度、國有企業(yè)信息透明度和社?；鹜该鞫鹊挠绊懶?，并在此基礎(chǔ)上探討了公眾訴求影響財政透明度的地區(qū)差異和地區(qū)特征；最后，根據(jù)實證結(jié)果提出進一步推動地方財政透明的政策建議。研究結(jié)果表明，公眾對“三公”消費問題、社保信息問題的關(guān)注的確能夠推動地方的總財政透明度、國有企業(yè)信息透明度、社保基金透明度的提升，但并不能顯著推動地方一般公共預算透明度的提升。

本文可能的貢獻主要體現(xiàn)在三個方面，第一，相較于既有的研究公眾與財政透明度的文獻（Piotrowski和 Ryzin，2007；Kim&Lee，2012；孫琳、方愛麗，2013；肖鵬等，2013），本文首次量化了公眾的財政透明訴求，運用百度搜索指數(shù)來探討公眾訴求對地方財政透明度的影響；第二，現(xiàn)有關(guān)于財政透明度的研究多集中在預算透明度方面，而對其他財政信息透明度的研究甚少，本文詳細探討了公眾訴求對不同財政信息透明度的影響機理，拓展了現(xiàn)有的研究領(lǐng)域。第三，由于經(jīng)濟基礎(chǔ)和發(fā)展理念的不同，在沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)，公眾訴求對地方財政透明度的影響存在地區(qū)差異，本文系統(tǒng)地分析了公眾訴求影響財政透明度的地區(qū)差異和地區(qū)特征，豐富了現(xiàn)有文獻中關(guān)于兩者關(guān)系的研究。

二、制度背景和現(xiàn)實基礎(chǔ)

（一）《政府信息公開條例》和新《預算法》頒布，保障了公眾的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)

為了適應政府信息公開這一國際趨勢，進一步提高地方政府的治理能力，2007年4月，國務院頒布了《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》），并于2008年正式實施?！稐l例》作為全國首部關(guān)于政府信息公開的法規(guī)性文件，標志著我國財政信息公開工作進入了有規(guī)則可依的空前發(fā)展時期。根據(jù)《條例》規(guī)定，公眾可以根據(jù)自身生活、生產(chǎn)、科研等需要，向各級政府申請財政信息公開。①《政府信息公開條例》第十三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息?！边M一步地，《條例》還賦予了公眾依法行政復議和行政訴訟的權(quán)利，保障了公眾合法權(quán)益不受侵犯。②《政府信息公開條例》第三十三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)不依法履行行政信息公開義務的，可以向上級行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)或者政儲信息公開工作主管部門舉報。收到舉報的機關(guān)應當予以調(diào)查處理。公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯合法權(quán)益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟?！薄稐l例》的頒布與實施，引入了公眾的監(jiān)督與參與機制，暢通了公眾財政透明訴求的利益表達渠道。

2014年，新《預算法》的頒布實現(xiàn)了我國財政信息公開從“向人大公開”到“向社會公開”的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變。它首次將“財政預算信息公開”寫入法律，詳細規(guī)定了財政預算公開的主體、時間和內(nèi)容等，并要求各級政府對公眾所關(guān)注的“三公”消費等信息進行詳細說明（楊丹芳、呂凱波和曾軍平，2015）。新《預算法》所規(guī)定的“全面實施公開透明的預算制度”為地方政府財政透明度的治理提供了堅實的法律基礎(chǔ)（郭俊華和朱符潔，2016）。在良好的制度環(huán)境的激勵下，各種推動地方財政信息公開的組織和個人出現(xiàn)，并發(fā)揮著日益重要的作用。

（二）公眾訴求與日俱增，財政信息公開申請數(shù)量急劇上升

自2008年《政府信息公開條例》實施以來，政府受理的財政信息公開申請數(shù)量不斷增加。在中央政府層面，2008-2014年，財政部受理的信息公開申請從17件增加到了1 362件。在2012年之前，財政部受理的政府信息公開申請數(shù)量都在100件以內(nèi)；而在2013年后，申請數(shù)量呈現(xiàn)急劇上升的趨勢（見圖1）。與此同時，有關(guān)財政部信息公開的行政復議案件從2009年的1件增加到2014的95件，有關(guān)財政部信息公開的行政訴訟案件也從2012年的1件增加到2015年的13件（見圖 2）。

在地方政府層面，全國省級財政廳受理的財政信息公開申請數(shù)量雖略有波動，但大體呈現(xiàn)上升趨勢。2008-2015年間，省級財政廳受理的政府信息公開申請分別為149件、222件、912件、558件、834件、892件、880件和1 616件（見圖3）。進一步地，與省級財政廳有關(guān)的政府信息公開行政復議和行政訴訟案件也急劇增加，其中，行政復議申請從2008年的2件上升為2014年的26件，行政訴訟案件從2008年的0件上升為2014年的7件（見圖4）。

圖1 2008-2015年財政部受理的信息公開申請數(shù)量

圖2 2008-2015年有關(guān)財政部信息公開的行政復議、訴訟數(shù)量

圖3 2008-2015年省級財政廳受理的信息公開申請數(shù)量

近來年，各省級財政廳受理的公眾政府信息公開申請呈現(xiàn)出數(shù)量較多、內(nèi)容繁雜等特點。公眾向地方政府申請公開的財政信息涉及“三公”消費、社保信息、公共定價信息等多個方面，而申請的目的主要是為獲取與自身利益相關(guān)的財政信息或為獲取仲裁、訴訟的證據(jù)等。公眾希冀財政信息透明的意愿與訴求直接給地方政府造成了壓力，迫使地方政府進一步提升財政透明度。

（三）我國省級政府財政透明度現(xiàn)狀

近年來，我國省級政府財政透明度呈現(xiàn)不斷上升的趨勢（見圖5）。根據(jù)上海財經(jīng)大學《中國財政透明度報告》數(shù)據(jù)顯示，2011-2015年，①上海財經(jīng)大學《中國財政透明度報告》的評估數(shù)據(jù)為滯后兩年數(shù)據(jù)，即2013-2017年的財政透明度評估的是2011-2015年的省級政府財政透明度狀況。全國31?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）財政透明度的平均分依次為31.40、32.68、36.04、42.25和48.26。整體而言，我國省級政府的財政信息公開狀況仍然較差，約50%以上的財政信息沒有公開，處于封閉、閑置狀態(tài)，未得到公眾的有效監(jiān)督、利用。

同時，不同財政信息的透明度存在很大差異。從各省一般公共預算透明度評估看，大類、籠統(tǒng)的項目透明度較高，如公共預算收支總額、公共預算收入類級科目等；而詳細、具體的項目透明度較低，如公共預算支出經(jīng)濟類級科目等。從各省國有企業(yè)信息透明度的評估看，本級政府國有企業(yè)的總量信息②在上海財經(jīng)大學《中國財政透明度報告》中，本級政府國有企業(yè)的總量指標，包括國有企業(yè)的收入、費用、利潤總額、資產(chǎn)、負債及所有者權(quán)益總額六項指標。透明度最高，其次為國有企業(yè)資產(chǎn)負債表、利潤表和現(xiàn)金流量表的透明度，而政府直屬企業(yè)的信息透明度最差。從各省社會保險基金透明度的評估結(jié)果看，社?；鸬氖杖搿⒅С龊徒Y(jié)余透明度最高，其次為各項基金的資產(chǎn)負債透明度，而各省的養(yǎng)老基金未來50年收支精算報告的透明度最差。

圖5 2011-2015年省級政府財政透明度趨勢

三、文獻回顧與研究假說

（一）文獻回顧

由于公眾與政府之間的信息不對稱，政府總是掌握著更多的信息。一方面，在缺乏監(jiān)督的情況下，存在代理人（政府）違背委托人（公眾）意愿的機會主義傾向。地方政府只有在公眾的監(jiān)督下，才能有效地籌集、分配和使用公共資金。另一方面，公眾的投資、消費和創(chuàng)業(yè)等個人決策也與地方財政的透明度緊密相關(guān)，地方政府財政透明度越高，公眾越能夠準確地理解和把握宏觀經(jīng)濟政策，對經(jīng)濟運行環(huán)境形成理性的預期，從而作出最優(yōu)的投資、消費和創(chuàng)業(yè)決策（鄧淑蓮和朱穎，2017）。因此，公眾是地方政府財政信息公開透明最為重要的需求方之一（Wehner和Renzio，2013）。

進一步地，公眾訴求能否推動地方財政信息的公開透明，其基礎(chǔ)在于是否存在有效的公眾訴求表達渠道。在西方，政府官員為獲取選民的信任，會傾向于公開財政信息，以此來增加競選成功或連任的概率。公眾則通過投票選舉撤換不稱職的政府官員來改善財政透明度，這會對政府官員造成巨大壓力（魏志華等，2017）。那么，在我國是否也存在公眾表達財政透明訴求的有效渠道呢？公眾訴求能否真正地推動地方財政信息的公開透明呢？實際上，《條例》第十三條對公眾的參與制度有所規(guī)定：“公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息?！币虼?，公眾可通過遞交信息公開申請、網(wǎng)絡(luò)參政議政等方式向各級政府表達財政透明的意愿和訴求。

自《條例》實施以來，社會公眾開始有意識地向地方政府表達財政透明的強烈訴求。圖6繪制了2011-2014年各省財政信息公開申請數(shù)量和“三公”消費百度搜索指數(shù)的趨勢對比圖，可以看出，百度搜索指數(shù)與財政信息公開申請數(shù)量的趨勢大體一致，雖略有波動，但基本呈現(xiàn)出小幅穩(wěn)步上升的趨勢。由此可以預見，公眾訴求的增強將在地方財政透明度治理過程中發(fā)揮更加積極的作用。

（二）研究假說

圖6 百度搜索指數(shù)與財政信息公開申請數(shù)量趨勢對比

現(xiàn)有文獻研究表明，公眾與地方政府互動越多，獲取財政信息的需求越強烈，越能夠促使地方政府提高財政透明度（Piotrowski和Ryzin，2007）。公眾對地方財政信息的關(guān)注度與參與熱情是影響地方財政透明度的重要因素，甚至是推動地方財政透明的根本動力（Kim和Lee，2012；申亮，2015）。在我國，地方官員是否具有足夠的動機去提高地方財政透明度，很大程度上取決于官員所受的激勵和壓力。與明確的、可量化的GDP考核指標不同，財政透明度指標往往是模糊的、缺乏可操作性的，無法對地方官員產(chǎn)生足夠的政治激勵。進一步地，由于中央與地方的信息不對稱，中央也無法對地方政府的財政信息公開狀況進行有效地監(jiān)督與考察，而公眾則具有地方財政信息公開透明的強烈訴求，反映了地方政府財政透明度的治理狀況，緩解了中央與地方間的信息不對稱，暴露了公眾對地方財政透明度現(xiàn)狀的不滿（曹正漢，2011）。從某種程度上講，公眾訴求有助于加強中央對地方財政信息公開的監(jiān)督與考察。

綜合現(xiàn)有文獻和我國的現(xiàn)實情況，不難發(fā)現(xiàn)，公眾訴求推動我國地方財政透明主要是通過公眾與地方政府的有效互動實現(xiàn)的，即公眾通過遞交信息公開申請、網(wǎng)絡(luò)參政議政等途徑來參與地方財政透明度治理的事務。一方面，“以人為本”的執(zhí)政理念會促使地方政府積極回應轄區(qū)公眾的財政透明訴求，例如，受理公眾的政府信息公開申請等；更為重要的是，若公眾適度、溫和的財政透明訴求得不到地方政府的積極回應，就有轉(zhuǎn)變成過激的群體性事件的風險，帶來較大的經(jīng)濟社會損失和上級政府的嚴厲問責（于文超等，2014），不利于地方官員在激烈的晉升競爭中占據(jù)有利地位，這會極大地促使地方官員提高財政透明度。

進一步地，在沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)，公眾訴求影響地方財政透明度可能存在顯著的地區(qū)差異。沿海地區(qū)擁有雄厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)和先進的發(fā)展理念，當公眾通過信息公開申請、網(wǎng)絡(luò)參政議政等途徑來表達自身意愿時，地方政府更加注重公眾的財政透明訴求，更傾向于擴大財政信息公開的范圍。相比之下，內(nèi)陸省份的地方政府受經(jīng)濟條件和落后治理理念的制約，公眾訴求并不能顯著地影響地方的財政透明度。基于此，本文提出如下研究假說：

假說1：公眾的訴求會顯著地推動地方財政透明度的治理，即公眾對地方政府財政透明的訴求越強烈，地方政府越傾向于提升財政透明度；

假說2：在沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)，公眾訴求影響地方財政的透明度存在顯著的地區(qū)差異。

四、實證檢驗

（一）模型、變量和數(shù)據(jù)

1. 數(shù)據(jù)來源

首先，本文需要合理地度量公眾對財政信息問題的關(guān)注程度，才能進一步準確分析公眾訴求對地方財政透明度治理的推動作用。本文借鑒了鄭思齊等（2013）的方法，利用百度指數(shù)來構(gòu)造度量公眾對財政信息問題關(guān)注程度的指標。百度指數(shù)（Baidu Index）是以公眾在百度引擎中搜索的某關(guān)鍵詞作為統(tǒng)計依據(jù)，系統(tǒng)自動地計算出該關(guān)鍵詞在特定時間、地區(qū)范圍內(nèi)搜索頻次的加權(quán)和，該指數(shù)反映了公眾對特定信息關(guān)注程度在時間和空間上的差異性。由于“三公”消費問題、社會保障問題是公眾最為關(guān)注的財政信息問題，因此，本文構(gòu)造了公眾關(guān)注度指標Baidu_Index1，即在百度引擎中以“三公”消費為關(guān)鍵詞進行搜索得到的分年分省份的公眾關(guān)注度指數(shù)，以及Baidu_Index2，即在百度引擎中以“社會保障”為關(guān)鍵詞進行搜索得到的分年分省份的公眾關(guān)注度指數(shù)。

另外，本文所使用的財政透明度數(shù)據(jù)來源于上海財經(jīng)大學2013-2017年《中國財政透明度報告》，該報告的數(shù)據(jù)是滯后兩年的數(shù)據(jù)，即2013-2017年《中國財政透明度報告》實際評估的是各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）2011-2015年的財政信息公開狀況。該報告主要包括財政透明度進程、各省總的財政透明度評估、一般公共預算透明度評估、國有企業(yè)信息透明度評估和社?；鹜该鞫仍u估等部分。

2. 模型構(gòu)建與變量說明

公眾作為地方政府財政信息披露最重要的需求方之一，其消費、投資和創(chuàng)業(yè)決策都與財政信息的公開透明緊密相關(guān)。自2008年《政府信息公開條例》實施以來，有越來越多的公眾通過信息公開申請、網(wǎng)絡(luò)參政議政以及行為藝術(shù)等方式向地方政府表達了自身意愿與訴求。為了探討公眾訴求對地方總的財政透明度的影響效應，本文構(gòu)造了如下模型：

其中：下標i表示第i個省，t表示第t年。trans表示地方政府的總財政透明度，Baidu_Index1表示公眾對“三公”消費問題的關(guān)注度，Baidu_Index2表示公眾對社保信息問題的關(guān)注度?？紤]到地方政府行為的滯后效應，同時為了緩解內(nèi)生性問題，我們將兩個公眾關(guān)注度指數(shù)的滯后一期項（而非當前項）放入方程（1）。C表示一系列省級層面控制變量和官員層面的控制變量。同時，我們也控制了省份固定效應和年份固定效應。εit表示隨機誤差項。

進一步地，公眾關(guān)注度對各細分財政透明度的影響是不同的。一般而言，社會公眾更關(guān)心與其切身利益緊密相關(guān)的財政信息，愿意花更多的時間和精力向地方政府申請此類財政信息的公開，例如社會保障信息、“三公”消費信息等。在公眾希冀財政信息公開透明的強烈訴求下，地方官員會基于自身利益和所受激勵，對不同財政信息的公開范圍、公開程度作出決策（張蕊和朱建軍，2016）。因此，為檢驗公眾關(guān)注度對不同財政信息的透明度是否具有不同的影響效應，本文建立如下模型：

同樣，下標i表示第i個省，t表示第t年。soet表示國有企業(yè)的信息透明度，sift表示社?；鸬耐该鞫?，gpbt表示一般公共預算的透明度。Baidu_Index1表示公眾對“三公”消費問題的關(guān)注度，Baidu_Index2表示公眾對社保信息問題的關(guān)注度。同樣，考慮到地方政府行為的滯后效應，同時為了緩解內(nèi)生性問題，我們將兩個公眾關(guān)注度指數(shù)為滯后一期項（而非當前項）放入方程（2）、（3）、（4）。C表示所有省級層面的控制變量和官員層面的控制變量。另外，我們也控制了省份固定效應和年份固定效應。εit表示隨機誤差項。

需要指出的是，本文的回歸結(jié)果可能會受內(nèi)生性問題的制約。因此，我們采用了兩個策略來緩解這種內(nèi)生性問題：首先，我們在方程中加入了省份固定效應，以此來控制省份層面不隨時間變化的不可觀測因素；其次，我們將兩個公眾關(guān)注度指數(shù)的滯后一期項（而非當前項）放入方程中，這樣能夠在一定程度上緩解內(nèi)性問題。由于我們尚未找到完美的外生工具變量，因此，仍不能完全排除內(nèi)生性問題，需在今后的研究中進一步加以討論。

此外，本文還控制了地方官員的個人特征變量和省級層面可能會影響地方財政透明度的變量。由于一省的財政廳廳長負責該省的財政預決算公開工作，對該省財政信息公開的程度和范圍作出決策。因此，本文所選擇的官員層面的控制變量為省財政廳廳長的個人特征變量。從地方官員個人特征層面看，地方官員的任期會影響其晉升的概率。因此，地方官員會在不同任期選擇其財政信息公開的程度和范圍。地方官員年齡越大，積累的治理經(jīng)驗越豐富，越傾向于公開財政信息。地方官員的學歷也會影響其任職省份的財政透明度，由于地方官員的受教育程度越高，治理能力和水平越高。因此，受教育程度越高的地方官員越會公開財政信息，愿意接受公眾的監(jiān)督。同樣，不同的地方官員對財政信息公開的范圍和程度的選擇不同，因此，是否發(fā)生官員更替也會影響地方的財政透明度。有鑒于此，本文將地方官員（省財政廳廳長）的任期、年齡、學歷、是否發(fā)生官員更替作為控制變量一并納入模型。從省級層面看，外商投資占比會影響地方財政的透明度，相對于國內(nèi)企業(yè)而言，外國投資者要求更加法制化的經(jīng)濟環(huán)境，會要求地方政府具有更高的透明度；為吸引更多的外商投資，地方政府也傾向于提升財政透明度。財政赤字率越高的省份，地方政府越傾向于掩蓋其財政信息，降低財政透明度。一省資源租金的存在也會影響地方政府對公眾稅收的依賴和責任性，從而影響地方政府的財政透明度（辛兵海等，2014）。另外，經(jīng)濟發(fā)展水平越高的省份，公眾的收入水平越高，擁有更多的精力、金錢和時間參政議政，該省的財政透明度就越高。因此，本文將外商投資占比、財政赤字率、人均GDP和資源依賴程度一并作為省級層面的控制變量納入上述模型。官員層面的數(shù)據(jù)來源于《中華人民共和國官員志》、新華網(wǎng)等；省級層面的數(shù)據(jù)來源于各省的《財政年鑒》和《中國統(tǒng)計年鑒》。表1為主要變量的描述性統(tǒng)計。

由表1可以看出，公眾關(guān)注度Baidu_Index2的平均值為74.54194，高于公眾關(guān)注度Baidu_Index1的平均值48.4，這表明，社會公眾對社保信息透明度的關(guān)注要高于“三公”消費。省級政府總財政透明度平均值為38.0059，這表明，整體而言，我們省級政府的財政透明度水平依然很低。從各細分透明度水平看，國有企業(yè)透明度、社?；鹜该鞫群鸵话愎差A算透明度的平均值分別為46.31584、38.25529和44.53419，均未達到及格線水平。其中，透明度最高的為國有企業(yè)信息，這表明，相比其他財政信息公開狀況，國有企業(yè)信息公開狀況較好。平均而言，各省的財政赤字率為16.04%，這說明我國絕大多數(shù)省份存在財政超支的情形。

表1 主要變量的描述性統(tǒng)計

續(xù)表 1 主要變量的描述性統(tǒng)計

（二）公眾關(guān)注度是否會推動地方總財政透明度

表2給出了公眾關(guān)注度與地方總財政透明度模型的回歸結(jié)果。其中，第（1）列和第（2）列的核心解釋變量為公眾關(guān)注度Baidu_Index1。表2第（1）列除了放入核心解釋變量Baidu_Index1之外，僅控制了省級層面的控制變量外商投資占比（forip）、財政赤字率（deficit）、人均GDP（pgdp）和資源依賴程度（resource）以及省份和年份的固定效應。第（2）列在進一步控制了官員層面的控制變量官員任期（tenure）、官員任期的平方項（tenure2）、官員年齡（age）、官員學歷（edu）和官員更替（turn）以及省份和年份固定效應后，Baidu_Index1（1階滯后）的系數(shù)在1%的水平上顯著為正，這表明，公眾對“三公”消費關(guān)注度越高的省份，該省級政府下一期的總財政透明度越高。具體而言，公眾關(guān)注度指數(shù)提高1個單位，省級政府總財政透明度會提高0.38個單位。此外，從表2第（2）列的回歸結(jié)果中可以看出，官員任期與地方總財政透明度呈現(xiàn)顯著的倒U形關(guān)系，即隨著地方官員任期的增加，地方總財政透明度呈先增后減的趨勢。這可能是因為，由于財政透明度作為一創(chuàng)新指標，具有模糊性、缺乏可操作性，剛上任的地方官員不會貿(mào)然公布大量的財政信息。隨著任期的增長，為響應上級政府（領(lǐng)導）的號召，為政治晉升加分，地方官員會加大該省份財政信息的公開力度。而在任職晚期，由于升遷幾率下降，地方官員逐漸失去了財政信息公開力度的積極性。因此，財政透明度降低（張蕊等，2016）。另外，財政赤字率和地方總財政透明度在5%水平上顯著負相關(guān)，這表明，財政赤字率越高，該省級政府越傾向于掩蓋財政信息，降低財政透明度。而資源依賴程度也與地方總財政透明度在5%水平上顯著負相關(guān)，這表明，由于大量資源租金的存在使地方政府對公眾稅收的依賴度降低，進而導致地方政府財政透明度的降低（辛兵海和張志超，2014）。

表2 公眾關(guān)注度與地方總財政透明度模型的回歸結(jié)果

續(xù)表 2 公眾關(guān)注度與地方總財政透明度模型的回歸結(jié)果

在表2中，第（3）列和第（4）列的核心解釋變量為公眾關(guān)注度Baidu_Index2。表2第（3）列除了放入核心解釋變量Baidu_Index2之外，僅控制了省級層面的控制變量以及省份和年份的固定效應。第（4）列在進一步控制了官員層面的控制變量以及省份和年份的固定效應后，Baidu_Index2（1階滯后）的系數(shù)在5%的水平上顯著為正，這表明，在公眾對社會保障信息關(guān)注度越高的省份，該省級政府下一期的總財政透明度會越高。具體來說，公眾關(guān)注度指數(shù)每提高1個單位，省級政府的總財政透明度會提高0.178個單位。

綜上可知，公眾訴求能夠在一定程度上推動地方總財政透明度的提升。事實上，在我國現(xiàn)階段，制度障礙仍然是阻礙財政透明度治理的主要因素。新《預算法》并沒有細化預算公開的內(nèi)容，雖然對政府的預算編制提出了細化的要求，但沒有規(guī)定這些細化的內(nèi)容要全部公開，而《保密法》并未清晰地界定保密范圍，并將定密權(quán)、涉密糾紛的裁定權(quán)都歸于政府部門。因此，法律規(guī)定為地方政府官員留有較大的自由裁量權(quán)，公開什么財政信息、公開到什么程度完全由地方政府官員決定（鄧淑蓮，2016）。進一步地，作為代理人的地方政府具有經(jīng)濟人的機會主義特征，在缺乏外部監(jiān)督和壓力時顯然沒有進一步主動公開財政信息的動機。因此，公眾適度甚至過激地表達財政透明的訴求，能夠?qū)Φ胤焦賳T形成強有力的壓力和動力。一方面，公眾訴求越強烈，地方政府越會本著對公眾負責的態(tài)度，公開公眾所關(guān)注的財政信息；另一方面，公眾過激的財政透明訴求會帶來較大的經(jīng)濟社會損失和上級政府的嚴厲問責（于文超等，2014），不利于地方官員在激烈的晉升競爭中占據(jù)有利地位。因此，地方官員基于自身利益和政治激勵，也會提升地方政府的財政透明度。

（三）公眾關(guān)注度對不同財政信息透明度的影響

為進一步分析公眾關(guān)注度對不同財政信息透明度的影響是否不同。本文首先檢驗了公眾關(guān)注度Baidu_Index1對不同財政信息透明度的影響效應。在表3回歸1中，被解釋變量為國有企業(yè)信息透明度（soet），核心解釋變量為公眾關(guān)注度（Baidu_Index1），另外還控制了一系列省級層面的控制變量和一系列官員層面的控制變量以及省份和時間的固定效應。從表3回歸1中可以看出，Baidu_Index1（1階滯后）與國有企業(yè)透明度（soet）的回歸系數(shù)在10%的水平上顯著為正，這表明，公眾對“三公”消費越關(guān)注，該省級政府越會提升國有企業(yè)的信息透明度。具體而言，公眾關(guān)注度指數(shù)每提高1個單位，省級政府國有企業(yè)的信息透明度會提高0.594個單位。這可能是因為，公眾對“三公”消費的關(guān)注，會給地方政府造成壓力，使地方政府有提高國有企業(yè)信息透明度的動力，向公眾披露國有企業(yè)信息，包括國有企業(yè)人員“三公”消費信息的披露。

表3 公眾關(guān)注度與不同財政信息透明度模型的回歸結(jié)果

在表3回歸2中，我們進一步檢驗了公眾關(guān)注度Baidu_Index1對社會保障基金的透明度（sift）的影響。除了核心解釋變量公眾關(guān)注度Baidu_Index1外，我們控制了一系列省級層面的控制變量和官員層面的控制變量以及省份和時間的固定效應。從表3回歸2中可以看出，Baidu_Index1（1階滯后）與社保基金透明度的回歸系數(shù)在5%的水平上顯著為正，這表明，公眾對“三公”消費關(guān)注度越高，該省級政府越傾向于提高下一期的社保基金透明度。具體而言，公眾關(guān)注度指數(shù)每提高1個單位，省級政府社?；鸬耐该鞫染蜁岣?.783個單位。這是因為，地方政府在財政透明度治理過程中可能存在對公眾的“偏好替代”，即地方政府在公眾對“三公”消費關(guān)注的巨大壓力下，反而傾向于提升公眾所關(guān)注的另一熱點問題-社?；鹜该鞫?，包括基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療等信息的透明度，以緩解公眾對“三公”消費的持續(xù)關(guān)注。

最后，表3回歸3檢驗了公眾關(guān)注度Baidu_Index1對一般公共預算透明度（gpbt）的影響。除了核心解釋變量公眾關(guān)注度Baidu_Index1外，我們控制了一系列省級層面的控制變量和官員層面的控制變量以及省份和時間的固定效應。從表3回歸3中可以看出，公眾關(guān)注度Baidu_Index1對一般公共預算透明度的影響并不顯著，即公眾希冀財政信息透明的訴求并不能推動地方政府提高一般公共預算的透明度，這可能是因為，《政府信息公開條例》和新《預算法》等法律制度對一般公共預算信息的公開范圍和內(nèi)容作了詳細的界定，因此，公眾訴求并不能顯著地推動一般公共預算透明度的提升。

同時，我們還檢驗了公眾關(guān)注度Baidu_Index2對不同財政信息透明度的影響。在表3回歸4中，被解釋變量為國有企業(yè)的信息透明度（soet），核心解釋變量為公眾關(guān)注度（Baidu_Index2），另外還控制了一系列省級層面的控制變量和官員層面的控制變量以及省份和時間的固定效應。從表3回歸4中可看出，Baidu_Index2（1階滯后）與國有企業(yè)透明度（soet）的回歸系數(shù)在1%的水平上顯著為正，這表明，在公眾對社保信息關(guān)注度越高的省份，省級政府越會提升國有企業(yè)信息透明度。具體而言，公眾關(guān)注度指數(shù)每提高1個單位，省級政府國有企業(yè)的信息透明度就會提高0.647個單位。這可能是因為，公眾對社保信息的關(guān)注，尤其是國有企業(yè)中員工社保信息問題的關(guān)注，會給地方政府造成壓力，從而使地方政府提高國有企業(yè)的信息透明度。

在表3回歸5中，我們進一步檢驗了公眾關(guān)注度Baidu_Index2對社會保障基金透明度的影響。除了核心解釋變量公眾關(guān)注度Baidu_Index2外，我們控制了一系列省級層面的控制變量和官員層面的控制變量以及省份和時間的固定效應。從表3回歸5中可以看出，公眾關(guān)注度Baidu_Index2（1階滯后）對社保基金透明度的影響并不顯著，這可能是因為，由于養(yǎng)老保險基金曾發(fā)生過“被挪為他用”的現(xiàn)象，地方官員在公眾關(guān)注“社?！眴栴}的壓力下，可能會認為提高社會保險基金的透明度會造成公眾對繳費出現(xiàn)抵觸心理，甚至造成社會恐慌。因此，公眾對社會保障信息的關(guān)注并不會直接推動地方政府提高社?；鸬耐该鞫?。最后，表3回歸6檢驗了公眾關(guān)注度Baidu_Index2對一般公共預算透明度的影響。除了核心解釋變量公眾關(guān)注度Baidu_Index2外，我們控制了一系列省級層面的控制變量和官員層面的控制變量以及省份和時間的固定效應。從表3回歸6中可以看出，公眾關(guān)注度Baidu_Index2對一般公共預算透明度的影響并不顯著，即公眾希冀社保信息透明的訴求并不能推動地方一般公共預算透明度的提升，即地方政府公開一般公共預算信息的范圍、程度是由《政府信息公開條例》、新《預算法》等法律制度規(guī)定的，地方官員擁有較小的自由裁量權(quán)。

綜上所述，公眾訴求對不同財政信息的透明度的影響是不盡相同的。公眾對“三公”消費問題的關(guān)注，能夠顯著地推動地方國有企業(yè)的信息透明度、社?；鸬男畔⑼该鞫?，對一般公共預算透明度的影響并不顯著。而公眾對社保問題的關(guān)注，能夠顯著地推動地方國有企業(yè)的信息透明度，但對地方社?；鸬耐该鞫?、一般公共預算的透明度的影響并不顯著，《政府信息公開條例》、新《預算法》等法律制度明確界定、細化了一般公共預算信息公開的范圍和內(nèi)容，使地方官員的自由裁量權(quán)較小。

（四）不同區(qū)域之間的比較

表4進一步檢驗了在沿海地區(qū)①本文沿海地區(qū)包括北京、天津、遼寧、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、廣西、海南；內(nèi)陸地區(qū)包括內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、山西、河南、安徽、湖北、湖南、江西、陜西、四川、重慶、云南、貴州、青海、寧夏、甘肅、新疆和西藏。和內(nèi)陸地區(qū)之間，公眾訴求影響地方總財政透明度的地區(qū)差異和地區(qū)特征。從表4的回歸結(jié)果可以看出，在沿海地區(qū)，公眾關(guān)注度Baidu_Index1與總財政透明度的回歸系數(shù)為0.480，且在1%水平上顯著為正，Baidu_Index2與地方總財政透明度的回歸系數(shù)為0.216，且在5%水平上顯著為正。而在內(nèi)陸地區(qū)，公眾關(guān)注度Baidu_Index1、Baidu_Index2對地方總財政透明度的影響均不顯著。這表明，在沿海地區(qū)，公眾對“三公”消費問題的關(guān)注和對社保信息的關(guān)注，都能夠顯著地推動地方總財政透明度；而在內(nèi)陸地區(qū)，無論是對“三公”消費問題的關(guān)注或是對社保信息的關(guān)注，公眾訴求并不能顯著地影響地方的總財政透明度。這可能是因為，沿海地區(qū)擁有雄厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)和先進的發(fā)展理念，地方政府更加重視公眾的財政透明訴求，當公眾通過遞交信息公開申請、網(wǎng)絡(luò)參政議政等途徑來表達自身的意愿與訴求時，沿海省份的地方政府更愿意受理公開申請，擴大財政信息公開的程度和范圍；相比之下，內(nèi)陸省份的地方政府受經(jīng)濟條件和落后治理理念的制約，公眾訴求并不能顯著地影響地方的總財政透明度。

表4 公眾關(guān)注度與總財政透明度：不同區(qū)域的比較

表5進一步比較了公眾關(guān)注度對不同財政信息透明度的影響在沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)是否存在顯著差異。從表5的回歸結(jié)果中可以看出，在國有企業(yè)信息透明度方面，在沿海省份，公眾關(guān)注度Baidu_Index1與國有企業(yè)信息透明度的回歸系數(shù)為0.906，且在10%水平上顯著為正，Baidu_Index2與國有企業(yè)信息透明度的回歸系數(shù)為0.915，且在1%水平上顯著為正。而在內(nèi)陸地區(qū)，Baidu_Index2與國有企業(yè)信息透明度的回歸系數(shù)為0.703，且在5%水平上顯著為正。這表明，無論是沿海省份的地方政府，還是內(nèi)陸省份的地方政府，公眾訴求均能顯著推動地方國有企業(yè)信息透明度的提升。這可能是因為，近年來，國有企業(yè)信息是公眾較為關(guān)注的財政信息之一，①《法制日報》，2011年12月15日，遼寧省人大代表王景晨向沈陽市大東區(qū)國資辦申請公開企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓信息，國資辦向其公開了5個程序性文件但無實質(zhì)內(nèi)容，在與國資辦多次交涉無果后，王景晨向大東區(qū)人民法院提起行政訴訟。但目前國資辦等政府部門只愿意公開程序性等財政信息，拒絕公開財務狀況等實質(zhì)性內(nèi)容，因此，社會公眾的強烈關(guān)注與監(jiān)督對地方官員能夠形成強大壓力，進而影響地方官員對國有企業(yè)信息透明度的治理決策，極大地推動地方國有企業(yè)信息透明度的提升。

表5 公眾關(guān)注度與不同財政信息透明度：不同區(qū)域的比較

在社?；鹜该鞫确矫?，在沿海省份，公眾訴求并不能顯著地推動社保基金信息的公開透明。相比之下，在內(nèi)陸地區(qū)，公眾關(guān)注度Baidu_Index1與社?；鹜该鞫鹊幕貧w系數(shù)為1.195，且在10%水平上顯著為正，即公眾對“三公”消費信息的關(guān)注能夠顯著地推動社保信息透明度的提升，這可能是因為，內(nèi)陸省份的地方政府受落后治理理念的制約，在財政信息公開方面，更加存在對公眾的“偏好替代”，即內(nèi)陸省份的地方政府面對公眾對“三公”消費關(guān)注的巨大壓力，會傾向于提升公眾所關(guān)注的另一熱點問題-社?；鹜该鞫龋ɑ攫B(yǎng)老、基本醫(yī)療等信息的透明度，以緩解公眾對“三公”消費的持續(xù)關(guān)注。在一般公共預算透明度方面，沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)并不存在顯著差異，公眾訴求均不能顯著地推動一般公共預算透明度的提升，這可能是因為，一般公共預算信息公開的范圍和程度是由《政府信息公開條例》、新《預算法》等法律制度規(guī)定的，地方官員擁有較小的自由裁量權(quán)。

（五）穩(wěn)健性檢驗

為檢驗上述結(jié)論的穩(wěn)健性，考慮到北京、上海直轄市的特殊性，北京作為全國的政治、文化中心，上海作為全國的經(jīng)濟、金融中心，在表6的回歸中，本文去掉了北京和上海的樣本。從表6回歸結(jié)果可以看出，主要解釋變量以及控制變量系數(shù)的符號、顯著性均沒有發(fā)生太大變化?；谏鲜龇治?，我們認為，本文的研究結(jié)果是較為穩(wěn)健的。

表6 穩(wěn)健性檢驗

五、結(jié)論與政策建議

公眾對財政信息公開透明的強烈訴求是推動地方政府財政透明度提升的關(guān)鍵力量，其基礎(chǔ)是存在有效的公眾訴求表達渠道。在中國，隨著2008年《政府信息公開條例》的正式實施，有越來越多的公眾開始通過信息公開申請、網(wǎng)絡(luò)參政議政等途徑來表達財政透明的強烈訴求。這種“自下而上”的機制在國外雖然有效，但在我國是否同樣有效是學術(shù)界十分關(guān)注的問題。本文以2011-2015年中國省級面板數(shù)據(jù)為樣本，來探討公眾訴求對地方政府的財政透明度治理是否具有積極的推動作用。我們首先利用Baidu搜索功能構(gòu)造度量不同省份在不同年份、公眾對財政信息關(guān)注度的指標，然后分析了公眾訴求對地方總財政透明度的影響，在此基礎(chǔ)上，還進一步分析了公眾訴求對國有企業(yè)信息透明度、社?；鹜该鞫群鸵话愎差A算透明度的推動作用。本文的實證結(jié)果發(fā)現(xiàn)：（1）公眾對“三公”消費問題的關(guān)注，能夠顯著推動地方政府總財政透明度、國有企業(yè)信息透明度和社?；鹜该鞫鹊奶嵘珜σ话愎差A算透明度的影響并不顯著；（2）公眾對“社?！眴栴}的關(guān)注，能夠顯著推動地方政府總財政透明度、國有企業(yè)信息透明度的提升，但是對社保基金透明度、一般公共預算透明度的影響并不顯著；（3）在沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)，公眾訴求影響地方政府的財政透明度存在顯著的地區(qū)差異和地區(qū)特征。

本文的實證研究結(jié)果對理解我國公眾參與地方政府的財政透明度治理具有重要的現(xiàn)實意義。中央政府、學術(shù)界、媒體需要考慮如何有效地利用這股愈發(fā)壯大的力量，更好地引導社會公眾參與地方政府的財政透明度治理，使其在財政透明度治理過程中發(fā)揮更加積極的作用。據(jù)此，本文的政策建議是：（1）在財政信息公開過程中進一步引入公眾參與機制，通過公眾預算聽證等方式不斷提升公眾的參與能力和參與程度，充分發(fā)揮公眾在財政預決算中的監(jiān)督作用，這是我國目前提高地方政府財政透明度的主要途徑之一。（2）與明確的、可量化的GDP指標相比，財政透明度指標具有模糊性、缺乏可操作性，并不能夠?qū)Φ胤焦賳T產(chǎn)生足夠有效的政治激勵。因此，建議將財政透明度指標規(guī)范化、具體化，使之成為對地方官員約束力強的“硬指標”。（3）正是由于制度的不合理，結(jié)果使地方官員的自由裁量權(quán)增加，因此，應進一步細化新《預算法》中財政信息公開的內(nèi)容，修訂《保密法》中不利于財政信息公開的條款。

最后，需要指出的是，由于數(shù)據(jù)等方面的限制，本研究尚存在一定的不足。除“三公”消費、社保信息外，公眾對財政透明問題的關(guān)注還集中在政府性收費、公共定價等多個方面，但是由于此類信息的公眾關(guān)注度指數(shù)、財政透明度指標難以獲取，所以，本文未能探究公眾不同訴求對不同財政信息透明度的具體影響效應。另外，地方政府的財政透明度是由主動公開和依申請公開兩方面決定的，而公眾訴求對兩者的影響機制不盡相同，其內(nèi)在邏輯尚需揭示，亟待后續(xù)研究的進一步深入。