新時(shí)代背景下政府債務(wù)管理問題與對(duì)策研究

【摘 要】 黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代。新時(shí)代要求我們貫徹新發(fā)展理念，主動(dòng)適應(yīng)、把握、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)。新時(shí)代背景下，黨中央高度重視地方政府債務(wù)管理問題，目的是要在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下，有效防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，解決融資平臺(tái)自身問題，以適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展要求。文章分析了新時(shí)代背景下政府債務(wù)管理中存在的諸如政府債務(wù)邊界不清、借助PPP等方式變相違規(guī)融資、政府違規(guī)提供擔(dān)保、地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重等問題，闡釋了這些問題產(chǎn)生的原因和風(fēng)險(xiǎn)，并提出了解決對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】 新時(shí)代； 政府債務(wù)； 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)； 問題； 對(duì)策

【中圖分類號(hào)】 F812.7 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2018）15-0044-05

一、新時(shí)代背景下的政府債務(wù)管理問題

黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期。

新時(shí)代背景下，我們需要貫徹新發(fā)展理念，主動(dòng)適應(yīng)、把握、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)?！靶鲁B(tài)”被用來概括中國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，本質(zhì)上是一個(gè)傳統(tǒng)的穩(wěn)態(tài)增長(zhǎng)邁向新的穩(wěn)態(tài)增長(zhǎng)的過渡時(shí)期。2014年11月9日，在亞太經(jīng)合組織（APEC）工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上，國(guó)家主席習(xí)近平明確了中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的三大特征：速度——從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)；結(jié)構(gòu)——經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，第三產(chǎn)業(yè)消費(fèi)需求逐步成為主體，城鄉(xiāng)區(qū)域差距逐步縮小，居民收入占比上升；動(dòng)力——從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)[ 1 ]。

新時(shí)代背景下，黨中央高度重視地方政府債務(wù)管理問題，目的就是要在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下，有效解決融資平臺(tái)自身問題，防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展要求。地方政府融資平臺(tái)在改善中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面起到了十分重要的推動(dòng)作用。但是，2009—2010年的信用快速擴(kuò)張所帶來的地方政府融資平臺(tái)的迅速發(fā)展也產(chǎn)生了一系列問題，特別是當(dāng)其信用的快速擴(kuò)張引發(fā)出中國(guó)地方政府債務(wù)問題、銀行資產(chǎn)質(zhì)量下降問題，或者更廣意義上來說，中期財(cái)政穩(wěn)定性問題以及主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)問題時(shí)，就迫使中央政府不得不考慮限制和防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問題。

二、新時(shí)代背景下政府債務(wù)管理存在的問題剖析

2017年7月舉行的全國(guó)金融工作會(huì)議以及2017年12月舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，都把守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線放在了頭等重要位置。一行兩會(huì)密集出臺(tái)相關(guān)監(jiān)管文件，如《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》《商業(yè)銀行委托貸款管理辦法》《保險(xiǎn)資金運(yùn)用管理辦法》等，都是為了進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管，禁止政府不規(guī)范的融資行為。這說明以地方政府融資平臺(tái)為代表的政府債務(wù)，尤其是隱性債務(wù)問題已經(jīng)引起黨中央的高度重視。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要我們予以高度關(guān)注，尤其要注意地方政府債務(wù)對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和高質(zhì)量發(fā)展的不利影響。在新時(shí)代背景下，政府債務(wù)管理問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）政府債務(wù)邊界不清，無法全面反映債務(wù)規(guī)模

按照財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)口徑，截至2016年末，各級(jí)地方政府債務(wù)余額為15.32萬億元，地方政府債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）為80.5%，低于國(guó)際貨幣基金組織90%～150%的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。如果加上納入預(yù)算管理的中央政府債務(wù)12.01萬億元，我國(guó)政府債務(wù)為27.33萬億元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為36.7%，不僅低于國(guó)際公認(rèn)的政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率60%的警戒線，而且低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家的平均水平。因此，從上述實(shí)際情況看，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模在風(fēng)險(xiǎn)可控范圍之內(nèi)。

然而，地方政府在向財(cái)政部上報(bào)債務(wù)數(shù)據(jù)時(shí)，不免會(huì)打自己的“小算盤”，擔(dān)心如果將所有的債務(wù)如實(shí)上報(bào)，有可能影響本級(jí)政府的績(jī)效考核和政績(jī)。由此，部分政府債務(wù)資金其實(shí)仍游離在監(jiān)管體系之外，而這部分未納入政府債務(wù)管理的存量債務(wù)蘊(yùn)含著巨大的償債風(fēng)險(xiǎn)。近期，不少省級(jí)政府下發(fā)通知，要求抓緊清理核查各級(jí)政府隱性債務(wù)，就是為了徹底摸清政府債務(wù)的真實(shí)情況，避免各級(jí)政府由于上報(bào)債務(wù)規(guī)模不實(shí)而出現(xiàn)償債風(fēng)險(xiǎn)。

這里用一個(gè)案例來解釋由于政府債務(wù)邊界不清造成地方政府在上報(bào)政府債務(wù)數(shù)據(jù)時(shí)具有“操作空間”的情況。

A建設(shè)投資開發(fā)公司（以下簡(jiǎn)稱A公司）為某省級(jí)政府融資平臺(tái)公司。2009年，A公司根據(jù)政府要求，對(duì)該省內(nèi)某未開發(fā)地區(qū)進(jìn)行前期投資，包括市政道路、管網(wǎng)、橋梁、水電氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。A公司將這些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目“打捆”包裝成一個(gè)“項(xiàng)目包”，并為此項(xiàng)目包編制了可行性研究報(bào)告和環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，確定總投資額為人民幣300億元。A公司向銀行申請(qǐng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貸款人民幣200億元。這種將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目“打捆”向銀行申請(qǐng)貸款的情況在2009年“四萬億”時(shí)期很常見。銀行當(dāng)時(shí)也傾向于為總投資額較大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供貸款。這些市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目自身沒有經(jīng)營(yíng)收益，需要以政府土地出讓收入或者稅費(fèi)返還等“財(cái)政資金”作為還款來源，因此200億元貸款應(yīng)全部納入政府債務(wù)范疇。然而，2014年底財(cái)政部在進(jìn)行政府債務(wù)清理甄別時(shí)，A公司并沒有將以基礎(chǔ)設(shè)施“項(xiàng)目包”舉借的貸款200億元全部上報(bào)為政府性債務(wù)，而是按照貸款的具體用途將債務(wù)進(jìn)行分拆，用于地下綜合管廊、區(qū)域供冷中心等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的貸款，上報(bào)為經(jīng)營(yíng)性債務(wù)而非政府性債務(wù)。理由是，雖然項(xiàng)目具有公益屬性，但項(xiàng)目有一部分經(jīng)營(yíng)收入作為還款來源，不符合政府性債務(wù)的定義。A公司作為地方政府的“錢袋子”，舉借的債務(wù)大都服從地方政府的統(tǒng)籌安排，很難將一筆貸款的用途精確分拆到具體項(xiàng)目上。這樣就在上報(bào)債務(wù)數(shù)據(jù)時(shí)，給了地方政府一定程度的“操作空間”，造成了債務(wù)統(tǒng)計(jì)規(guī)模的不實(shí)。

（二）地方政府借助PPP、政府購買服務(wù)及政府投資基金等方式變相違規(guī)融資

新預(yù)算法于2015年1月1日開始生效。新預(yù)算法對(duì)政府舉借債務(wù)的方式做了明確約定，即省級(jí)政府投資政府性項(xiàng)目所需建設(shè)資金，可以通過發(fā)行地方政府債券的方式籌措資金。除此之外，不得以任何方式舉借債務(wù)，這就明確了地方政府舉債的合法方式。不少地方政府為了保證項(xiàng)目建設(shè)資金，積極創(chuàng)新公共服務(wù)領(lǐng)域投融資模式。PPP、政府購買服務(wù)、政府投資基金等方式就是在此背景下應(yīng)運(yùn)而生的。

以PPP為例，經(jīng)過幾年的發(fā)展，PPP模式在調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投資積極性、充分利用社會(huì)資本在資金技術(shù)及運(yùn)營(yíng)管理等方面發(fā)揮了重要作用。然而，隨著時(shí)間的推移，部分地方政府借PPP模式變相融資也是不爭(zhēng)的事實(shí)。部分PPP項(xiàng)目的收益性較差，需要政府采用可行性缺口補(bǔ)助的方式才能覆蓋成本。PPP項(xiàng)目周期一般都比較長(zhǎng)，財(cái)政補(bǔ)貼需要納入政府中長(zhǎng)期預(yù)算。從這個(gè)角度看，雖然財(cái)政補(bǔ)貼不屬于政府債務(wù)范疇，但是屬于政府支出責(zé)任。另外，個(gè)別政府將不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目、招商引資項(xiàng)目等；還有的項(xiàng)目?jī)H涉及工程建設(shè)，而沒有運(yùn)營(yíng)內(nèi)容，績(jī)效考核更無從談起，實(shí)際上就是原來BT項(xiàng)目的變形。上述做法實(shí)質(zhì)上就是地方政府將急于上馬的項(xiàng)目披上PPP的外衣，違法違規(guī)進(jìn)行融資。

政府購買服務(wù)方式是政府投融資模式的另一種創(chuàng)新。推進(jìn)政府購買服務(wù)是轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用的一種重要手段，在歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)有了很好的應(yīng)用。但是，個(gè)別地方政府故意將購買服務(wù)的范圍擴(kuò)大化，大大超出了政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的范圍。例如將建設(shè)工程與購買服務(wù)打包，通過虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相融資。更有甚者，索性將銀行等金融機(jī)構(gòu)提供的融資服務(wù)納入政府購買服務(wù)的范圍，在購買服務(wù)的掩護(hù)下違法違規(guī)進(jìn)行融資。

（三）個(gè)別地方政府違規(guī)提供擔(dān)保

新預(yù)算法已明確規(guī)定，地方政府不得為任何債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。這是一條不得觸碰的“紅線”。然而，金融機(jī)構(gòu)從自身利益出發(fā)，為了規(guī)避經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，往往想盡辦法要求地方政府為融資平臺(tái)提供所謂安慰函、支持函等。或者試圖與地方政府簽訂《差額補(bǔ)足協(xié)議》，要求承諾一旦融資平臺(tái)出現(xiàn)償債風(fēng)險(xiǎn)，地方政府會(huì)以財(cái)政資金將缺口予以補(bǔ)足。這些方式實(shí)質(zhì)上都是地方政府為平臺(tái)公司融資變相提供擔(dān)保，對(duì)于地方政府而言蘊(yùn)含著巨大風(fēng)險(xiǎn)。銀行對(duì)于自己的經(jīng)營(yíng)行為不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)敞口全部轉(zhuǎn)移到政府一方。這顯然不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則。

（四）地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重

公開資料顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占全部政府性債務(wù)的比例為52.6%，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)占比高達(dá)91.1%，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)占比為65.2%。從政府層級(jí)來看，省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)政府各占地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)總額的16.3%、44.5%、36.4%和2.8%。中央和地方各級(jí)政府性債務(wù)規(guī)模情況如表1所示。

由此可見，中國(guó)地方政府性債務(wù)的總規(guī)模是巨大的，且其中接近一半與地方政府融資平臺(tái)有關(guān)，因此對(duì)于一些地方政府來說償債壓力非常大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)異常嚴(yán)峻。同時(shí)可以看出，中國(guó)地方政府債務(wù)主要集中于市級(jí)和縣級(jí)兩級(jí)政府。這暴露出新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)增速和財(cái)政收入增速均有所放緩，但財(cái)政支出隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展呈現(xiàn)出剛性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。這種態(tài)勢(shì)不但不會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增速放緩而降低，反而有更多方面需要政府提供公共服務(wù)，從而有財(cái)政支出不斷膨脹、財(cái)政收支矛盾加劇的趨勢(shì)[ 2 ]。支出責(zé)任的下移促使市級(jí)和縣級(jí)政府支出壓力增加，舉債規(guī)模較大。

三、新時(shí)代背景下政府債務(wù)管理問題產(chǎn)生的原因

（一）政府性債務(wù)與融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)無法完全分清

從理論上講，融資平臺(tái)因承擔(dān)政府性項(xiàng)目，以政府財(cái)政性資金作為還款來源的債務(wù)屬于政府性債務(wù)；融資平臺(tái)因自身經(jīng)營(yíng)需要，以自身經(jīng)營(yíng)收入為還款來源的債務(wù)屬于經(jīng)營(yíng)性債務(wù)。但在實(shí)際操作中，明確劃分政府性債務(wù)與經(jīng)營(yíng)性債務(wù)并不容易，一筆貸款有可能既用于區(qū)域內(nèi)無經(jīng)營(yíng)收益的政府性項(xiàng)目，又用于有收益的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，二者很難完全區(qū)分開來，資金使用完全遵照地方政府的統(tǒng)籌安排。這種情況在從事區(qū)域開發(fā)的城投類公司頗為常見。

（二）我國(guó)尚未建立完整的政府會(huì)計(jì)核算制度與統(tǒng)一的政府債務(wù)管理統(tǒng)計(jì)信息系統(tǒng)

現(xiàn)行的政府會(huì)計(jì)制度仍采用收付實(shí)現(xiàn)制，政府借了錢算收入，不還錢則不算支出，這樣無法反映各級(jí)政府真實(shí)的財(cái)力水平。與此同時(shí)，各級(jí)政府并沒有建立統(tǒng)一的政府債務(wù)管理統(tǒng)計(jì)信息系統(tǒng)。區(qū)級(jí)財(cái)政部門使用一套債務(wù)統(tǒng)計(jì)軟件，市級(jí)財(cái)政部門可能使用另一套債務(wù)統(tǒng)計(jì)軟件，兩套債務(wù)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)往往并不兼容，填報(bào)債務(wù)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)和口徑有可能也不一致，這樣不僅浪費(fèi)了大量的人力、物力，也很難準(zhǔn)確、完整地反映各級(jí)政府真實(shí)的債務(wù)情況。

（三）地方政府財(cái)政狀況不透明

目前，很多政府并不主動(dòng)公開自己的財(cái)力狀況和預(yù)算收支情況，即便在銀行的要求下予以提供，數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)性也難以保證。相對(duì)于政府而言，銀行或其他投資者均為弱勢(shì)，無法對(duì)等協(xié)商，如果不能掌握政府財(cái)力狀況、未來幾年償債安排等重要數(shù)據(jù)，銀行等機(jī)構(gòu)投資者無法判斷政府面臨的償債風(fēng)險(xiǎn)，不利于政府信用建設(shè)和金融穩(wěn)定[ 3 ]。

地方政府財(cái)政狀況的非透明性進(jìn)一步增加了不確定性。銀行和評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)不容易了解地方政府的總體財(cái)政狀況，包括地方政府預(yù)算內(nèi)的收支情況和預(yù)算外的收支情況均不透明。并且，地方政府融資平臺(tái)的融資條件和程序比較復(fù)雜，很多信息即便是融資平臺(tái)的債權(quán)人都不容易獲得。這些透明度的缺失阻礙了銀行和評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)融資平臺(tái)面臨風(fēng)險(xiǎn)的合理判斷。

（四）中央和地方政府財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任不匹配

現(xiàn)行中央和地方的分稅制導(dǎo)致地方政府的財(cái)權(quán)小于事權(quán)，地方財(cái)政存在天然的資金缺口，使得外部融資成為解決該缺口的重要途徑。目前，中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分方面依然存在諸多問題，主要表現(xiàn)為責(zé)任劃分不合理、責(zé)任主體不清晰、支出管理不規(guī)范等問題，特別是省級(jí)以下事權(quán)與責(zé)任劃分問題尤為突出。

與此同時(shí)，地方政府收入增長(zhǎng)緩慢，特別是“營(yíng)改增”政策實(shí)施后，地方稅源嚴(yán)重減少，不能滿足城鎮(zhèn)化背景下地方政府?dāng)U大投資的需求。改革開放以來，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，加之國(guó)家“十二五”規(guī)劃中明確提出要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，不斷提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)化居民作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)來抓。這使得中國(guó)在“十二五”時(shí)期因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求大增而導(dǎo)致地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)激增。

（五）政績(jī)考核機(jī)制不合理

財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配并不能完全解釋地方融資平臺(tái)債務(wù)膨脹的根本原因，地方政府官員完全可以有多少錢辦多少事，甚至不給錢不辦事倒逼中央政府轉(zhuǎn)移支付，而不用突破預(yù)算限制進(jìn)行負(fù)債經(jīng)營(yíng)。

究其原因，在2014年以前以GDP為綱的績(jī)效考核體制使得政府官員為了自己的政績(jī)，在任期內(nèi)想方設(shè)法加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，出現(xiàn)了“中央點(diǎn)菜，基層埋單”現(xiàn)象[ 4 ]。再加上很多工作實(shí)行一票否決制，這迫使地方政府不得不采取機(jī)會(huì)主義行為的方式來為政績(jī)埋單，即中央政府將支出責(zé)任推給地方政府，而地方政府通過借債方式將支出責(zé)任實(shí)際推給了將來。

四、新時(shí)代背景下政府債務(wù)問題可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)剖析

（一）國(guó)家主權(quán)信用風(fēng)險(xiǎn)

由于公共部門和銀行間的緊密聯(lián)系，地方政府融資平臺(tái)在極端情形下也許會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)在金融部門和主權(quán)之間蔓延。融資平臺(tái)發(fā)生的損失能引發(fā)中央政府對(duì)地方政府或銀行的救助?？紤]到中國(guó)政府目前對(duì)主要銀行的隱性擔(dān)保，政府債務(wù)的突然增加和政府信用的惡化可能產(chǎn)生銀行信譽(yù)的喪失。

雖然中央政府目前有充分的資源來救助地方政府融資平臺(tái)，但如果有另一輪擴(kuò)張其也面臨嚴(yán)峻的資源約束以解決未來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。這一“信用擴(kuò)張——貸款損失——政府救助”的周期將加劇道德風(fēng)險(xiǎn)甚至增加中國(guó)主權(quán)信用風(fēng)險(xiǎn)。2016年3月，國(guó)際著名信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)普爾和穆迪分別下調(diào)中國(guó)的主權(quán)信用評(píng)級(jí)，展望由穩(wěn)定降為負(fù)面，并認(rèn)為“中國(guó)財(cái)政政策支持信貸增長(zhǎng)以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不可取”就是一個(gè)例子。

（二）政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事關(guān)全局，近年來我國(guó)宏觀債務(wù)率出現(xiàn)迅速上升趨勢(shì)。根據(jù)審計(jì)署的公報(bào)，截至2013年6月底，政府性債務(wù)規(guī)模已達(dá)30萬億元。其中，地方政府性債務(wù)接近18萬億元，綜合考慮不同債務(wù)政府代償?shù)臍v史經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)和比例匡算，地方政府需要償還的債務(wù)約有12萬億元。大量地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的累積對(duì)地方政府財(cái)政、地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成潛在威脅，這成為引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要因素[ 5 ]。

與此同時(shí)，債務(wù)資金來源更為隱蔽，舉債行為失范和借債無所約束的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。部分地方政府性債務(wù)償債壓力大，存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患，債務(wù)余額超過當(dāng)?shù)鼐C合財(cái)力的省本級(jí)、市本級(jí)、縣級(jí)分別占86%、40%和7%。如果任由債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積累下去，勢(shì)必會(huì)傳導(dǎo)到金融等領(lǐng)域，引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。尤其是一些債務(wù)過度依賴土地出讓收入償還，必然會(huì)加劇征地拆遷矛盾，容易引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入調(diào)整期的情況下，風(fēng)險(xiǎn)更容易暴露。

（三）融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)字，我國(guó)固定資產(chǎn)投資占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重一直居高不下，近十年來基本都維持在60%以上。這一比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家水平。歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家固定資產(chǎn)投資占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重一般不超過30%。大規(guī)模開發(fā)建設(shè)的直接后果就是政府債務(wù)激增，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。融資平臺(tái)作為地方政府的“錢袋子”，承擔(dān)著為政府建設(shè)項(xiàng)目融資的功能。然而，隨著時(shí)間的推移，融資平臺(tái)在財(cái)務(wù)及運(yùn)營(yíng)方面積累了較多問題，如項(xiàng)目盈利能力差、缺乏足夠的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流、資產(chǎn)負(fù)債率偏高等。這樣就加重了平臺(tái)公司自身的信用風(fēng)險(xiǎn)，造成了地方政府的隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)。

按照中央剝離地方融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)的要求，全國(guó)7 000多家融資平臺(tái)公司要做好清理轉(zhuǎn)型工作，保留的融資平臺(tái)公司要按照市場(chǎng)化方式運(yùn)作，有關(guān)債務(wù)要分清責(zé)任，分類處置。原來運(yùn)作不規(guī)范、主要依靠政府“供奶”的融資平臺(tái)將面臨轉(zhuǎn)型困境。然而，如果沒有地方政府的支持，單靠地方融資平臺(tái)自身進(jìn)行轉(zhuǎn)型，既沒有轉(zhuǎn)型動(dòng)力，也增加了轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)。

（四）杠桿作用風(fēng)險(xiǎn)

從更廣意義上看，地方政府融資平臺(tái)信用貸款的迅速擴(kuò)張進(jìn)一步扭曲了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。地方政府融資平臺(tái)的順周期行為伴以快速的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，在經(jīng)濟(jì)加速增長(zhǎng)時(shí)可能導(dǎo)致過大的杠桿作用和更高的風(fēng)險(xiǎn)，而在經(jīng)濟(jì)下滑時(shí)又會(huì)產(chǎn)生額外去杠桿作用，所以會(huì)對(duì)金融穩(wěn)定和實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生額外沖擊甚至毀滅性的結(jié)果。

對(duì)于地方政府融資平臺(tái)來說，其信用擴(kuò)張也可能對(duì)私人部門的貸款有擠出效益，導(dǎo)致資本錯(cuò)配，增加對(duì)投資的過度依賴性，加速經(jīng)濟(jì)不平衡性。雖然地方政府融資平臺(tái)的信貸擴(kuò)張短期內(nèi)能得到增長(zhǎng)，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性會(huì)遭到損害。

五、新時(shí)代背景下解決政府債務(wù)管理問題的對(duì)策

（一）完善政府會(huì)計(jì)制度，建立統(tǒng)一的政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)信息系統(tǒng)

各級(jí)地方政府應(yīng)按照財(cái)政部最新頒布的《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》的相關(guān)要求，盡早完善以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。健全、完善的政府會(huì)計(jì)制度可以提高財(cái)務(wù)信息透明度，幫助資本市場(chǎng)投資者了解地方政府的資產(chǎn)負(fù)債情況及財(cái)力狀況，從而幫助投資者做出理性的投資選擇。另外，應(yīng)自上而下建立一套統(tǒng)一的政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)信息系統(tǒng)。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)基層的宣導(dǎo)，將填報(bào)政府債務(wù)系統(tǒng)的方法和標(biāo)準(zhǔn)解釋清楚，使基層充分理解及時(shí)、準(zhǔn)確填報(bào)數(shù)據(jù)的重要性。使用統(tǒng)一的債務(wù)系統(tǒng)可以有效利用基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，便于各級(jí)政府逐級(jí)匯總債務(wù)數(shù)據(jù)，從而有利于提高債務(wù)統(tǒng)計(jì)工作的時(shí)效性和準(zhǔn)確性。

對(duì)于地方政府投融資平臺(tái)而言，很多融資平臺(tái)根本就沒有建立信息披露制度，導(dǎo)致信息不透明，信息披露質(zhì)量不高。相關(guān)監(jiān)管部門可以仿效上市公司信息披露制度的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于名單內(nèi)的平臺(tái)公司，要求其定期披露財(cái)務(wù)及經(jīng)營(yíng)狀況，逾期不披露的予以通報(bào)批評(píng)，約談相關(guān)責(zé)任人，乃至給予單位負(fù)責(zé)人行政撤職等處分。還可以構(gòu)建信息共享平臺(tái)，如由當(dāng)?shù)厝嗣胥y行聯(lián)合牽頭各家商業(yè)銀行組建融資平臺(tái)信息共享平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模、融資渠道、資金使用情況、擔(dān)保情況、經(jīng)營(yíng)情況、項(xiàng)目進(jìn)展等，使監(jiān)管部門和銀行可以隨時(shí)查到相關(guān)信息。

（二）建立負(fù)面清單，嚴(yán)查責(zé)任主體

2017年以來，財(cái)政部聯(lián)合相關(guān)部委先后出臺(tái)了50號(hào)文和87號(hào)文，對(duì)地方政府變相違規(guī)融資及擔(dān)保行為“亮劍”。黨的十九大以來，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線已成為中央經(jīng)濟(jì)工作的頭等大事。一行兩會(huì)陸續(xù)出臺(tái)了資管新規(guī)，同時(shí)在銀信合作、委托貸款、保險(xiǎn)資金運(yùn)用等方面做出了更為嚴(yán)格的規(guī)定，這些舉措顯示出金融監(jiān)管部門強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，嚴(yán)查責(zé)任主體的決心。

與此同時(shí)，新成立的全國(guó)各省區(qū)市監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)充分發(fā)揮其紀(jì)檢監(jiān)察職能，建立健全高效順暢的監(jiān)察運(yùn)行機(jī)制，聯(lián)合財(cái)政部、發(fā)改委、銀監(jiān)會(huì)等部門建立常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制，以定期核查、全面檢查為主，臨時(shí)檢查、專項(xiàng)檢查為輔。這樣可以杜絕個(gè)別地方政府“貓捉老鼠”的心態(tài)，禁止地方“上有政策、下有對(duì)策”“檢查一走、一切照舊”的現(xiàn)象。針對(duì)這些現(xiàn)象，各主管部門應(yīng)該嚴(yán)查責(zé)任主體，堅(jiān)決制止違法違規(guī)舉債行為，并采用公開通報(bào)、行政撤職乃至移至司法機(jī)關(guān)處理等方式，對(duì)地方政府違規(guī)融資采取“零容忍”態(tài)度。

（三）進(jìn)一步完善地方政府政績(jī)考核機(jī)制

在對(duì)地方政府政績(jī)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)時(shí)，除考核GDP數(shù)值指標(biāo)外，還應(yīng)綜合考查GDP結(jié)構(gòu)、民生、文化、生態(tài)、政府信用等多重指標(biāo)。針對(duì)不同地區(qū)的不同需求，適當(dāng)調(diào)整各類指標(biāo)的分值比重。如在有生態(tài)保護(hù)義務(wù)地區(qū)，加大環(huán)境保護(hù)的考核比重；在貧困地區(qū)，加大民生改善的考核比重；在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)，考核重點(diǎn)則落在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整上。

與此同時(shí)，需要強(qiáng)化地方政府債務(wù)責(zé)任考核機(jī)制，加強(qiáng)地方債務(wù)的審計(jì)，將債務(wù)增長(zhǎng)率、償債比例、擔(dān)保債務(wù)比率、財(cái)政收入增長(zhǎng)率等指標(biāo)也納入地方官員的考核指標(biāo)中，以防止地方債務(wù)過度擴(kuò)張。在“誰舉債、誰償還”的原則下建立和完善責(zé)任倒追機(jī)制，是對(duì)地方官員債務(wù)融資行為進(jìn)行約束的有效辦法。首先，明確地方官員在任期內(nèi)的舉債、使用和償還環(huán)節(jié)的責(zé)任，為評(píng)價(jià)官員融資行為提供評(píng)價(jià)依據(jù)。其次，應(yīng)考慮詳細(xì)披露地方官員在任期內(nèi)舉債過程中相關(guān)責(zé)任的履行情況等，強(qiáng)化審計(jì)部門和外部監(jiān)督的作用。最后，對(duì)于違規(guī)擔(dān)保、過度融資、投資決策失誤、債務(wù)違約等行為除倒追直接責(zé)任外，還要倒追主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。如果給政府造成重大的財(cái)政損失和聲譽(yù)受損的，應(yīng)追究直接相關(guān)人員的行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任；否則，一些缺乏自我約束的地方政府必然只注重短期政績(jī)，忽略長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)。

（四）深化財(cái)稅制度改革，提高地方政府財(cái)政收支平衡度

黨的十八大及十八屆三中全會(huì)提出將理順和明確中央與地方事權(quán)及支出責(zé)任作為未來財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)工作。因此，未來應(yīng)盡快出臺(tái)中央與地方政府及地方各級(jí)政府之間的事權(quán)與支出責(zé)任的劃分細(xì)則，理順各級(jí)政府之間的事權(quán)關(guān)系。具體而言，區(qū)分全國(guó)范圍性公共服務(wù)和地區(qū)性公共服務(wù)，并確立相關(guān)的責(zé)任主體；逐步減少并規(guī)范中央與地方共同財(cái)政事權(quán)；對(duì)于各級(jí)政府與上級(jí)政府之間的交叉事權(quán)，應(yīng)該結(jié)合其財(cái)權(quán)大小予以匹配；加快相關(guān)立法，使財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任范圍以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)或政府規(guī)章等形式確定下來等。

與此同時(shí)，在各級(jí)政府的事權(quán)范圍基本確定的前提下，著力提高地方政府的稅收分配比例。在條件成熟的情況下，立法開征新的地方稅種，如房產(chǎn)稅、資源稅等。增加下劃給省級(jí)以下政府的專項(xiàng)收入種類，增加地方非稅收入。同時(shí)應(yīng)適當(dāng)調(diào)整地方財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)問題，減少地方政府對(duì)土地收入的過度依賴。

（五）豐富融資渠道，多管齊下化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

第一，充分利用資本市場(chǎng)進(jìn)行市場(chǎng)化融資。對(duì)于財(cái)務(wù)、資產(chǎn)狀況較好的融資平臺(tái)，可以考慮通過發(fā)行企業(yè)債、專項(xiàng)債券或者股權(quán)融資等方式進(jìn)行市場(chǎng)化融資，提高直接融資比例。市場(chǎng)化融資的還款來源是公司自身經(jīng)營(yíng)收入，不構(gòu)成政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。在實(shí)踐中，應(yīng)不斷優(yōu)化融資平臺(tái)債務(wù)結(jié)構(gòu)，合理規(guī)劃?rùn)?quán)益與負(fù)債融資的比例、直接與間接融資的比例，使得融資平臺(tái)綜合資金成本最低，降低平臺(tái)公司償債風(fēng)險(xiǎn)。

第二，利用資產(chǎn)證券化等方式，盤活存量資產(chǎn)。融資平臺(tái)大都投資于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城市的發(fā)展，資產(chǎn)價(jià)值也得到了提升。融資平臺(tái)投資的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水務(wù)、供熱、供電、軌道、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，是資產(chǎn)證券化比較理想的標(biāo)的。地方融資平臺(tái)應(yīng)抓住新時(shí)代的發(fā)展機(jī)遇，積極盤活自身資產(chǎn)，不斷降低存量債務(wù)。此外，對(duì)于那些公司治理完善、經(jīng)營(yíng)良好、預(yù)期有較好發(fā)展前景的融資平臺(tái)，可以通過與債權(quán)人溝通開展債轉(zhuǎn)股方式降低債務(wù)負(fù)擔(dān)，并在合適的時(shí)候推動(dòng)融資平臺(tái)上市來化解債務(wù)。

第三，借助混合所有制改革，降低融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。融資平臺(tái)作為一種特殊性質(zhì)的國(guó)有企業(yè)，本質(zhì)上屬于國(guó)有改革范疇，因此，化解融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也需要配套國(guó)有企業(yè)改革的相關(guān)措施。在地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中進(jìn)行混合所有制改革，通過出讓部分股權(quán)、合資合作等方式吸收社會(huì)資本，改善公司治理結(jié)構(gòu)。政府通過制定鼓勵(lì)和保護(hù)民間資本參與地方融資平臺(tái)重組整合的政策，允許民間資本以投資入股或控股的方式，參與地方融資平臺(tái)重組整合。

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