環(huán)保垂直改革實踐研究
——以重慶巫山為例

劉 憶

中南民族大學(xué)，湖北 武漢 430000

一、巫山縣垂直改革現(xiàn)狀

(一)機(jī)構(gòu)名稱已經(jīng)更改，相應(yīng)預(yù)算增加

盡管目前省級層面改革基本完成，但是從縣市改革情況來看并不樂觀。重慶書出臺了具體的改革方案并且已經(jīng)公布，巫山縣應(yīng)市要求將環(huán)境監(jiān)測站更名為生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站，仍然由縣環(huán)保局進(jìn)行管理，負(fù)責(zé)監(jiān)測。將巫山縣環(huán)境監(jiān)察支隊更名為巫山縣環(huán)境行政執(zhí)法支隊，并且將《意見》的核心思想貫徹落實，目前巫山的環(huán)境執(zhí)法隊伍已經(jīng)被納入到了環(huán)境行政執(zhí)法隊伍中。巫山環(huán)保局沒有專門的官方網(wǎng)站，目前僅在政府網(wǎng)站中有環(huán)保專欄。改革僅處于表層的機(jī)構(gòu)更名狀態(tài)。2017年重慶市環(huán)保局一般預(yù)算財政撥款支出較上年增加13168.95萬元，其中基本支出增加3074.43萬元，主要是用于預(yù)算編制口徑調(diào)整、政策性調(diào)資、人員自然增長(見表1)。從表中不難看出17年的環(huán)境保護(hù)管理事務(wù)支出多了將近一倍，這主要是用于行政改革，環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)察支出減少是因為重慶已經(jīng)建立了聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控平臺，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察支出大大增加正體現(xiàn)了環(huán)境執(zhí)法的大改革。但是也由于改革將其縣級監(jiān)測執(zhí)法機(jī)構(gòu)財政預(yù)算劃歸上級，這雖然一定程度上避免了地方政府干預(yù)，但是也會導(dǎo)致部門與地方政府脫離。

表1 重慶市環(huán)保預(yù)算(單位：萬元)

(二)監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能還沒有太大變化

目前巫山縣的環(huán)保局還屬于縣政府的行政職能部門，部門職能較之前無明顯變化。從縣局近兩年的財政預(yù)算來看，17年的環(huán)境保護(hù)管理事務(wù)支出比16年增加，主要用于行政運(yùn)行，行政運(yùn)行預(yù)算支出多出將近1倍，而公務(wù)用車運(yùn)行費(fèi)用大大降低(見表2)，這與巫山近兩年并未發(fā)生環(huán)境突發(fā)事件有關(guān)，同時由于國家在16年大力懲治環(huán)境違法行為，整個重慶市的環(huán)境行政處罰案件大大增加，這也導(dǎo)致了出動率上升，公務(wù)用車費(fèi)用上升，17年盡管打擊力度沒有降低，但是巫山縣環(huán)境違法狀況明顯好轉(zhuǎn)，因此公務(wù)用車費(fèi)用大大降低。不過改革要求將環(huán)境執(zhí)法納入行政執(zhí)法部門，并且配備執(zhí)法車輛、執(zhí)法設(shè)備，統(tǒng)一著裝的要求無疑會增加相關(guān)預(yù)算。等改革真正落到地方，預(yù)算費(fèi)用應(yīng)該還會有重大的變化，應(yīng)當(dāng)集中在用車費(fèi)用一塊。

表2 巫山縣環(huán)保局部門預(yù)算狀況(單位：萬元)

巫山縣的機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)一規(guī)范，全重慶市的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)名稱性質(zhì)統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)規(guī)格等同同級環(huán)保機(jī)構(gòu)，確保了環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法權(quán)威性，人員編制是依據(jù)執(zhí)法監(jiān)察污染源數(shù)量分配的。[1]并且增設(shè)省級環(huán)保部門直接管理監(jiān)察督政系統(tǒng)。巫山縣尚未建立環(huán)境監(jiān)察專員辦公室，重慶的環(huán)境監(jiān)察辦公室還只有省級一級部門，相應(yīng)的配套部門還未配置齊全。目前，巫山縣的改革還未落到實處，很多還只是理論上的規(guī)制，由此看來，垂直管理的改革還有很長的路要走。

二、監(jiān)察執(zhí)法體制改革中遇到的問題

(一)人員編制的配套更改難

目前垂直管理改革進(jìn)展緩慢的一個主要原因是人員編制的更改難。環(huán)保機(jī)構(gòu)編制員額少是一個普遍性問題，實行環(huán)保機(jī)關(guān)監(jiān)測監(jiān)察機(jī)構(gòu)垂直管理后，這兩個下屬機(jī)構(gòu)與環(huán)保局機(jī)關(guān)不再是“一家人”，其在環(huán)保局機(jī)關(guān)工作的人員勢必要?dú)w位，環(huán)保局機(jī)關(guān)如何正常運(yùn)行將需要重新考慮。同時人員編制涉及到部門合作，根據(jù)調(diào)研，目前縣級的編制還在地方，還沒有移送到市級部門。這表明，目前縣級的編制還沒有開始變動。在機(jī)構(gòu)的改革中，最值得關(guān)注的是人員變動問題。并且，改革后干部的成長交流也將面臨更難的局面。垂直管理后，環(huán)保系統(tǒng)干部成長空間相對變窄，與其他部門之間的交流難度增大，也不利于干部多元化發(fā)展，不利于環(huán)保系統(tǒng)干部隊伍素質(zhì)的提升。

(二)環(huán)境保護(hù)資金投入難

目前來看，各級政府都在治理環(huán)境污染上投入了很多，但垂管后，相關(guān)費(fèi)用將會收歸省或市(州)統(tǒng)一管理，這會影響縣級政府在污染治理方面投入的積極性，市級財政壓力將明顯增大。這雖然可以在一定范圍內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)配人員資金裝備等，也有利于加強(qiáng)基層執(zhí)法能力建設(shè)，但是垂直管理后，地方政府因部分權(quán)限剝離，以及分級財政預(yù)算制度的約束，對環(huán)境保護(hù)的支持力度下降，同一行政區(qū)域內(nèi)，政府各個部門之間行政管理方式、目標(biāo)具有關(guān)聯(lián)性、協(xié)同性，分工合作、齊抓共管是處理突出矛盾的有效方式，部門垂直管理對與原平行部門之間的工作協(xié)調(diào)增加了難度，工作合力削弱。[2]

在財政問題上，《意見》要求的環(huán)境執(zhí)法隊伍建設(shè)也給市級財政帶來了壓力。據(jù)統(tǒng)計，在南方某省全省330臺執(zhí)法車輛的三分之一都集中在省市環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，區(qū)縣平均兩臺車，其中21個區(qū)縣沒有環(huán)境執(zhí)法車輛。數(shù)據(jù)上看基層的環(huán)境執(zhí)法完全達(dá)不到環(huán)保改革的要求。不同縣市的執(zhí)法機(jī)構(gòu)如何爭取市級財政支持打造優(yōu)良環(huán)境執(zhí)法隊伍，也給各縣級執(zhí)法部門帶來了挑戰(zhàn)。在追求上一級財政傾斜的時候不可避免的會產(chǎn)生投機(jī)取巧的心理，容易滋生貪污腐敗，這對廉政建設(shè)不利。

(三)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任落實難

垂直管理之后，省級執(zhí)法總隊與市縣執(zhí)法隊伍不是上下級關(guān)系，而是指導(dǎo)關(guān)系。[3]縣級環(huán)保局作為市(州)級環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)，垂直管理后，地方人民政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)將失去有效的載體或部門支撐，地方的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的無法有效落實。新環(huán)保法要求主體責(zé)任由地方各級人民政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)，統(tǒng)一監(jiān)管要求縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，建立環(huán)境保護(hù)部門對環(huán)境保護(hù)工作統(tǒng)一監(jiān)督管理的工作機(jī)制，明確各有關(guān)部門和單位在環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中的責(zé)任，形成工作合力。但這個要求卻與改革后的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制發(fā)生了沖突?？h級環(huán)保局成為市級環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)，這將縣級環(huán)保局排除在政府體制之外，導(dǎo)致縣政府領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制缺失。垂直管理滯后，環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)管將變得更加艱難。原本地方上各級的環(huán)保機(jī)構(gòu)力量都比較薄弱，又共同凸顯出人員編制不足的問題?！靶路ā币罂h級以上環(huán)保部門對本行政區(qū)域環(huán)保工作實施統(tǒng)一監(jiān)管管理，本來地方環(huán)境監(jiān)管力量就很薄弱，垂直管理后，沒有了監(jiān)測能力，又缺少了監(jiān)察執(zhí)法的支撐，監(jiān)管責(zé)任落實存在極大困難，這也需要重新定位環(huán)保局行政的職責(zé)范圍。改革后雖然有利于加大執(zhí)法監(jiān)督，但是地方政府主體責(zé)任意識是否也被削弱了值得深思。

(四)部門聯(lián)動保護(hù)環(huán)境難

監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)垂直管理之后，與其他部門的緊密性下降，這不利于與其他部門的協(xié)同作戰(zhàn)，使得大環(huán)保協(xié)調(diào)機(jī)制難落實?？h級環(huán)保部門作為派出機(jī)構(gòu)，在體制上因脫離地方而不能很好協(xié)調(diào)其他部門，無法形成聯(lián)動機(jī)制。垂直管理改革后，各級的監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)與原本的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，不再單純的是原本的隸屬關(guān)系，各項工作的開展也都擺脫了命令式手段的推動，轉(zhuǎn)為協(xié)調(diào)溝通為主。這就使得原本就存在的機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)溝通問題變得更加復(fù)雜。協(xié)調(diào)機(jī)制的建立要求三方協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。首先是市縣級環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)與同級環(huán)保機(jī)構(gòu)、監(jiān)測機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制(以省級環(huán)保機(jī)構(gòu)為依托，重點(diǎn)做好環(huán)境管理與監(jiān)察執(zhí)法信息共享，環(huán)境監(jiān)測信息共享)；其次是環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府職能部門協(xié)調(diào)機(jī)制(省級與省政府職能部門建立自上而下的工作協(xié)作機(jī)制，部門執(zhí)法聯(lián)動)；最后是市縣級環(huán)保機(jī)構(gòu)與同級政府協(xié)調(diào)機(jī)制(以同級環(huán)境保護(hù)委員會為依托，重點(diǎn)做好環(huán)境管理工作)。這就更加加大了建立協(xié)調(diào)機(jī)制的難度。

三、推進(jìn)環(huán)保垂改的建議

(一)以立法方式確立環(huán)境責(zé)任主體權(quán)責(zé)

盡管目前各省市和地方都加緊出示了各政府和各環(huán)保部門的權(quán)責(zé)清單，但都還沒有將其上升到法律?，F(xiàn)行許多政策都還沒有上升到法律，環(huán)境責(zé)任一直以來也都是政府政策占主導(dǎo)地位。新《環(huán)保法》出臺后，對于環(huán)境責(zé)任規(guī)定更加嚴(yán)格，各省市也積極的懲處環(huán)境違法行為，針對政府責(zé)任仍然是黨內(nèi)處分或者說行政內(nèi)部人員處分較多，很少有依據(jù)法律對其處罰的情況。這要求改革必須進(jìn)行科學(xué)的制度設(shè)計，保證市、縣人民政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，最核心的是要保證有法可依，將機(jī)構(gòu)責(zé)任、政府責(zé)任、黨組織責(zé)任明確寫入規(guī)范性的法律文件，確保以法律為行為準(zhǔn)則。

(二)人員編制確定編隨事走，人隨編走原則

河北省對于改革人員的調(diào)整已經(jīng)出臺了具體方案，省廳按照編隨事走，人隨編走原則，在環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察機(jī)構(gòu)在冊正式人員中確定上劃人員。同時，省級的環(huán)保機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照各自環(huán)境監(jiān)測中心和環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)的規(guī)模和人員編制等情況重新進(jìn)行崗位設(shè)置及時報省人社廳審批，上劃人員按照上劃前聘用崗位等級重新聘用。對上劃人員涉及的工資和社保關(guān)系，要一并轉(zhuǎn)移到省，欠繳的社保費(fèi)用由屬地政府一次性補(bǔ)繳，并按規(guī)定同步轉(zhuǎn)移社?；穑_保平衡有序轉(zhuǎn)接。[4]

在人員編制問題上，應(yīng)當(dāng)綜合考慮不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)財政狀況，尊重差異。在污染源較多的區(qū)域，可以適

當(dāng)增加編制，執(zhí)法力量向重點(diǎn)地區(qū)傾斜，劃分重點(diǎn)，分清主次。在對環(huán)境執(zhí)法人員進(jìn)行考核的時候，不能單純的以行政處罰的數(shù)量為考核標(biāo)準(zhǔn)。人員待遇按屬地化原則處理，保障環(huán)保干部的工資福利待遇。針對工資福利待遇和目標(biāo)績效標(biāo)準(zhǔn)的問題，可以征求省財政廳、省人力資源和社會保障廳、省目標(biāo)辦等相關(guān)部門的意見。全省環(huán)保系統(tǒng)離退休人員，在實施改革前已辦理離退休手續(xù)的，人事關(guān)系仍保留在當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門。實施改革后辦理退休手續(xù)的市(州)環(huán)境監(jiān)察局、環(huán)境監(jiān)測站及縣(市、區(qū))環(huán)境監(jiān)察分局干部職工的退休費(fèi)及福利待遇按照屬地原則和國家相關(guān)規(guī)定，納入屬地社會保障體系予以保障。

現(xiàn)在的監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)大多還為事業(yè)編制，有些還是聘用人員。在改革過程中，應(yīng)督促目前仍為事業(yè)編制的環(huán)保(分)局，結(jié)合體制改革和事業(yè)單位分類改革，逐步轉(zhuǎn)為行政編制。

(三)加強(qiáng)部門聯(lián)動，避免孤軍奮戰(zhàn)

環(huán)境監(jiān)察職能上收后，根據(jù)人員調(diào)整，可能會導(dǎo)致市縣級監(jiān)察人員減少。機(jī)構(gòu)改革本來就涉及多方利益，人員變動頻繁。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)的垂直管理改革還有賴于環(huán)境管理機(jī)關(guān)和人事機(jī)關(guān)等機(jī)關(guān)的密切配合。部門之間應(yīng)當(dāng)明確各自的分工，制定工作方案，密切關(guān)注改革工作，對于發(fā)現(xiàn)的問題及時的處理和解決。人事部門要積極與垂管部門溝通，確定合理的人員變動方案，確保改革的順利進(jìn)行，保障監(jiān)察執(zhí)法工作人員的工資福利。省級的環(huán)境保護(hù)管理機(jī)關(guān)要對垂直管理改革的相關(guān)部門制定工作方案提供技術(shù)上和資金上的支持，積極做好配合工作。