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    信息透明化視角下的高校法治化建設(shè)

    2018-10-30 11:12:56周學(xué)文
    法制博覽 2018年30期
    關(guān)鍵詞:透明化行使法治化

    王 普 周學(xué)文

    浙江工商大學(xué),浙江 杭州 310018

    一、問(wèn)題的提出

    黨的“十九大”在依法治國(guó)的問(wèn)題上有了新的理論闡釋和戰(zhàn)略部署。十九大報(bào)告指出,要“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè),堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合,依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一?!雹僭擁?xiàng)要求中提到的“一體建設(shè)”表明法治建設(shè)是國(guó)家的系統(tǒng)性、全局性工程,法治的精神、理念應(yīng)輻射系統(tǒng)內(nèi)的各個(gè)部分。換言之,所有行使權(quán)力或享有權(quán)利的主體都應(yīng)當(dāng)在法治的框架之內(nèi)明晰自己的定位,規(guī)范自身的行為,最終使整個(gè)系統(tǒng)的法治狀態(tài)得以完滿。

    高校作為“法治社會(huì)”的組成部分,其權(quán)力亦需在法治建設(shè)的格局中運(yùn)行。作為一種公共組織,高校的法律地位具有特殊性。其一,當(dāng)前有法律、行政法規(guī)授予了高校以行政權(quán)能及相應(yīng)權(quán)限,其可以“行政主體”的姿態(tài)處理各類公共事務(wù)。②;其二,高校自身依然保有一定的自主管理權(quán),其可對(duì)上位法授權(quán)高校自主決定的事項(xiàng)或未作規(guī)定的事項(xiàng)自行做出安排,以達(dá)到內(nèi)部管理的目的。③由此二點(diǎn)可推知,所謂高校的法治化,應(yīng)在兩個(gè)不同的軌道上行進(jìn)。對(duì)于前者,高校必須遵守“依法行政”原則,自不必多言;而對(duì)于后者,高校雖無(wú)直接管理依據(jù),其權(quán)力行使亦要遵循一定的規(guī)則。這是因?yàn)?,雖然高校的法治化有兩個(gè)不同的面向,但其實(shí)存在著相同或相類似的機(jī)制、手段服務(wù)這一法治化進(jìn)程。因?yàn)樵诖硕N面向下,法治的理念依然是共用的,故而制度安排背后的價(jià)值取向、公平觀念也大多是相通的。

    本文所要討論的問(wèn)題,正是基于這一“共用法治理念”的大前提。具體而言,高校作為行政主體時(shí),其須按《政府信息公開條例》之規(guī)定,或主動(dòng)或依行政相對(duì)人的申請(qǐng),及時(shí)、準(zhǔn)確地公開相關(guān)信息,以保障公眾或相對(duì)人的知情權(quán)。而當(dāng)高校作為內(nèi)部的自主管理者時(shí),其是否也應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)其“信息透明化”,以保障學(xué)生的知情權(quán)和其他相關(guān)權(quán)益?答案是肯定的,原因即在于其內(nèi)部的管理過(guò)程同樣要遵循基本的法治理念,具體即基本的法律原則、精神,以支撐其管理的合法性、正當(dāng)性。本文即結(jié)合當(dāng)前“信息透明化”的理念,闡述和探究“信息透明化”對(duì)高校法治化建設(shè)的功能和價(jià)值,以及如何運(yùn)用這一方式去實(shí)現(xiàn)高校的法治化。

    二、“信息透明化”機(jī)制概述

    (一)機(jī)制法理

    信息保有者將信息向不特定公眾公開,接受公眾的審視,此為“信息透明”,而當(dāng)這種公開成為一種常態(tài)時(shí),便成為“信息透明化”。為什么要使信息“透明化”?“透明化”能帶來(lái)何種效果?這些問(wèn)題涉及到信息透明化機(jī)制本身的原理,搞清楚這些問(wèn)題,方能明晰信息透明化的必要性以及進(jìn)一步解答信息應(yīng)該怎樣“透明化”。

    信息透明化即實(shí)現(xiàn)信息公開,而信息公開的首要?jiǎng)右蚴菍?shí)現(xiàn)公眾的知情權(quán)。從憲法權(quán)利角度透視,“之所以公民有知道與國(guó)家權(quán)力行使有關(guān)信息的基本權(quán)利,是因?yàn)檫@些信息本身就是‘公共財(cái)產(chǎn)’,屬全體公民共同所有,不是國(guó)家機(jī)關(guān)的‘私貨’,且借助于這些信息,公民可以有效地監(jiān)督國(guó)家權(quán)力的合法行使?!雹芸梢?,在宏觀層面,信息公開與權(quán)力的行使密不可分,一方面,信息公開可以使公眾知悉權(quán)力源于何處,它如何運(yùn)行,它的作用效果怎樣等等與權(quán)力本身直接相關(guān)的信息;另一方面,知悉了前述這些與權(quán)力有關(guān)的信息后,公眾才能對(duì)照法律去評(píng)判該種權(quán)力的合法性,從而達(dá)到監(jiān)督權(quán)力行使的目的。對(duì)于高校而言,其本身?yè)碛兄欢ǖ淖灾螜?quán)力,也就當(dāng)然地會(huì)涉及到權(quán)力行使的問(wèn)題,故此機(jī)理也同樣適用于高校的信息公開。因此,高校信息公開的首要原因即在于保證學(xué)生、教職工清楚高校自治權(quán)力的行使過(guò)程,進(jìn)而使權(quán)力受到監(jiān)督。

    (二)機(jī)制功能

    信息公開保障知情權(quán)的機(jī)制初衷可進(jìn)一步衍生出其他功能。最重要的即為前述的權(quán)力監(jiān)督功能,對(duì)于該項(xiàng)功能,將在后文中詳細(xì)闡述。此外,信息公開另一重要衍生功能即在于為學(xué)生、教職工參與高校公共事務(wù)管理提供了契機(jī)。傳統(tǒng)上,高校一般是公共事務(wù)管理的主導(dǎo)者,其與被管理者師生、職工之間所形成的是一種明顯不平等的隸屬型關(guān)系,該種不平等關(guān)系從公法理論上可被稱為“特別權(quán)力關(guān)系”,亦即高校可按自己的意志管理內(nèi)部事務(wù),無(wú)需聽從被管理者的意見,被管理者處于一種絕對(duì)服從的地位。當(dāng)前,隨著交流協(xié)商、合作共贏理念在法治領(lǐng)域的滲透,地位上處于不平等的一方也擁有了一定的與管理者對(duì)話、協(xié)商的權(quán)利,從而影響管理者的決策,間接地參與公共事務(wù)的管理。而該種對(duì)話權(quán)利行使的重要前提即是管理者對(duì)信息全面、無(wú)誤的公開,否則,被管理者無(wú)從獲悉管理者的決策依據(jù)、決策意圖,也就無(wú)法平等地、實(shí)質(zhì)性地與管理者展開對(duì)話。因此,高校信息公開機(jī)制是高校師生、職工了解高校管理、決策的重要窗口,此窗口的開放才能夠進(jìn)一步打開參與高校公共事務(wù)管理的大門。而該機(jī)制對(duì)于高校這一管理者來(lái)說(shuō),也起到了及時(shí)獲得反饋以修正決策、提高管理效率的功能。

    此外,信息透明化因其保障知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的功能,可以在高校法治化建設(shè)中起到一定的“預(yù)防性”作用,即有助于防止或者提前消解高校與師生之間的誤會(huì)、矛盾。這主要表現(xiàn)在當(dāng)高校內(nèi)發(fā)生某些重大事件時(shí),校內(nèi)輿論引發(fā)的種種議論、猜測(cè)甚至質(zhì)疑。如果高校不能及時(shí)回應(yīng)這些聲音,澄清事實(shí),輿論的發(fā)酵或?qū)⒂l(fā)不受控制,最終將導(dǎo)致高校公信力的下降。因此,高校在日常行政管理中,對(duì)于可預(yù)期的重大事件應(yīng)事先發(fā)布相關(guān)信息,以保障師生的知情權(quán),使師生了解真實(shí)狀況,扶正輿論導(dǎo)向,防止因信息的不透明、不對(duì)稱而產(chǎn)生誤會(huì)、矛盾。

    三、“信息透明化”在高校法治化建設(shè)過(guò)程中的運(yùn)作方式

    高校信息透明化機(jī)制本身即是高校法治化建設(shè)的一部分,它與其他法治化建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)可以構(gòu)成一種手段與目的的聯(lián)系,而在不同環(huán)節(jié),該機(jī)制發(fā)揮作用的方式以及其所要達(dá)到的目的也是存在差異的,但可以明確的是,高校法治化建設(shè)應(yīng)當(dāng)浸染在信息透明化機(jī)制的色彩之中??傮w上,與信息透明化關(guān)聯(lián)最為緊密的當(dāng)屬高校決策行為以及個(gè)案處理行為。

    (一)決策過(guò)程的信息透明化

    高校在行使自主管理權(quán)時(shí),擁有對(duì)高校制度、政策等的自主決策權(quán),這種自主決策權(quán)的行使主要表現(xiàn)在制定各類校級(jí)規(guī)范性文件的過(guò)程中。在實(shí)踐中,有高校對(duì)規(guī)范性文件的制定過(guò)程設(shè)置了必要的聽取、交換公眾意見的程序,如聽證程序,尤其當(dāng)該文件關(guān)涉到師生的重大權(quán)益時(shí)。⑤這實(shí)際上也是吸收上層法律制定過(guò)程中“公眾參與”原則的表現(xiàn)。

    無(wú)可否認(rèn),諸如聽證等為校方與師生間搭建對(duì)話平臺(tái)的程序使師生間接地成為了高校規(guī)范的制定者,有助于提升決策的科學(xué)性、合理性。然而,使得該種程序具有實(shí)質(zhì)性意義的前提條件之一應(yīng)是以供決策的信息應(yīng)當(dāng)全面公開,否則,信息不對(duì)稱狀態(tài)的下的“公眾參與”很可能將淪為形式?!肮娪行⑴c的前提應(yīng)當(dāng)是以所涉決策的相關(guān)信息充分、透明為基礎(chǔ),信息大量缺失不僅會(huì)傷害參與熱情,更使得參與變得盲目、徒然,所提意見沒有意義,也無(wú)法展現(xiàn)參與能力,錯(cuò)誤的、有偏向的信息會(huì)誤導(dǎo)參與?!雹?/p>

    信息透明化機(jī)制的存在是為了保障知情權(quán),而實(shí)現(xiàn)真正“公眾參與”的關(guān)鍵就在于實(shí)現(xiàn)師生的知情權(quán),使師生能夠全面、快捷地獲取高校在決策過(guò)程中的相關(guān)信息,包括決策前已經(jīng)調(diào)查掌握的信息,決策期間產(chǎn)生的信息以及決策產(chǎn)生后形成的規(guī)范性文件本身和其他相關(guān)信息。當(dāng)然,該信息透明化的程度應(yīng)視事項(xiàng)的重要性程度而有所區(qū)別,對(duì)于關(guān)涉師生重大權(quán)益的事項(xiàng)的決策信息透明化程度應(yīng)高于一般事項(xiàng)。

    (二)個(gè)案處理的信息透明化

    高校在處理公共事務(wù)、實(shí)施決策的問(wèn)題上須向廣大師生公開相關(guān)信息,相對(duì)地,在個(gè)案處理的情境中,就現(xiàn)行的法律制度而言,只在高校對(duì)學(xué)生做出不利處理決定時(shí),設(shè)定了高校對(duì)被處理學(xué)生的“告知義務(wù)”。⑦此種告知義務(wù)與其說(shuō)是一種信息披露義務(wù),毋寧說(shuō)是“正當(dāng)程序”原則的必然要求。那么,需要更進(jìn)一步追問(wèn)的是,高校在此種情境中,是否亦有向其他公眾披露信息的義務(wù)?

    首先,可以確定的是,由于有法律、行政法規(guī)的授權(quán),高校對(duì)學(xué)生所作出的在授權(quán)范圍內(nèi)的處理決定,可視為授權(quán)的行政主體作出的具體行政行為。在這一點(diǎn)上,近年來(lái)的許多司法實(shí)踐也給予了回應(yīng)。此類可訴行為包括:學(xué)生招錄行為、學(xué)籍管理和紀(jì)律處分行為、授予學(xué)業(yè)證書和學(xué)位證書等。⑧如果將此類行為視作高校的行政行為,則其必將與行政法上的行政公開原則產(chǎn)生密切聯(lián)系?!靶姓_是行政主體在行使行政職權(quán)時(shí),除涉及到國(guó)家機(jī)密、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密外,必須向行政相對(duì)人及其社會(huì)公開與行政職權(quán)有關(guān)的事項(xiàng)。通過(guò)行政公開行政相對(duì)人可以有效地參與行政程序,以維護(hù)自己的合法權(quán)益;社會(huì)民眾因此可以通過(guò)行政公開,監(jiān)督行政主體依法行使行政權(quán)力。”⑨可見,行政公開原則不但要求行政主體在行使職權(quán)時(shí)向行政相對(duì)人公開有關(guān)信息(集中體現(xiàn)在理由說(shuō)明制度上),同時(shí)也要求向社會(huì)公開有關(guān)信息,通過(guò)公眾的監(jiān)督以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的制約。

    雖然在我國(guó)現(xiàn)行法上,行政主體并無(wú)向社會(huì)公開有關(guān)行政行為信息的要求,但對(duì)于高校,基于其相對(duì)封閉的內(nèi)部行政管理空間,其權(quán)力(包括作為行政主體時(shí)的行政權(quán)以及內(nèi)部自治時(shí)的自主處理權(quán))的行使過(guò)程不受到法律、法規(guī)的嚴(yán)格規(guī)制、調(diào)整,故權(quán)力不當(dāng)使用、濫用的可能性較高。此外,基于高校處理行為的示范、警示作用,對(duì)于高校的其他公眾來(lái)說(shuō),他們都是潛在的可能被處理者,就應(yīng)當(dāng)享有知情權(quán)去知悉校方在某事項(xiàng)上的處理方式、過(guò)程是否公正、妥當(dāng),處理依據(jù)、理由是否正確、充分。因此,在高校在對(duì)學(xué)生作出上述各種不利處理決定時(shí),應(yīng)受到完整的行政公開原則的規(guī)制,除了向被處理學(xué)生本人外,至少也要向校內(nèi)的其他公眾公開其在個(gè)案中職權(quán)行使的相關(guān)信息,促使高校的權(quán)力在公眾的監(jiān)督下運(yùn)行,以遏制其不當(dāng)使用、濫用權(quán)力的傾向。但應(yīng)當(dāng)注意的是,此種信息公開的程度并非沒有上限,只要在現(xiàn)有信息足以澄清事實(shí)的情況下,便可認(rèn)定高校已盡到了必要的公開義務(wù)。

    實(shí)踐中,高校在對(duì)學(xué)生作出不利處理決定之后,通常都會(huì)在校內(nèi)以通報(bào)等形式公布處理結(jié)果,但這僅屬于結(jié)果的公開。雖然通報(bào)中也會(huì)或多或少地陳述處理經(jīng)過(guò),但并不能完全滿足公眾知情權(quán)的要求,更無(wú)法起到對(duì)權(quán)力的監(jiān)督作用。個(gè)案處理中的信息透明化應(yīng)立足于處理理由的透明化,即除了向被處理者說(shuō)明理由外,也要面向公眾公開處理理由。從行政法理論上的理由公開制度的原理上看,由于理由公開的對(duì)象是公眾,所以它還會(huì)放大理由說(shuō)明制度的核心功能——控制行政裁量權(quán)。在行政裁量的理由不僅要告知相對(duì)人,還要公之于眾的情況下,行政機(jī)關(guān)無(wú)疑會(huì)更加謹(jǐn)慎,更加注重科學(xué)合理決策。⑩

    實(shí)際上,聽證制度就是實(shí)現(xiàn)個(gè)案處理理由公開的最好平臺(tái),建立完善的高校聽證制度是實(shí)現(xiàn)個(gè)案處理信息透明化的重要路徑。然而我國(guó)的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》對(duì)聽證程序沒有任何規(guī)定,這意味著學(xué)生即使面臨開除學(xué)籍的處分,也并無(wú)要求聽證的法定權(quán)利。當(dāng)前我國(guó)有高校已經(jīng)建立了較為完善的校內(nèi)聽證制度,且實(shí)施成效可觀。國(guó)外也有部分公立高校賦予了受到不利處理學(xué)生的聽證權(quán),并專門設(shè)立了聽證機(jī)構(gòu),規(guī)定了詳細(xì)可操作的聽證程序,○11其有益之處可供借鑒、參考。

    四、結(jié)語(yǔ)

    高校的法治化集中體現(xiàn)于高校權(quán)力的“依法”行使,故信息透明化機(jī)制在高校法治化建設(shè)中的運(yùn)作應(yīng)著眼于對(duì)權(quán)力的監(jiān)督上。具體而言,信息透明化機(jī)制實(shí)現(xiàn)公眾的知情權(quán),從而衍生出對(duì)權(quán)力的監(jiān)督功能。而高校的權(quán)力從行使的目的、效果上可劃分為決策權(quán)和個(gè)案處理權(quán),信息透明化機(jī)制的監(jiān)督功能在此二類高校權(quán)力的行使上均有用武之地。對(duì)于決策行為,信息透明化機(jī)制應(yīng)關(guān)注決策的過(guò)程中的信息公開;而對(duì)于個(gè)案處理,信息透明化機(jī)制應(yīng)關(guān)注處理的理由公開。當(dāng)前,我國(guó)高校可圍繞該兩類權(quán)力的行使,結(jié)合信息透明化機(jī)制的作用,加快高校法治化的建設(shè)進(jìn)程。

    [ 注 釋 ]

    ①習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利———在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[N].人民日?qǐng)?bào),2017-10-28.

    ②如高校向?qū)W生頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證的行為,屬于授權(quán)實(shí)施的行政行為.參見《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第32條,《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》第3、6、10條.

    ③如學(xué)生留級(jí)、跳級(jí)的條件,可由高校自主規(guī)定.參見《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第15條.

    ④章劍生.現(xiàn)代行政法專題[M].北京:清華大學(xué)出版社,2014:103.

    ⑤朱振岳,王汝菲.依法治校的創(chuàng)新實(shí)踐——<浙江工商大學(xué)學(xué)士學(xué)位授予工作細(xì)則>修訂聽證會(huì)側(cè)記.http: // www. jyb. cn/ high/ gdjyxw/ 201305/ t20130502_536275.html,2018-6-26.

    ⑥駱梅英,趙高旭.公眾參與在行政決策生成中的角色重考.行政法學(xué)研究,2016(1).

    ⑦《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第55條規(guī)定:“在對(duì)學(xué)生作出處分或者其他不利決定之前,學(xué)校應(yīng)當(dāng)告知學(xué)生作出決定的事實(shí)、理由及依據(jù),并告知學(xué)生享有陳述和申辯的權(quán)利,聽取學(xué)生的陳述和申辯.”

    ⑧何海波.行政訴訟法[M].北京:法律出版社,2016:120.

    ⑨章劍生.論行政程序法上的行政公開原則[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào),2000(6).

    ⑩蔣清華.從理由說(shuō)明到理由公開:行政治理透明之道.姜明安,主編.行政法論叢(第16卷)[M].法律出版社,2014:261-272.

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