歐洲跨境旅游合作：實(shí)踐、經(jīng)驗(yàn)與啟示

田里 吳信值 王桀

摘 要演當(dāng)前，歐洲跨境旅游合作已取得明顯成效，在合作意愿、政策支持、戰(zhàn)略方向、管理體系等方面積累了許多成功經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)給正在推進(jìn)跨境旅游合作區(qū)建設(shè)的中國(guó)帶來(lái)重要啟示，即需要做好合作可行性、合作意愿、合作領(lǐng)域及合作管理的評(píng)估工作。

關(guān)鍵詞歐洲；邊境旅游；跨境旅游合作

[中圖分類號(hào)]F590.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2018）09-0072-04

一、引 言

近幾年來(lái)，在國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的若干意見》《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的若干意見》《關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》等一系列利好政策推動(dòng)下，我國(guó)各邊境省區(qū)紛紛探索和推進(jìn)旅游領(lǐng)域的跨境合作，并試圖把跨境旅游合作區(qū)打造成為邊境旅游發(fā)展新模式。例如，廣西依托崇左市大新縣跨國(guó)瀑布以及憑祥、東興等邊境地區(qū)，加速推進(jìn)中越跨境旅游合作區(qū)建設(shè)[1-2]；云南省作為中國(guó)通往南亞?wèn)|南亞的門戶，大力推進(jìn)河口中越跨境旅游合作區(qū)、磨憨中老跨境旅游合作區(qū)、瑞麗中緬跨境旅游合作區(qū)建設(shè)[2]；內(nèi)蒙古充分發(fā)揮毗鄰俄羅斯和蒙古國(guó)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，擬構(gòu)建“一廊一脈”跨境旅游新格局[3]；地處東北亞區(qū)域中心的吉林省，則加快推動(dòng)圖們江三角洲國(guó)際旅游合作區(qū)建設(shè)[4]。

盡管已經(jīng)取得一定成效，但總體而言，我國(guó)與周邊鄰國(guó)的跨境旅游合作還一直處于分散凌亂的狀態(tài)下，而且合作的深度、廣度、規(guī)范性和可持續(xù)性均表現(xiàn)出明顯不足[5]。針對(duì)這些問(wèn)題，在當(dāng)前國(guó)家正大力推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)背景下，本文擬對(duì)跨境旅游合作發(fā)展較為成熟的歐洲地區(qū)進(jìn)行探討和分析，以便為我國(guó)該領(lǐng)域的實(shí)踐發(fā)展和理論研究提供借鑒。

二、歐洲跨境旅游合作的實(shí)踐

歐洲尤其是歐盟，是世界上最早推進(jìn)跨境合作的區(qū)域之一。自20世紀(jì)50年代歐洲經(jīng)濟(jì)共同體（歐盟的前身）成立以來(lái)，歐盟便致力于消除成員國(guó)之間的邊界障礙，促進(jìn)人員、貨物、資金、服務(wù)等自由流動(dòng)，并在逐步采取多項(xiàng)重大措施（如簽署申根協(xié)定和歐盟條約）后取得顯著成效[6]。通過(guò)不斷努力，如今歐盟已經(jīng)發(fā)展成為獨(dú)立主權(quán)國(guó)家之間開展跨境合作的國(guó)際典范[7]。

歐盟成員國(guó)之間或者成員國(guó)與非成員國(guó)之間開展的跨境合作涉及到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化交流、環(huán)境保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域，旅游則是其中的重頭戲。得益于歐盟在20世紀(jì)90年代初開始實(shí)施的跨境合作發(fā)展項(xiàng)目（INTERREG）[8]，各成員國(guó)掀起了跨境旅游合作的熱潮。在此，本文以案例形式分別闡述西歐、中歐和北歐跨境旅游合作的發(fā)展概況。

（一）愛爾蘭島

愛爾蘭島位于歐洲西北部的大西洋上，全島面積8.4萬(wàn)平方千米，因覆蓋著大片林木和草原，可以稱得上是“大西洋上的綠寶石”[9]。愛爾蘭島除了東北部為北愛爾蘭（隸屬于英國(guó)）之外，其余大部分歸愛爾蘭共和國(guó)（簡(jiǎn)稱愛爾蘭）所有。島上總?cè)丝诩s為640萬(wàn)，其中愛爾蘭459.3萬(wàn)（2013年），北愛爾蘭180萬(wàn)（2012年）①。愛爾蘭南、北雙方的跨境旅游合作可以追溯到20世紀(jì)60年代。1965～1966年雙方領(lǐng)導(dǎo)人通過(guò)會(huì)晤推動(dòng)雙邊合作進(jìn)程，并于20世紀(jì)60年代末實(shí)施旅游合作計(jì)劃[10]。然而，過(guò)了沒多久由于北愛爾蘭發(fā)生民族沖突和一系列恐怖暴力活動(dòng)，合作陷入停滯。此后，隨著和平進(jìn)程的推進(jìn)，尤其是1998年北愛和平協(xié)議（Belfast Agreement）的簽署，作為雙方代表的愛爾蘭旅游理事會(huì)（Board Fáilte，即BF）②與北愛爾蘭旅游理事會(huì)（Northern Ireland Tourist Board，即NITB）大力實(shí)施跨境旅游合作計(jì)劃并把整個(gè)愛爾蘭島作為旅游目的地進(jìn)行聯(lián)合推廣營(yíng)銷③，從而不斷加強(qiáng)彼此間的合作伙伴關(guān)系。

在南、北愛爾蘭跨境旅游合作過(guò)程中，最大亮點(diǎn)便是有效溝通機(jī)制的建立。當(dāng)然，在合作初期，BF與NITB之間的溝通機(jī)制并不順暢。會(huì)議是雙方進(jìn)行溝通的主要方式，但這種結(jié)構(gòu)化、正式的溝通方式很少給彼此交流信息和分享經(jīng)驗(yàn)提供機(jī)會(huì)。后來(lái)雙方采取非正式、更開放的方式來(lái)進(jìn)行交流，大大提升溝通與協(xié)調(diào)的有效性[10]。在BF與NITB共同努力下，十多年來(lái)，總體上南北之間過(guò)境游客量呈增長(zhǎng)勢(shì)頭，尤其是從北往南過(guò)境游客量及其增長(zhǎng)趨勢(shì)表現(xiàn)得尤為突出（見圖1）。2000年，從北愛爾蘭向愛爾蘭入境的游客量?jī)H為46.5萬(wàn)人次，到2014年提升到170.8萬(wàn)人次；而從愛爾蘭向北愛爾蘭入境的游客量也從2000年的18.9萬(wàn)人次增長(zhǎng)到2014年的38.86萬(wàn)人次。

（二）康斯坦茨湖地區(qū)

康斯坦茨湖（Lake Constance）又名博登湖（德語(yǔ)：Bodensee），地處歐洲中部，位于德國(guó)、瑞士和奧地利三國(guó)交界處，整個(gè)湖面面積達(dá)536平方千米[11-12]。開展跨境旅游合作的康斯坦茨湖地區(qū)除了上述三個(gè)國(guó)家邊境地區(qū)之外，還加上列支敦士登公國(guó)。目前，作為一級(jí)旅游目的地的康斯坦茨湖地區(qū)下面又分為德國(guó)康斯坦茨湖岸等8個(gè)次級(jí)旅游目的地④?？邓固勾暮貐^(qū)的旅游發(fā)展歷史悠久，跨境旅游合作也已經(jīng)有上百年傳統(tǒng)。隨著歐洲一體化推進(jìn)，歐盟相關(guān)政策進(jìn)一步加強(qiáng)這種合作。為有效解決合作過(guò)程中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，1997年該地區(qū)在整合原有合作協(xié)會(huì)基礎(chǔ)上成立了具有營(yíng)銷協(xié)會(huì)性質(zhì)的博登湖國(guó)際旅游局（Internationale Bodensee Tourismus GmbH，簡(jiǎn)稱IBT）[13]。

在康斯坦茨湖地區(qū)跨境旅游合作中，一級(jí)旅游目的地和二級(jí)旅游目的地分工明確，成為合作的一大特色。IBT圍繞整個(gè)康斯坦茨湖地區(qū)旅游發(fā)展，重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)管理與核心業(yè)務(wù)（具體由IBT進(jìn)行界定）營(yíng)銷，主要履行策劃設(shè)計(jì)、產(chǎn)品政策、市場(chǎng)營(yíng)銷等方面的職責(zé)（見表1），而二級(jí)旅游目的地主要任務(wù)是構(gòu)建它們自身的核心業(yè)務(wù)并形成發(fā)展能力[13]。

（三）瑞典—芬蘭邊境地區(qū)

瑞典和芬蘭均位于歐洲北部地區(qū)，兩國(guó)之間中南部隔著波的尼亞灣，北部則以托爾尼奧河為分界線。該分界線確定于1809年，當(dāng)時(shí)瑞典因戰(zhàn)敗被迫將包括芬蘭在內(nèi)的東部領(lǐng)土割讓給俄國(guó)（芬蘭于1917年脫離俄國(guó)獲得了獨(dú)立）[14-15]。雖然山水相連，但由于政治等方面的原因，在20世紀(jì)上半葉瑞典、芬蘭兩國(guó)之間的邊境是很封閉的，直到20世紀(jì)50年代后才有所改善。到了20世紀(jì)60年代，雙方有組織的跨境旅游合作得到增強(qiáng)。1995年兩國(guó)同時(shí)加入歐盟后，在相關(guān)政策推動(dòng)下，雙方努力尋求跨境合作伙伴來(lái)獲得協(xié)同優(yōu)勢(shì)，以此促進(jìn)地方旅游發(fā)展[14]。

得益于地理位置相近與傳統(tǒng)文化相通，瑞典、芬蘭之間跨境旅游合作表現(xiàn)出高度一體化。在兩國(guó)多個(gè)跨境旅游合作項(xiàng)目中，哈帕蘭達(dá)（Haparanda）和托爾尼奧（Tornio）之間的合作堪稱典范。哈帕蘭達(dá)、托爾尼奧分別隸屬于瑞典和芬蘭，位于托爾尼奧河在波的尼亞灣入口處。這兩座姊妹小城鎮(zhèn)通過(guò)橋梁相連，彼此的合作關(guān)系非常緊密，二者共享同一個(gè)旅游服務(wù)中心（設(shè)在哈帕蘭達(dá)），甚至還共享同一個(gè)高爾夫球場(chǎng)（Green Zone高爾夫球場(chǎng)）。在聯(lián)合推廣方面，游客只要登陸哈帕蘭達(dá)—托爾尼奧旅游官方網(wǎng)站，就可方便獲取兩地在出行、餐飲、住宿、游玩、購(gòu)物、娛樂等多方面的服務(wù)資訊⑤。

三、歐洲跨境旅游合作的主要經(jīng)驗(yàn)

（一）強(qiáng)烈的合作意愿

強(qiáng)烈的合作意愿是歐洲跨境旅游合作的基礎(chǔ)條件。從歐洲發(fā)展史來(lái)看，聯(lián)合發(fā)展思想源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，雖然早期帶有武力成份；而在和平年代，各國(guó)政治精英對(duì)聯(lián)合發(fā)展普遍充滿濃厚興趣。在強(qiáng)烈的合作意愿推動(dòng)下，歐洲聯(lián)盟得以成立并逐漸發(fā)展壯大，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域一體化。具體說(shuō)到跨境旅游合作，人們的合作意愿同樣表現(xiàn)得很強(qiáng)烈。由于地處邊緣地帶，遠(yuǎn)離政治經(jīng)濟(jì)中心，邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展往往相對(duì)滯后。在這種情況下，地方政府、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和社區(qū)居民自然而然地想到要通過(guò)積極尋求跨境合作來(lái)整合資源并獲得協(xié)同優(yōu)勢(shì)，在提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力中促進(jìn)區(qū)域旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）強(qiáng)大的政策支持

強(qiáng)大的政策支持是歐洲跨境旅游合作的重要推力。邊境地區(qū)本身發(fā)展能力相對(duì)較弱，因而相關(guān)扶持政策必不可少。為有效推進(jìn)包括旅游領(lǐng)域在內(nèi)的跨境合作，歐盟在政策上采取一系列舉措，其中INTERREG項(xiàng)目通過(guò)為跨境合作提供經(jīng)濟(jì)資助起到了重要推動(dòng)作用[8，15]。INTERREG涉及跨境（Interreg A）、跨國(guó)（Interreg B）、跨區(qū)域（Interreg C）三個(gè)方面的合作，經(jīng)歷了INTERREGⅠ（1990—1993）、INTERREG Ⅱ（1994—1999）、INTERREG Ⅲ（2000—2006）、INTERREG Ⅳ（2007—2013）四個(gè)階段，目前進(jìn)入第五個(gè)階段INTERREG V（2014—2020）⑥。

（三）明確的戰(zhàn)略方向

明確的戰(zhàn)略方向是歐洲跨境旅游合作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。歐洲各國(guó)跨境旅游合作的戰(zhàn)略方向非常清晰，即打造互利共贏的跨境旅游目的地。例如，愛爾蘭島、康斯坦茨湖地區(qū)、瑞典—芬蘭邊境地區(qū)都把合作發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)確定為國(guó)際性旅游目的地。圍繞跨境旅游目的地建設(shè)與管理，合作各方在基礎(chǔ)設(shè)施和旅游設(shè)施建設(shè)、旅游產(chǎn)品開發(fā)與設(shè)計(jì)、旅游服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、旅游職業(yè)教育培訓(xùn)、旅游生態(tài)環(huán)境保護(hù)、旅游目的地品牌打造、旅游市場(chǎng)營(yíng)銷推廣等多個(gè)領(lǐng)域開展跨境合作，通過(guò)提升整個(gè)邊境地區(qū)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力來(lái)促進(jìn)旅游可持續(xù)發(fā)展。

（四）高效的管理體系

高效的管理體系是歐洲跨境旅游合作的組織保障。跟國(guó)內(nèi)區(qū)域旅游合作相比，跨境旅游合作由于涉及不同主權(quán)國(guó)家，管理運(yùn)作環(huán)境更復(fù)雜，合作伙伴之間的溝通協(xié)調(diào)難度更大。歐盟之所以在跨境旅游合作發(fā)展中獲得成功，跟其建立高效的合作管理體系緊密相關(guān)。首先，在合作中需要樹立一些大家普遍認(rèn)可的基本理念[16]，如設(shè)立共同目標(biāo)、相互理解和信任、保持面對(duì)面溝通，等等。其次，在組織管理方面，雙方國(guó)家邊境區(qū)域和地方當(dāng)局同時(shí)成立議會(huì)，常設(shè)跨境秘書處，并配套專家和管理人員[17]，以此來(lái)確保合作的有效開展。至于合作的參與主體，歐盟鼓勵(lì)廣泛吸收各利益相關(guān)者參與進(jìn)來(lái)，尤其是地方政府、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和社區(qū)居民，充分發(fā)揮各方在合作中的積極性。

四、歐洲跨境旅游合作發(fā)展給我國(guó)帶來(lái)的啟示

經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，雖然在合作過(guò)程中也會(huì)存在一些問(wèn)題和障礙，但總體上歐洲尤其是歐盟的跨境旅游合作是相當(dāng)成功的，他們?cè)诤献骼砟?、政策支持、發(fā)展戰(zhàn)略、管理運(yùn)作等許多方面所積累的成功經(jīng)驗(yàn)都值得包括我國(guó)在內(nèi)的其他國(guó)家學(xué)習(xí)和借鑒。

跟歐洲相比，我國(guó)跨境旅游合作尚處于初級(jí)階段，目前還有許多難題亟須解決。但是，在“一帶一路”背景下，得益于國(guó)家層面的大力支持，我國(guó)跨境旅游合作具有良好的發(fā)展前景。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》（國(guó)發(fā)〔2015〕72號(hào)），我國(guó)明確提出支持滿洲里、綏芬河、二連浩特、黑河、延邊、丹東、西雙版納、瑞麗、東興、崇左、阿勒泰等有條件的地區(qū)研究設(shè)立跨境旅游合作區(qū)。借鑒歐洲的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，當(dāng)前各邊境省區(qū)在探索推進(jìn)跨境旅游合作區(qū)建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)著重做好以下幾個(gè)方面的評(píng)估工作。

第一，合作可行性評(píng)估。受多種因素影響和制約，跨境旅游合作可以說(shuō)是一項(xiàng)非常復(fù)雜而艱巨的工作，在合作過(guò)程中可能會(huì)遇到諸多問(wèn)題。因此，對(duì)合作進(jìn)行可行性評(píng)估勢(shì)在必行。其中，鄰國(guó)政治、法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各方面的狀況和發(fā)展態(tài)勢(shì)，邊境地區(qū)旅游資源的開發(fā)價(jià)值和基礎(chǔ)條件，雙邊友好往來(lái)的歷史和現(xiàn)狀等應(yīng)成為評(píng)估重點(diǎn)。在對(duì)各個(gè)邊境地區(qū)進(jìn)行綜合評(píng)估基礎(chǔ)上，再確定優(yōu)先合作發(fā)展區(qū)域。

第二，合作意愿評(píng)估?？缇陈糜魏献鞅仨毇@得雙邊國(guó)家政府的大力支持，但光靠上層領(lǐng)導(dǎo)支持還不夠，還要充分考慮雙邊地方政府、企業(yè)、社區(qū)的合作意愿。歐洲跨境旅游合作的經(jīng)驗(yàn)表明，如果沒有地方利益相關(guān)者廣泛參與，合作將難以維持下去。因此，很有必要對(duì)雙邊地方政府、企業(yè)、社區(qū)等參與主體的合作意愿進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，以此作為重要的決策依據(jù)之一。

第三，合作領(lǐng)域評(píng)估。我國(guó)提出的跨境旅游合作區(qū)建設(shè)，實(shí)際上就是要進(jìn)行跨境旅游目的地打造，這一點(diǎn)跟歐洲是相通的。目前，圍繞這一戰(zhàn)略目標(biāo)，需要對(duì)主要合作領(lǐng)域如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游資源開發(fā)、旅游產(chǎn)品設(shè)計(jì)、旅游市場(chǎng)推廣等進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，以便確定優(yōu)先合作領(lǐng)域和重點(diǎn)合作項(xiàng)目。在進(jìn)行評(píng)估時(shí)，既要考慮近期社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，以便提高合作各方積極性；又要著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，確保整個(gè)邊境地區(qū)獲得可持續(xù)發(fā)展。

第四，合作管理評(píng)估。不同主權(quán)國(guó)家之間在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、語(yǔ)言、文化等各方面會(huì)存在一定差異，這往往成為跨境旅游合作管理中一大障礙，我國(guó)與鄰國(guó)之間也不例外。因此，必須對(duì)雙邊合作的基本理念、機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理模式、溝通機(jī)制、協(xié)調(diào)能力等進(jìn)行全面評(píng)估。值得一提的是，國(guó)家邊界給兩國(guó)居民造成的障礙分為兩種，一種是物理障礙，另一種是感知障礙[6]。國(guó)外的研究表明，在跨境旅游合作過(guò)程中，盡管邊境的物理障礙被拆除了，但由于語(yǔ)言、文化等方面的差異，感知障礙還會(huì)不同程度地存在[8]，從而影響到跨境合作的溝通與協(xié)調(diào)，對(duì)此在評(píng)估時(shí)應(yīng)該特別留意。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 張洪石，曹麗.加快推進(jìn)中（廣西）越跨境旅游合作區(qū)建設(shè)[J].廣西經(jīng)濟(jì)，2016（6）：48-50.

[2] 袁珈玲.構(gòu)建中越跨境旅游合作區(qū)淺探[J].東南亞縱橫，2014（4）：45-48.

[3] 張瑋. 中國(guó)北疆內(nèi)蒙古欲構(gòu)建“一廊一脈”跨境旅游新格局[EB/OL].中國(guó)新聞網(wǎng)，http：//www.chinanews.com/cj/2017/02-25/8159531.shtml.

[4] 陳博宜. 吉林積極推進(jìn)東北亞跨境旅游合作[EB/OL].中國(guó)新聞網(wǎng)，http：//finance.chinanews.com/cj/2015/03-01/7089438.shtml.

[5] 李飛.跨境旅游合作區(qū)：探索中的邊境旅游發(fā)展新模式[J].旅游科學(xué)，2013，27（5）：10-21，41.

[6] TIMOTHY D J. Tourism and Political Boundaries[M]. London： Routledge，2001.

[7] WACHOWIAK H，ENGELS D. Academic contributions on cross-border issues in tourism around the world： A commentary international literature bibliography[M]// WACHOWIAK H. Tourism and Borders：Contemporary Issues，Policies and International Research. Burlington： Ashgate Publishing，2006：149-256.

[8] IOANNIDES D，NIELSEN P ？魡，BILLING P. Transboundary collaboration in tourism： The case of the Bothnian Arc[J]. Tourism Geographies，2006，8（2）：122-142.

[9] 劉少才. 愛爾蘭：青青島上草[J]. 中國(guó)畜牧業(yè)，2015（15）：56-57.

[10] GREER J. Developing trans-jurisdictional tourism partnerships—Insights from the Island of Ireland[J]. Tourism Management，2002，23（4）：355-366.

[11] 沈百鑫. 德國(guó)湖泊治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示（上）[J]. 水利發(fā)展研究，2014（5）：72-79.

[12] 沈百鑫. 德國(guó)湖泊治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示（下）[J]. 水利發(fā)展研究，2014（6）：86-92.

[13] HARTMANN K. Destination management in cross-border regions[M]// WACHOWIAK H. Tourism and Borders：Contemporary Issues，Policies and International Research. Burlington： Ashgate Publishing，2006：89-109.

[14] PROKKOLA E K. Borders in tourism： The transformation of the Swedish-Finnish border landscape[J]. Current Issues in Tourism，2010，13（3）：223-238.

[15] PROKKOLA E K. Cross-border regionalization and tourism development at the Swedish-Finnish border："Destination Arctic Circle"[J]. Scandinavian Journal of Hospitality and Tourism，2007，7（2）：120-138.

[16] VODEB K. Cross-border tourism cooperation of Slovenia and Croatia[J]. Tourism and Hospitality Management，2006，12（2）：199-211.

[17] 王靈恩，王芳，葛全勝，等.從歐盟經(jīng)驗(yàn)看跨境合作背景下中國(guó)邊境旅游發(fā)展[J].開發(fā)研究，2013（4）：51-55.