督學與美國城市學校制度的變革：紐約市的歷程（1898-1918）

張斌賢，錢曉菲

（北京師范大學教育歷史與文化研究院，北京 100875）

在美國各州和地方的公共學校制度中，“督學”（superintendent of schools）是一個非常特殊的職位。它既不同于英國、德國等國的督導，也與許多國家的地方教育行政官員存在顯著差別 （就此而言，國內(nèi)學者將其譯作“教育局長”是值得商榷的）。在本質(zhì)上，美國各州、地方和學區(qū)的督學是指由州、地方教育董事會或?qū)W校董事會聘任、承擔有限管理和監(jiān)督職責的教育官員。例如，根據(jù)1898年紐約城市憲章的規(guī)定，督學的職責包括：（1）向教育董事會匯報市內(nèi)所有學校的運行狀況；（2）召集區(qū)督學開會并咨詢；（3）根據(jù)市政服務(wù)委員會提供的名單，向教育董事會提名4名測驗委員會（Board of Examiners）成員；（4）主持測驗委員會的會議，有權(quán)就是否頒發(fā)教師證書投票等[1]（P387-388）。但實際上，各區(qū)學校管理事務(wù)均由各學校董事會把持，督學的實際職權(quán)有限，僅限于記錄并向中央教育董事會做匯報、提出改進意見。

盡管督學的職權(quán)有限，但在美國公共學校發(fā)展、特別是城市學校制度的建立過程中，督學卻是一個不可忽略的特殊群體。19世紀末20世紀初，在美國一些大中城市，先后涌現(xiàn)出一大批知名督學，如紐約市督學麥克斯維爾 （William Henry Maxwell）、芝加哥市督學埃拉·楊 （Ella Flagg Young）、格雷市督學沃特（William Wirt）、牛頓市督學斯波爾?。‵rank Ellsworth Spaulding）、文納特卡市督學華虛朋（Carleton Washburne）、布法羅市督學哈特維爾（（Ernest Clark Hartwell））、圣路易斯市督學索爾丹（Frank Louis Soldan）等。他們大多受過正規(guī)的教育，訓練有素，銳意進取，或大刀闊斧改革學校內(nèi)部管理，或積極探索革新教育教學內(nèi)容，或潛心研究變革教學方式。這些督學的出色工作不僅顯著提高了教師的專業(yè)地位和學校的管理效率，而且推進了城市學校制度的全面確立。其中，麥克斯維爾所發(fā)揮的作用尤為重要。他長期擔任紐約市督學，為紐約市公共學校制度的建立立下了汗馬功勞，被譽為 “大紐約市學校體系的奠基人”[2]。由于紐約市作為美國第一大城市和經(jīng)濟中心的特殊地位，麥克斯維爾在紐約市的作為對其他美國城市的學校制度建設(shè)也產(chǎn)生了廣泛影響。對包括麥克斯維爾在內(nèi)的督學開展研究，不僅有助于拓展對督學及其與美國公共學校教育演變關(guān)系的研究，也有利于深化對美國城市教育史的認識。

在美國教育史學界，上述問題多年來一直受到廣泛的關(guān)注，研究模式不斷轉(zhuǎn)化。而在國內(nèi)的研究中卻仍未得到應(yīng)有的重視，相關(guān)研究屈指可數(shù)，專門研究更是稀缺。本文通過梳理分析麥克斯維爾在建立紐約城市學校制度過程中的作為，旨在從一個側(cè)面探討督學與美國城市學校制度沿革的關(guān)系以及美國城市學校制度變遷的內(nèi)在機理。

一、紐約市學校變革的前奏

19世紀末20世紀初，工業(yè)化、城市化、新的移民潮相互交織，在深刻地改變著城市面貌的同時，也向城市公共教育體系提出了新的挑戰(zhàn)，并試圖賦予公共學校新的內(nèi)涵與外延。但相較于劇烈變化的城市，公共教育體系的反應(yīng)是遲緩的?！暗?9世紀末90年代初，對紐約市公共學校的批評以及要求進行改革的呼聲是如此地廣泛而強烈，這在城市公共學校系統(tǒng)的發(fā)展中是史無前例的?！盵3]改革者們批評的內(nèi)容大致包括以下幾個方面：（1）學校未能提供充足的座位①；（2）過時的課程和機械化的教學方法；（3）教師專業(yè)素質(zhì)低下；（4）學校的贊助與腐?。唬?）分權(quán)化的教育管理體制；（6）破敗的校舍等。

追根溯源，活躍于紐約市各項改革的“市民領(lǐng)袖”將上述問題歸結(jié)為地方分權(quán)的教育管理體制?！胺謾?quán)”與“地方控制”造成了學校改革中的“遲緩”、“相互推諉”和“低效”，意味著“贊助”和“腐敗”，是“坦慕尼”的代名詞。對癥下藥，外部改革者開出“集權(quán)化”和“專業(yè)主義”的藥方，要求廢除地方委員會體制，徹底地重組教育董事會，將所有教育方面的事務(wù)（包括教師的考核與聘用、課程修訂等）交由“專家”——督學董事會（Board of Superintendents）管理，而將由外行組成的教育董事會的權(quán)力嚴格地限定在學校財務(wù)管理方面[4]。上述激進的改革舉措遭到了地方學校委員會成員和教師的強烈反對，他們認為這違背了“地方自治”的原則。

根據(jù)1898年生效的紐約城市憲章，“紐約灣的周邊地區(qū)，包括原紐約市和紐約縣（即曼哈頓和布朗克斯區(qū)）、布魯克林市、國王縣、里士滿縣以及皇后縣的部分地區(qū)，合并為‘大紐約市’。 ”[1]（P1-2）大紐約市將被劃分為四個教育行政區(qū)：曼哈頓和布朗克斯區(qū)、布魯克林區(qū)、皇后區(qū)、里士滿區(qū)。為順利重組大紐約市公共教育體系，教育董事會亟需一位“熱忱”、“能干”且“高瞻遠矚”的市督學。對于外部改革者而言，時任布魯克林市督學的麥克斯維爾正是那個合適的人選。

作為專業(yè)主義和集權(quán)化的堅決擁護者，麥克斯維爾持續(xù)不斷地猛烈抨擊公共教育體系中的“政治贊助”，他在布魯克林市公共教育體系內(nèi)的作為為其贏得改革者的贊譽。在任期間 （1887-1898年），他致力于建立教師文憑聘用和升遷考核制度，通過開展教師培訓、提高教師薪酬與聘用標準促進教師專業(yè)化，以減少地方干預(yù)；將幼兒園項目、手工訓練課程引入公共教育系統(tǒng)中；擴展中學；在小學引入半日制，以解決學校座位不足的問題等等[5]。

麥克斯維爾還是一位雄辯的演說家與作家。在就任布魯克林市督學前，他曾先后供職于《紐約論壇報》、《紐約先驅(qū)報》和《布魯克林日報》。正是憑借其1881年在《布魯克林日報》發(fā)表的一系列批評學?，F(xiàn)狀的文章，他才得以受聘擔任布魯克林市第一中學夜校教師，由此正式進入布魯克林市公共教育系統(tǒng)[6]（P3-4）。1891年，他與巴特勒（Nicholas Murray Butler）等人共同創(chuàng)辦了頗具影響力的《教育評論》雜志。此外，他還活躍于各種地區(qū)性乃至全國性的教育組織，曾擔任1895年全國教育協(xié)會督導部和督學州議會的主席。

在各類改革組織的支持及《紐約時報》等報刊的持續(xù)宣傳下，麥克斯維爾最終當選合并后大紐約市的首任市督學。但是，正如伊利諾伊州大學校長德雷帕（Andrews S.Draper）所預(yù)言的——“倘若這位新督學想要有所成就，他將經(jīng)歷一場漫長而艱苦的斗爭，他需要鼓起全部的勇氣和決心，并積極地尋求各種外部援助?！盵7]（P43）這位“富有進取心的”甚或是“野心勃勃的”、“固執(zhí)的”督學很快就將遭遇改革的重重阻力，因為1898年的城市憲章為市督學發(fā)揮作用留下了極小的余地。

為調(diào)和集權(quán)化的曼哈頓學校體系和強調(diào)地方控制的布魯克林學校體系，1897年，城市憲章委員會中的教育委員會創(chuàng)制了一個折中方案——自治區(qū)學校體制。在此體制下，合并后的紐約市公共教育體系由4個自治區(qū)學校董事會和一個市教育董事會管轄。（見圖1）

圖1 紐約市公共學校體系組織結(jié)構(gòu)圖（1898-1902年）②

各自治區(qū)學校董事會成員由市長任命，任期3年，通過選舉產(chǎn)生各自治區(qū)學校董事會主席。4位自治區(qū)學校董事會主席同時是市教育董事會的當然成員，此外，由曼哈頓和布朗克斯區(qū)學校董事會選派10人，布魯克林區(qū)學校董事會選派5人，共同組成紐約市教育董事會。作為紐約市公共學校體系的代表，教育董事會主要負責向市預(yù)算和撥款委員會提交整體的公共教育經(jīng)費預(yù)算報告，并根據(jù)教師和學生數(shù)量、出勤率等在各自治區(qū)間分配教育經(jīng)費。教育董事會還有權(quán)制定最低教師聘用標準。除此之外，教育事務(wù)方面絕大部分的管理權(quán)力都歸屬于各自治區(qū)學校董事會，包括制定章程、創(chuàng)建或合并各類學校、確定教職人員的薪酬、教師聘用與升遷、劃定視察學區(qū)等等[1]（P380-382）。因此，教育董事會與各自治區(qū)學校董事會間并不存在“自上而下”的權(quán)力等級關(guān)系，“在其各自負責的領(lǐng)域內(nèi)，市教育董事會和各自治區(qū)學校董事會都擁有至高無上的權(quán)力。 ”[8]（P15）

作為紐約市督學，麥克斯維爾最主要的職責在于視察學校，并“向教育董事會遞交年度報告，匯報城市內(nèi)的學?，F(xiàn)狀，提供學校改進建議和方案。 ”[1]（P387）此外，他“有權(quán)參加教育董事會召開的會議，有發(fā)言權(quán)，但無投票權(quán)；按照教育董事會章程，對各項表格的樣式作出規(guī)定；召集區(qū)督學開會并咨詢；向教育董事會檢舉嚴重瀆職、玩忽職守的自治區(qū)督學及副督學?！盵8]（P14）但事實上，麥克斯維爾能對各自治區(qū)公共學校施加的影響微乎其微，城市憲章中明文規(guī)定 “市督學無權(quán)干預(yù)紐約市任何一所學校的實際運作”[1]（P387）—這恰恰是麥克斯維爾在報告中援引城市憲章、羅列督學職責時有意掐去的一句話。即便是行使匯報與建議權(quán)，麥克斯維爾也身負沉重的鐐銬。

1899年，在首份督學年度報告中，麥克斯維爾用了近3頁的篇幅猛烈地抨擊了布魯克林區(qū)的地方委員會體制，指責其“嚴重地損害了布魯克林教育事業(yè)”。在此體制下，“具備從教資格證書的年輕女性仍不得不拜訪學校董事會成員，并對其施加政治或其它方面的壓力，以謀得教職…校長和教師的校際調(diào)動幾乎也是不可能的，盡管這有利于學校的發(fā)展。因為，每個地方學校委員會對其轄區(qū)內(nèi)的學校享有最高的控制權(quán)?！盵8]（Preface）這一番言辭尖銳的批評引發(fā)了激烈的爭議。布魯克林區(qū)學校董事會主席否認了麥克斯維爾所提出的每一項指控。紐約市教育董事會則集體投票表決不公布這一報告，并提醒市督學注意，他所提出的上訴指控“損害了布魯克林區(qū)學校董事會成員的名譽”[8]（Preface）。

作為一項折中方案，1898年城市憲章創(chuàng)制了“半自治的”雙重管理體制，其本義是“在確保各自治區(qū)能夠以最為自然且適宜的方式獨立運作學校的同時，通過賦予市教育董事會部分權(quán)力，獲致一項統(tǒng)一的學校財政方案與有效的教育監(jiān)管機制。”[9]（P14-15）但事實證明，這僅僅是立法者的美好幻想，雙重管理體制在具體實踐中漏洞百出，寸步難行。麥克斯維爾評價道，這一體制存在著以下問題：（1）權(quán)力分散，難以問責;（2）在完成必要工作時不斷地重復(fù)和拖延，諸如審計教師薪酬、選購校址等；（3）各區(qū)教育標準各異，各行其是，例如，曼哈頓和布朗克斯區(qū)采用七年制的小學課程方案，而其它區(qū)的課程方案為八年制；（4）市教育董事會與自治區(qū)學校董事會、各自治區(qū)學校董事會之間的權(quán)力沖突，降低了體制的效率[9]（P79-80）。紐約市學校日益深陷混亂之中，改革呼之欲出。

二、行動中的督學：學校管理科層化

自1898年就任紐約市督學以來，麥克斯維爾便頻繁地在各類演講、報告及文章中公開批評各區(qū)的公共教育體制，并再三重申其公共教育改革建議，包括統(tǒng)一各區(qū)學制及課程方案；合并學校；推廣幼兒園項目；擴展中學，建立商業(yè)中學和技術(shù)中學等。但自治區(qū)學校董事會將此視為權(quán)力的“僭越”，對其建議置之不理③。因此，為重組紐約市公共教育體系，落實教育改革具體舉措，改革的第一階段便是集權(quán)化，即通過立法獲致教育管理合法權(quán)力，并借由細化學?？茖又?、發(fā)展教師專業(yè)化以明晰學校管理權(quán)力的垂直脈絡(luò)。

（一）推進立法：修改城市憲章

經(jīng)過兩年的試驗，雙重教育管理體制下的紐約市公共學校體系深陷 “各行其是”、“互相攻訐”的泥潭之中，寸步難行。無論是外部改革團體，還是教育董事會，抑或是各自治區(qū)學校董事會均對這一體制感到強烈不滿。而麥克斯維爾持續(xù)不斷地公開抨擊公共教育體制，其口誅筆伐為改革團體提供了利刃，加速了修正城市憲章的進程。

1900年4月，紐約州州長——共和黨人西奧多·羅斯福（Theodore Roosevelt）任命了一個以改革派為主的憲章修正委員會，亨利·塔夫脫（Henry W.Taft）為其主席，由后者主筆起草修正憲章。按照常規(guī)流程，在憲章起草前，憲章修正委員會進行了私下討論，并召開聽證會聽取各方意見。改革派再次吹響其號角——“坦慕尼統(tǒng)治了公共學校體系”，以贏得紐約州共和黨人的支持，而反對派則繼續(xù)延用其“地方自治”的說辭，反對州的干涉[7]（P121）。

憑借其與外部改革團體的密切聯(lián)系，麥克斯維爾對城市憲章的修正影響頗深。就修正案中“督導”這部分內(nèi)容，塔夫脫幾乎“逐字摘錄”了1896年由麥克斯維爾撰寫的文件——《市督學及督學董事會的職責》[6]（P85）。因此，由塔夫脫草擬的憲章實際上反映了麥克斯維爾等改革派的主張，帶有明顯的“集權(quán)化”印記，一經(jīng)公開，便遭到了強烈的反對。為平衡各方訴求，州議會對憲章中的多項內(nèi)容作了更改，最后經(jīng)表決通過，并于1902年2月3日正式生效。按照改革派的說辭，這是公正無私的教育專家對“追逐私利”的地方政客們的又一次勝利。麥克斯維爾不無歡欣地宣稱，“我們都應(yīng)該感到慶幸，為了使學校遠離政治，新憲章做了如此多的努力。 ”[8]（P115）

修訂后的城市憲章重新架構(gòu)紐約市公共學校體系的組織結(jié)構(gòu)，廢除了雙重管理體制，代之以集權(quán)化的一元管理體制（見圖2）。新設(shè)立的教育董事會共46名成員，由市長任命，任期5年?！霸谒械膶W校管理領(lǐng)域內(nèi)——無論是財政方面，還是教育方面，教育董事會都將享有最高及最終的權(quán)威?！盵9]（P81）依據(jù)入學人數(shù)等因素，教育董事會將紐約市劃分為46個學區(qū)，每個學區(qū)內(nèi)設(shè)一個7人學校董事會。但不同于此前的“自治區(qū)學校董事會”，新設(shè)立的學校董事會無權(quán)聘用教師，有權(quán)在學區(qū)內(nèi)進行教職員調(diào)動，但必須經(jīng)過督學董事會的同意，其主要職責在于視察學校、匯報學校工作。因此，“學校董事會”僅僅保留了其代表各學區(qū)需要和利益的名義——即“激發(fā)公共興趣”并確保學?！百N近人民”[10]（P14）。

圖2 紐約市公共學校體系組織結(jié)構(gòu)圖（1902年）④

修訂后的城市憲章極大地擴展了督學的權(quán)力，為麥克斯維爾的后續(xù)改革行動提供了法律依據(jù)。麥克斯維爾在年度報告中大段地援引憲章中的條款，以證明其權(quán)力的合法性。“憲章第X條規(guī)定……/憲章授權(quán)市督學……”成為督學年度報告中常見的文本規(guī)范格式。但是，從法律條文落實到實踐權(quán)力，在各項具體細節(jié)層面，包括督學與教育董事會的關(guān)系、督學與督學董事會的關(guān)系、學校組織管理各層級的細化以及專業(yè)主義的具體實施標準等，仍有待督學在其改革實踐中予以界定和闡發(fā)。

（二）明確分工：細化學校管理層級

經(jīng)過修正，“市督學不得干預(yù)任何一所學校內(nèi)的實際運作”這一“污點”得以從城市憲章中抹去[11]（P15）。根據(jù)教育董事會的章程，市督學麥克斯維爾兼任督學董事會的主席，“有權(quán)為8名副督學分配職責，并將26名學區(qū)督學分派至各學區(qū)。”[12]（P10）盡管未能爭取到“一票否決權(quán)”，但通過行使任命權(quán)，分配職務(wù)，發(fā)揮個人影響力，麥克斯維爾成為紐約市公共學校體制內(nèi)名副其實的“首席教育代理人”。此前，雖然存在市督學、自治區(qū)督學和副督學，但自治區(qū)督學僅對自治區(qū)學校董事會負責，市督學與自治區(qū)督學之間并不存在垂直的上下級關(guān)系。市督學只能召集他們開會，向其咨詢并提供建議。

據(jù)此，麥克斯維爾開始細化學校管理層級，擴展學校科層制。他將23名學區(qū)督學分派至各學區(qū)，每位學區(qū)督學負責監(jiān)管兩個學區(qū)，其主要職責包括：“視察學校，并向市督學匯報；協(xié)助教師和校長；召開會議；評定教師和校長的工作；調(diào)查其監(jiān)管學區(qū)內(nèi)所有的投訴案件；批準或否決校長關(guān)于教學用具的申請；參與地方學校董事會會議等。”[13]另外的3名學區(qū)督學則分別負責：（1）監(jiān)管紐約市學校體系內(nèi)的假期學校、游戲場地和休閑中心；（2）監(jiān)管紐約市內(nèi)的夜校；（3）協(xié)助副督學監(jiān)管中學和教師培訓學校。學區(qū)督學實際上履行了此前自治區(qū)督學的大部分職責，“對其轄區(qū)內(nèi)學校的教育利益負責。 ”[11]（P13）但除了傳統(tǒng)的“視察”、“檢查”角色外，麥克斯維爾突出強調(diào)學區(qū)督學要發(fā)揮“教育指導”功能，協(xié)助教師改進教學。

按照“分工明確”的原則，麥克斯維爾將紐約市的46個學區(qū)劃分為7個分支部門，分別分配給7名副督學。余下的一名副督學則在一位學區(qū)督學的協(xié)助下負責監(jiān)管全市的中學和教師培訓學校。副督學的職責在于“監(jiān)督學區(qū)督學的工作，搜集并整理學區(qū)督學的工作報告，代表各部門參加督學董事會”，而各學區(qū)督學 “直接對副督學負責”[11]（P14-16）。在學區(qū)督學的協(xié)助下，副督學將從冗雜的日常督導事務(wù)（包括對學校的視察、記錄等）中脫身，轉(zhuǎn)而處理關(guān)鍵性的事務(wù)（如教師的選拔及晉升、課程方案的修訂等）。

由此，麥克斯維爾創(chuàng)制了一個精致的、分工明確的、自上而下的權(quán)力等級垂直鏈條，即 “市督學—副督學—學區(qū)督學”（見圖3）。他強調(diào)，“雖然城市憲章沒有提出這一方案，但該方案與憲章的意圖完全一致，絕不存在任何違背憲章之處?！盵12]（P13）在他看來，這一方案的優(yōu)點是顯而易見的。一方面，學區(qū)督學得以切實地對學校進行督導，并可代表地方學校董事會和社區(qū)向上反映意見；更為關(guān)鍵的是，分工明確代替責任分散，使得教育問責與學校改進成為可能。

圖3 紐約市學校科層制（1902-1912年）⑤

以“明確分工”、“權(quán)力等級”為標志的學校科層制還不止于此，一方面，借由合并學校和發(fā)展專業(yè)主義（包括文憑等級、績效考核等方式），這一體制將嵌入學校的內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)進一步分化，逐漸形成一個自上而下的學校內(nèi)部管理層級，即 “校長—校長助理—部門主管—教師”。另一方面，為避免“過度督導”，麥克斯維爾致力于削減基層教育督導人員，降低督導人員與教師的比率。

（三）績效考核：促進教師專業(yè)化

“高標準的教師專業(yè)倫理是公共學校抵抗追逐私利的政客最為堅實的壁壘。 ”[8]（P115）以“專業(yè)主義”之名，麥克斯維爾運用其作為測驗委員會主席及督學董事會主席的雙重身份，積極地實踐憲章賦予的法定權(quán)力。通過對“職前訓練——資格考試與聘用——在職培訓——職業(yè)考核與晉升”這一流程中各項細節(jié)的具體規(guī)約，麥克斯維爾建立了一整套以“競爭性考核”、“文憑等級”為特征的“教師專業(yè)化”聯(lián)動機制，細化學校內(nèi)部的管理層級，并充分地發(fā)揮了督學的教育影響力。

在促進教師專業(yè)化的鏈條中，“資格考試與聘用”是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這也正是歷次改革的爭論焦點所在。1902年的憲章修正案統(tǒng)一了所有教師考核和任命的方式——競爭性測驗和教師資格名單，即由督學董事會規(guī)定各級各類教師資格證書的標準，再由測驗委員會主持教師資格考試，并根據(jù)考試結(jié)果排序整理出一份教師資格名單，然后督學董事會根據(jù)教師資格名單上的排名提名教師，最后由教育董事會予以聘用或晉升。據(jù)此，之前分散于各自治區(qū)學校董事會的權(quán)力集中到了督學董事會和測驗委員會手中，而身兼雙職的麥克斯維爾將對這一環(huán)節(jié)施以重要影響。

例如，作為督學董事會的主席，通過不斷地提高各類教師資格證書的標準，麥克斯維爾致力于加強“競爭性測驗”的篩選功能，以提升紐約市公共學校教師的專業(yè)化水平。1899-1902年，“教師資格證書考試”的競爭性急劇增強，其通過率陡然下降。以“一級教師證書”為例，1899年共有2885名申請者，其中2428名獲得了此類證書，通過率是84%。而到1902年，這類證書的通過率驟降至51%（具體參見表1）。

表1 紐約市“一級教師證書”授予情況（1899-1904年）⑥

面對質(zhì)疑，麥克斯維爾不遺余力地為“競爭性測驗”正名，反復(fù)地在各類場合強調(diào)其必要性?！翱陀^公正”的測試“是選拔教師的必要保障。其它任何方式，如教學和學習記錄、推薦信、面試等綜合起來都不足以防范教師選拔中的錯誤?！盵8]（P98）一如既往地，他在1905年的報告中稱，紐約市所采取的這一教師考核及任命機制 “極大地提高了教師的教學水平，致力于消除教師任命過程中的政治、社會及教派影響”，而且，紐約市這一方案“正為伊利諾伊州的芝加哥市、紐約州的布法羅市和新澤西州的紐瓦克所效仿”[12]（P81）。

麥克斯維爾激進的改革行動引發(fā)了強烈的紛爭，自身利益受損的教師、校長紛紛向紐約市最高法院提起了訴訟，對市督學及其所代表的督學董事會和測驗委員會的權(quán)力提出質(zhì)疑。在1903年的報告中，麥克斯維爾首次提及了這股質(zhì)疑的勢力，并將這群教師定性為“贊助群體”，“過去他們通過贊助或行賄來尋求任命和晉升，而現(xiàn)在他們轉(zhuǎn)向訴訟”[10]（P48-50）。法庭判決在維護了教師的部分權(quán)益外，也重申了市督學的法定職權(quán)。麥克斯維爾稱，“到目前為止，判決的結(jié)果是有利的?！蟛糠衷V訟中的原告試圖利用法律模棱兩可之處來謀得職務(wù)，因為她們無法憑借其自身的能力通過公平的測試?！盵10]（P48-50）而經(jīng)由判例確定的諸原則，如 “測驗委員會基于證書申請者的能力所做的決定不得復(fù)審等[14]（P140），對城市憲章和教育董事會章程所規(guī)定的職權(quán)進行了確證和補充界定，成為市督學行使其職權(quán)的又一重法律依據(jù)。

經(jīng)由第一階段的改革——集權(quán)化與專業(yè)化，市督學麥克斯維爾得以掌握實權(quán)，提升其作為“教育專家”的話語權(quán)，進而逐步推行其夢寐以求的“標準化改革”，結(jié)束各區(qū)“各行其是”、混亂的學校管理局面。他統(tǒng)一了各區(qū)的學制和課程計劃，例如將曼哈頓和布朗克斯區(qū)的烹飪課和木工課推廣至紐約市各區(qū)，實施中學畢業(yè)統(tǒng)一考試，將布魯克林師范學校的學制延長至兩年；統(tǒng)一各區(qū)教師薪酬，規(guī)范并不斷提高紐約市教師的聘用及晉升標準，等等。

三、行動中的督學：擴展學校功能

除標準化改革外，麥克斯維爾還致力于擴展學校功能，包括發(fā)展幼兒園，設(shè)置特殊班級，引入假期學校、體檢制度、校園午餐等一系列新項目。盡管其過程曲折且成效甚微，但正是這一方面充分展現(xiàn)了進步主義改革之下的“新教育”觀念。為適應(yīng)工業(yè)化的發(fā)展需要，同化新移民以維持城市生活的紀律與秩序，公共學校就不能再是一個純粹的教育機構(gòu)——每天僅僅花幾個小時教授兒童讀寫算等基本知識，而要成為主要的社會機構(gòu)。公共學校的課程有待豐富和分化，以滿足不同兒童的需要；公共學校應(yīng)該代替“失責的移民家庭”履行職能，擴大對兒童生活的影響，并借此改造新移民家庭；公共學校還需直接成為社區(qū)中心，彌合社會裂縫，重建社區(qū)意識。

（一）課程的豐富與分化：“滿足不同兒童的需要”

19世紀末20世紀初，工業(yè)化的發(fā)展對公共學校提出了新的要求——提供某種職業(yè)化的專門訓練，以適應(yīng)工業(yè)化和城市化的發(fā)展需要。這種實際的迫切需要清晰地反映在紐約市不同類型中學的入學率變化上。以1904年為例，旨在為升學提供預(yù)備教育的傳統(tǒng)中學，包括克林頓中學（DeWitt Clinton High School）、 伊拉茲馬斯霍爾中學（Erasmus Hall High School）等，其注冊學生人數(shù)的增長幅度為7%-16%。而商業(yè)中學、手工訓練中學等新型中學注冊學生人數(shù)的增長幅度則高達25.3%～58.4%[14]（P57）。

這種現(xiàn)實需要向傳統(tǒng)的“自由教育觀念”提出了挑戰(zhàn)，從而構(gòu)成一種新舊觀念之間的張力，這一點在麥克斯維爾身上表現(xiàn)得尤為明顯。一方面，由于認識到傳統(tǒng)中學不能滿足現(xiàn)代工業(yè)化城市的發(fā)展需要，他積極地提倡新建各類專門學校，為學生提供“商業(yè)算數(shù)”、“家政學”、“速記與打字”、“女裝裁縫”等現(xiàn)代職業(yè)課程。但另一方面，作為自由教育信徒，他致力于賦予這些商業(yè)中學更廣闊的教育意涵。在年度報告中，他一再強調(diào)，“商業(yè)中學旨在提供一種本質(zhì)上更為廣泛、自由的訓練，并使學生掌握商業(yè)交易的原則與技術(shù)。為實現(xiàn)這一目的，其課程計劃不僅包括簿記、打字等課程，還需囊括現(xiàn)代語言、科學、數(shù)學、歷史、經(jīng)濟和法律?！雹?/p>

同樣地，小學課程也不能再局限于讀寫算等基本知識，亟待豐富。根據(jù)全國教育協(xié)會十五人委員會報告提出的下述原則：（1）各知識分支的邏輯順序；（2）心理均衡——整個心智的發(fā)展原則；（3）課程與兒童生活的聯(lián)系及其精神與自然環(huán)境的聯(lián)系，以麥克斯維爾為首的督學董事會重新定制了紐約市公共學校的課程方案。自然研究、音樂、縫紉、烹飪、車間工作等新課程被添加進來。此外，以麥克斯維爾為首的督學董事會還在八年級的課程計劃中設(shè)置了每周5學時的選修課程（包括法語、德語、拉丁語等）[11]（P65-70）。

上述新課程被視為“一時風尚”，很快便遭到了多方的反對?！胞溈怂咕S爾體系都干了些什么？將如此多的‘一時風尚’加入學校的課程中，擠占了大量原本屬于基礎(chǔ)課程的時間”[7]（P54），導致了學術(shù)失敗，諸如此類的質(zhì)疑聲不絕于耳。1905年，在督學董事會所作的調(diào)查報告中，大部分校長教師要求“刪除選修課”。在他們看來，要在班額高達35-70人的大班中成功地推行這些新課程，以獲得有益的教學效果，不切實際，簡直是異想天開[15]（P169）。而力圖刪減教育經(jīng)費開支的市政府則將其視作一筆奢侈的、毫無必要的開支。

面對質(zhì)疑，麥克斯維爾一面“虛與委蛇”地表示愿遵從教育董事會的最終決定，一面又公開發(fā)表演講，強烈反對刪減課程、縮短學時。通過援引《紐約全球報》（New York Globe）發(fā)起的公投結(jié)果及全國教育協(xié)會所做的如下決議——“公共學校只教授讀寫算這一觀念在某些地方死灰復(fù)燃，全國教育協(xié)會對此深表遺憾。借此機會，協(xié)會聲明普及教育的首要目標在于教會兒童如何正確、健康、幸福地生活。為實現(xiàn)這一目標，每所學校都有必要教授物理、歷史、倫理、自然歷史、音樂、繪畫和手工藝術(shù)課程，以向兒童灌輸對真理、正義、美之愛。”[16]在眾多社會改革團體的支持下，麥克斯維爾最終成功地捍衛(wèi)了其設(shè)計的新課程方案。

（二）增加福利功能：作為社會機構(gòu)的學校

倘若說課程的豐富與分化還只是 “擴展學校功能”這一進步主義觀念的間接表達，那么源自貧民安置運動的一系列項目——學校浴室和體檢制度、校園午餐、訪問教師、游戲場地等則直接體現(xiàn)出進步主義社會改革中所孕生的新教育觀念。這一新觀念要求公共學校通過假期學校、游戲場地等項目盡可能地延長兒童的在校時間，使其遠離滋生犯罪的貧民窟街道；要求學校代替家庭關(guān)懷兒童的健康與衛(wèi)生；甚至要借由發(fā)展夜校、休閑中心，使公共學校直接成為社區(qū)中心。據(jù)此，公共學校的性質(zhì)發(fā)生了徹底的轉(zhuǎn)變，由純粹的教育教學機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣C構(gòu)。

無論是對于試圖縮短學時以節(jié)省教育經(jīng)費開支的市預(yù)算和撥款委員會而言，還是對強調(diào)基礎(chǔ)教學的校長和教師來說，上述觀念無疑過于激進，甚或“荒誕不經(jīng)”。反對者的抗議是激烈的——“公共學校不是托兒所”。一位校長在公開演講中發(fā)表的觀點充分地表達了此類反對意見，“盡管教育董事會提供了游戲場地，犯罪率仍在不斷攀升。家長們迫切地希望某種機構(gòu)能夠在白天或夜晚幫忙照看孩子……這只是一種自私的表現(xiàn)，他們將家庭的責任拋給學校。 ”[14]（P94）

在1904年反對縮短學時的爭論中，麥克斯維爾援引了羅伯特·亨特（Robert Hunter）在《貧困》一書中的如下論述：

“我們學校中的某位校長對于城市兒童的問題如此缺乏了解，這真是令人難以置信！他顯然不了解廉價住房——那種不帶院子的廉價住房，而且恐怕他并不明白其作為教育者的基本義務(wù)。倘若他只是個例，那我們還是幸運的。但實際上，警察、教育董事會、預(yù)算和撥款委員會以及教師似乎都對這場徹底地改變了兒童生活狀況的工業(yè)革命一無所知。他們將這些新問題歸結(jié)為兒童家長的自私，將青少年犯罪案件的增加歸因于家長的疏忽等等。他們似乎永遠無法理解這些問題乃是社會發(fā)展的產(chǎn)物，而有關(guān)疏忽的指控不僅指向家長，也與社區(qū)和學校有關(guān)，至少在大部分情況下是如此?！?/p>

他繼而評論道，“亨特先生的責難很有道理。我們尚未對置身其中的工業(yè)和社會生活加以充分研究。一直以來，我們專注于純粹的教育問題，而未能徹底地改造學校工作，以使其適應(yīng)環(huán)境。我們將承擔起更多的家庭、社會責任，而非縮短每日的學時。 ”[14]（P94-95）

那么，現(xiàn)代城市生活如何改變了兒童的生活狀況？對此，學校教育需要承擔起怎樣的職責？1909年，在全國教育協(xié)會督導部的演講中，麥克斯維爾如此分析道，“現(xiàn)代城市生活易于造成或加劇兒童的身體缺陷。城市兒童缺乏運動……他們住在光線暗淡、通風不暢、擁擠不堪的公寓里，缺少自由活動的空間，導致視力下降，肺結(jié)核多發(fā)；不充分或不合理的飲食、嘈雜的環(huán)境導致的睡眠不充分以及不衛(wèi)生的個人習慣則往往使人緊張、喪失活力……”因此，學校要通過體育訓練、游戲場運動來“抵消城市生活給兒童帶來的惡劣影響”[17]。

與此同時，學校需要關(guān)切兒童的健康與營養(yǎng)問題，因為兒童身體不健康或營養(yǎng)不良會阻礙其學習的進步。在兒童尚未康復(fù)之前，教學就不會取得成效。而且，兒童的品行不端也常常與此相關(guān)。但“在大多數(shù)情況下，家長要么因為極度貧困，要么由于過于冷漠、無動無衷，而未能及時地讓患病的兒童接受藥物或手術(shù)治療?！痹诖饲樾蜗?，學校有必要承擔起更多的責任，以彌補這一缺失。因此，麥克斯維爾再三呼吁，為有視力缺陷卻又無力購買眼鏡的學生配備眼鏡；提供廉價而有營養(yǎng)的校園午餐以解決兒童營養(yǎng)不良的問題；為貧血兒童提供露天教室等[18]。

學校福利功能日益擴大，不僅要擴展兒童福利功能，通過教育兒童間接地改善家庭生活，還應(yīng)向社區(qū)開放，成為社區(qū)中心，直接地改造家庭和社區(qū)。除設(shè)立夜校、舉辦免費的公共演講外，在麥克斯維爾的反復(fù)倡議下，紐約市公共學校在夜間及假期向社區(qū)開放。作為社區(qū)中心，學校為社區(qū)居民提供閱覽室、辯論社團及跳舞、合唱團表演等一系列活動。此舉旨在充分有效地利用放假后閑置的校舍，提高學校建筑和設(shè)備的使用效率，最大程度地發(fā)揮學校的教育功效。

更為重要的是，“向社區(qū)開放”致力于使學校代替街角的沙龍和酒館成為社區(qū)中心，借助有指導的活動直接地改造家庭生活，塑造某種文化同一性。在1905年的報告中，麥克斯維爾建議在活動中心為照料嬰兒的母親設(shè)置專門的休閑場所?！皨雰簜兲稍谇锴?nèi)，而他們的母親則在近旁的陰涼處縫制衣物”。訓練有素的護士和家政學教師會與她們閑聊，教她們?nèi)绾握_地照顧和喂養(yǎng)孩子、改善家務(wù)。除此之外，活動中心內(nèi)的母親俱樂部為周邊社區(qū)的婦女提供了社交的機會[12]（P123-124）。

四、結(jié) 語

自1916年春始，麥克斯維爾因病缺席，由他人代行其職責，但教育董事會為其保留了職務(wù)，直到1918年，麥克斯維爾辭職，并被授予“榮譽市督學”的稱號。1898～1916年，紐約市公共學校體系內(nèi)注冊學生人數(shù)由470,491陡增至896,892，翻了近一倍[19]。作為市督學，麥克斯維爾并非卡拉漢（Raymond E.Callahan）筆下的“軟弱兵卒”。恰恰相反，在擔任紐約市督學的20年里，他秉持著一貫的強硬作風，熟練地運用各種政治手段，積極地尋求各類外部支持⑧，對紐約市公共學校體系展開了全方位的變革，包括重組學校管理結(jié)構(gòu)、建立教師聘用升遷機制、豐富分化課程、擴展高中和幼兒園、增加學校福利功能等等。

通過推動立法和修改城市憲章，細化學?？茖又坪痛龠M教師專業(yè)化，以麥克斯維爾為代表的“專業(yè)管理者”在改革實踐中獲致了大部分教育管理權(quán)力，塑造了“自上而下式”的集權(quán)化管理模式，推動了城市學校體系的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。高度科層化的學校體系為麥克斯維爾捍衛(wèi)其專業(yè)管理權(quán)力、抵制政黨干預(yù)構(gòu)建了組織屏障。在后期的學校變革中，意圖干預(yù)教育事務(wù)的市政人員便曾多次抱怨道，葛雷制的推廣遭到了龐大的學校官僚體系的有意拖延與阻撓[15]（P160）。事實證明，經(jīng)由進步主義時期城市學校變革“所確立的高度集權(quán)化、專業(yè)化的教育體制是相當持久的?！贫然墓矊W校組織結(jié)構(gòu)存續(xù)了將近70年之久。”[15]（P167）

另外，借由科層化的學校組織結(jié)構(gòu)，麥克斯維爾得以豐富和分化課程，并將一系列的社會福利項目引入城市公共學校體系，不斷地擴展公共學校的社會功能。在這一方面，盡管過程曲折、成效甚微，但麥克斯維爾所做的努力實現(xiàn)了學校福利功能的“從無到有”。通過引入暑期學校、游戲場地、體檢制度、校園午餐等一系列新項目，學校與更廣泛的社會改革聯(lián)結(jié)起來，充斥著濃厚的社會工作精神。正是在這些色彩鮮明的點綴之下，一種新觀念（即學校作為社會機構(gòu)）噴薄而出，與進步主義改革的脈搏相契合。

注：

① 1880年紐約市公共學校的注冊學生人數(shù)為268,000，1890年注冊學生人數(shù)為 307,809，而到了 1900年，這一數(shù)目陡增至420,000。學校供不應(yīng)求，被拒絕入學的學生人數(shù)逐年增加。多數(shù)研究者認為，“驟增的注冊學生人數(shù)是觸發(fā)進步主義城市學校變革的主要因素”。 參見：Kenneth M.Gold.From Vacation to Summer School：The Transformation of Summer Education in New York City,1894-1915[J].History of Education Quarterly,2002,(1)：38.

②根據(jù)1898年紐約市城市憲章和1898年督學的工作報告整理而得，參見：New York State Legislative Bill Drafting Commission,Laws of the State of New York,120th Legislative Session(1897),Ch.378,v.3[R].Albany：Banks and Brothers,1897.380-383；William H.Maxwell.First Annual Report of the City Superintendent of Schools to the Board of Education [R].New York：Press of John Polhemus Printing Company,1899.13-15.

③1899年，麥克斯維爾對布魯克林學校董事會提出批評，“令人遺憾的是，布魯克林學校董事會未遵循法令，將教師薪酬標準的建議權(quán)交托于督學董事會，而交由若干地方委員會負責?！辈剪斂肆謱W校董事會主席羅伯遜則毫不客氣地回應(yīng)，讓他“別管閑事”。布魯克林自治區(qū)督學沃德（Edward G.Ward）則向法律委員會提出抗議，斷言麥克斯維爾要求其遵循某種特定的報告格式，旨在迫使他們屈從于他的教育哲學。參見：William H.Maxwell.First Annual Report of the City Superintendent of Schools to the Board of Education[R].New York：Press of John Polhemus Printing Company,1899.149；Herbert Shapiro.Reorganizations of the New York City Public School System,1890-1910[D].Yeshiva University,1967.155-158.

④ 根據(jù)下述文獻整理而得：New York State Legislative Bill Drafting Commission,Laws of the State of New York,124th Legislative Session,(1901)Ch.466,v.3 [R].Albany：J.B.Lyons Co.,1901.456-458.

⑤根據(jù)督學年度報告整理而得：William H.Maxwell.Annual Report of the City Superintendent of Schools to the Board of Education[R].New York：Press of John Polhemus Printing Company,1902-1912.

⑥根據(jù)以下督學的年度工作報告整理統(tǒng)計而得（1900年的報告有缺失，故未統(tǒng)計在內(nèi)）：William H.Maxwell.Annual Report of the City Superintendent of Schools to the Board of Education[R].New York：Press of John Polhemus Printing Company,1989-1904.

⑦在1904年的報告中，這一觀念表述得更為清晰，“他們努力地學習大部分自由教育的相關(guān)內(nèi)容——語言、文學和科學……當他們離開學校時，不會成為狹義上的專家，而是具備了經(jīng)人文學習陶冶的心智，并據(jù)此解決商業(yè)和藝術(shù)問題?！眳⒁姡篧illiam H.Maxwell.Fourth Annual Report of the City Superintendent of Schools to the Board of Education[R].New York：Press of John Polhemus Printing Company,1902.72-73；William H.Maxwell.Sixth Annual Report of the City Superintendent of Schools to the Board of Education[R].New York：Press of John Polhemus Printing Company,1904.58.

⑧在1912年提交的一份關(guān)于公共學校外部援助的調(diào)查報告中，威廉·艾倫（William H.Allen）羅列出了124個相關(guān)的組織機構(gòu)。其中，“76所機構(gòu)持續(xù)地為公共學校體系的發(fā)展提供了直接的、無償?shù)脑保~約市公共教育協(xié)會、婦女俱樂部、兒童援助協(xié)會等。參見：Bureau of Municipal Research.Outside Cooperation with the Public Schools of Greater New York[R].New York,1912.7.