水庫移民“兩區(qū)”福利變化比較及政策改進
——基于農戶視角的分析

(華中農業(yè)大學 公共管理學院,湖北 武漢 430070)

在我國城市化發(fā)展的大背景下,未來幾十年城市化發(fā)展趨勢必將推動水電大發(fā)展,從而不斷產生新的水電移民[1]。隨著社會發(fā)展和農業(yè)勞動人口轉移,我國水庫移民安置政策由單純的補償和安置向開發(fā)性移民轉變,從重視國家工程建設向重視移民生產生活和后期扶持轉變,水庫移民安置補償制度在不斷發(fā)展與完善,但仍存在對移民利益保護不夠、補償標準沒有反應市場價值、未規(guī)定安置區(qū)和項目受影響地區(qū)群體的補償措施等不足,對水利水電工程的淹沒區(qū)與安置區(qū)(簡稱“兩區(qū)”)居民福利產生著消極影響[1]。

水庫移民安置的終極追求是保障和改善水庫移民和其他相關群體的福利水平[2]。王茂福等[2]從福利經濟學角度探討了水庫移民安置目標;聶鑫等[3]在微觀福利視角下對庫區(qū)移民搬遷意愿進行了調查;賀丹[4]對水庫安置區(qū)居民土地流轉前后的福利變化進行了模糊評價;劉靈輝[5]對水利水電工程移民安置區(qū)土地流轉的影響因素與社會福利改進狀況進行了研究;孫海兵等[6]從福利視角下對水庫移民安置目標進行了分析,甄別出影響移民實現(xiàn)基本安置目標的福利因素。但現(xiàn)有研究往往單獨針對淹沒區(qū)移民福利或安置區(qū)居民福利,鮮有將兩者結合起來進行研究。

在水利水電工程建設中,不僅“兩區(qū)”所處的自然與社會經濟環(huán)境不同,同時“兩區(qū)”的實物損失也存在一定差異,勢必導致水庫移民安置對“兩區(qū)”福利的影響存在差異。本文基于福利經濟學和可行性能力的相關理論,利用模糊評價分析法測算水庫移民安置前后“兩區(qū)”的福利變化,并綜合分析水庫移民安置中“兩區(qū)”福利變化的不同特征,以期為制定“兩區(qū)”差異化的補償和扶持政策提供借鑒,更好地服務于水利水電工程搬遷移民的安置工作。

1 理論分析

阿瑪蒂亞·森提出的“可行能力”福利理論為眾多定量測量福利變化的模型提供了理論基礎。他對福利概念進行了新的解釋,根據實際做的事情和可做的事情對個人福利進行描述分析。阿瑪蒂亞·森認為,福利包含兩方面的內容,一方面是物質內容，一方面是諸如個人自由程度、社會公平狀態(tài)等“非物質”信息，提出了多種“功能”和“能力”的集合能構成福利的觀點。即消費品、享受服務等只是為了提供一些能產生“能力”或“功能”的特征,最終促使福利的產生。評估生活中有關聯(lián)的功能性活動可實現(xiàn)對福利的評估。在水庫移民安置過程中,“兩區(qū)”農戶福利狀況發(fā)生了較大變化,同時面臨著失地風險,失地就意味著一種可行能力的喪失。因此,依據可行性能力理論對福利進行評價,可使農戶福利內涵得到更加全面的界定。

功能性活動反映了一個人認為值得去做或達到多種多樣的事情和狀態(tài)[7],但水庫移民安置規(guī)劃通常將農戶家庭作為搬遷、安置和補償對象,且我國傳統(tǒng)家庭觀念與親情關系使部分家庭成員好的狀況會帶給其他成員極大的滿足度,而不論其他成員的實際福利狀況如何[8],因此本文將農戶家庭定為研究對象。

2 實證研究

2.1 數據來源與統(tǒng)計描述

本文數據來源于對湖南省皂市水利樞紐工程石門縣“兩區(qū)”、澧縣“兩區(qū)”、臨澧縣“兩區(qū)”、云南省魯地拉水電站工程永勝縣淹沒區(qū)、鶴慶縣朵美鄉(xiāng)和姜寅農場淹沒區(qū)和賓川縣“兩區(qū)”的調查。湖南省皂市水利樞紐工程移民安置工作啟動時間較早,大部分移民搬遷安置時間為2004—2008年,“以土安置”模式實施較成熟,主要是采用投親靠友的移民安置方式,大量采取種植業(yè)安置,同時以贍養(yǎng)安置、自營就業(yè)安置和其他安置方式作為補充。云南省魯地拉水電站工程移民集中搬遷時間為2012年,安置方式為以農業(yè)生產安置為主的有土安置和以長效補償為基礎的無土安置兩種。湖南皂市水利樞紐工程和云南魯地拉水電站工程涉及的征地范圍均較大,且涵蓋不同的搬遷安置時期與多樣的補償安置方式,以此為研究案例可使數據來源更具有代表性。

數據采集采用“一對一”半結構訪談模式,共進行了兩期問卷調查。在湖南省皂市水庫“兩區(qū)”發(fā)放問卷500份,收回有效問卷460份;在云南省魯地拉水電站水庫“兩區(qū)”發(fā)放問卷450份,收回有效問卷共計404份。調查區(qū)域樣本具體情況見表1和表2。由表2可知,調查對象主要是具有一定文化水平和農業(yè)生產經驗的中老年男性普通村民。農戶的基本特征符合本研究的需要,研究樣本具有一定的代表性。

表1 調查數據來源情況(單位：份)

表2 調查樣本基本情況

2.2 福利變化測度模型構建

指標體系構建:阿瑪蒂亞·森的福利理論并未明確組成福利的功能性活動,因此福利指標體系的構建需結合實地調查情況,同時考慮水庫移民安置的現(xiàn)實特征。經濟收入不能代表福利狀況,但它仍是達到福利的一個有效途徑,特別是在我國,農民的經濟收入仍是提高其生活質量的關鍵決定因素[8],因此本文考慮把經濟收入作為組成福利的功能性活動之一。對移民來說,水庫建設淹沒或侵占了他們原有的生活生產用地,導致他們移民安置后的生活發(fā)生了巨大變化,他們擁有的土地狀況和就業(yè)狀況也相應改變,他們的農業(yè)與非農業(yè)收入、家庭純收入必然會受到影響;對安置區(qū)居民來說,土地流轉前后承包地數量的變化必然使農業(yè)收入受到影響,同時移民的到來導致非農就業(yè)環(huán)境變化，使非農業(yè)收入受到影響,農戶的非預期性開支也會因為外界環(huán)境的改變而變化,純收入也將發(fā)生變化。因此,本文考慮將農業(yè)收入、非農業(yè)收入和家庭純收入作為家庭經濟狀況功能性活動的相關性指標。水庫移民使“兩區(qū)”農戶都面臨著失地風險。農民因水庫建設而失地,雖然獲得了一定的補償,但從長遠來看他們失去了長久生存與發(fā)展的載體。盡管全國各地對失地農民進行了多種安置舉措,但唯有社會保障方式可適應不同地區(qū)、不同類型的人群,可為所有失地農民的利益提供相應的保障[9]。農民對土地的依賴性強,土地的社會保障功能對他們的替代率大,耕地面積的多少可反映農地對“兩區(qū)”農戶生活保障作用的大小。對失地農民的社會保障,即為給農民提供相應的保證與保護的社會制度[9]。因此，本文考慮將養(yǎng)老補助、醫(yī)療補助、耕地面積一同作為社會保障功能性活動的相關性指標。居住是福利的重要組成部分,好的居住條件對人的生理和心理健康發(fā)揮著重要的作用,居住條件不僅體現(xiàn)為遮風擋雨、御寒防凍等基本的保護性作用,還體現(xiàn)為公共服務設施的齊全性和便利性,以及周邊環(huán)境帶給人們的視覺感受和舒適程度。人均居住面積可反映房屋的舒適程度,該值越大,表明有更高的舒適度[8]。同時,居住條件不僅僅包括住房本身的狀況,還包括居住環(huán)境質量、居住周邊配套設施、出行便利程度等,因此本文將人均居住面積、交通便利程度、居住環(huán)境和配套服務設施作為居住條件這一功能性活動的相關性指標。生產條件指勞動者利用勞動工具作用于勞動對象使其成為預期產品過程中一切條件的總稱,包括生產環(huán)境、生產資料。生產條件功能將直接影響勞動者取得勞動收入的能力,從而對福利產生影響,針對從事農業(yè)和非農業(yè)勞動的居民,本文分別以農田水利基礎設施狀況和非農就業(yè)環(huán)境作為影響其生產條件功能性活動的相關指標,具有研究代表性。在微觀經濟學理論中,效用被看作是一個人的福利指數,快樂被認為是人們行為的最終目的[4],因此本文將“兩區(qū)”居民的心理狀況列入評價指標。移民安置后,“兩區(qū)”農戶的重組鄰里關系、對未來生活的預期等最終都會影響其福利水平。在實際調查中,很難獲得心理功能在水庫移民安置前后的對比值,且心理狀況往往受到多方面感受的影響,幸福感可以直觀地反映一個人對當下生活的滿意程度,因此本文選擇家庭幸福感來反映“兩區(qū)”居民的心理感受。根據上述分析,“兩區(qū)”居民功能性活動及其初級指標的選取與定義、賦值等解釋見表3。

表3 功能性活動及其初級指標定義

注:變量類型中C表示連續(xù)變量,Q表示有序分類變量;計算過程中,為符合數學意義,將數值1和0分別改為0.999和0.001。

福利測算函數設定:福利測算通常采用模糊綜合評價法,該方法可有效避免主觀評價指標存在的主觀判斷模糊性的影響。本文采用模糊綜合評價法對移民安置前后“兩區(qū)”農戶家庭福利指數進行計算。在計算農戶家庭福利指標(包括連續(xù)變量與有序分類變量)的隸屬度時,借鑒Cerioli和Zani[10]的研究,均采用分段線性隸屬函數進行計算,隸屬函數表達式為:

(1)

本文借鑒高進云[11]的研究,以f(x)=x-0.5作為權重函數,同時借鑒Cerioli、Zani[10]的研究,采用加權平均法將初級隸屬度指標匯總成表示各功能的綜合指標,各功能的隸屬度計算式為:

(2)

采用相同的權重確定方法,通過加權平均各項功能的隸屬度得到農戶綜合福利隸屬度,農戶綜合福利隸屬度可表示為:

(3)

式中,ωig為各項功能權重,確定方法同上。

連續(xù)型變量取值范圍說明:計算隸屬度時,農業(yè)收入、非農業(yè)收入、純收入、耕地面積、人均居住面積等連續(xù)型指標變量的取值范圍的選取方法已有學者在相關文獻中進行了詳細說明[4,8,11-16]，本文不再做過多的闡述。依據研究樣本情況進行的取值為:對非農業(yè)收入取值范圍的選取根據《常德市統(tǒng)計年鑒》,選擇常德市2007年和2014年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入(分別為12453元和22634元)作為移民前后的人均非農收入的上限值,選擇云南省大理州2012年和2013年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入(分別為20133和22690元)作為其移民前后的人均非農收入的上限值,而下限值都設為0;對純收入的取值范圍選取常德市2007年和2014年的農村居民人均純收入(分別為3966元、10737元)和云南省2012年、2013年的農村居民人均純收入(分別為5678元和6677元)作為移民前后人均純收入的上限值,常德市2007年和2014年的最低生活保障標準(分別為650元/年和1980元/年)和云南省2012年和2013年的最低生活保障標準(均為1080元/年)作為移民前后人均純收入的下限值;對耕地面積取值范圍選取聯(lián)合國糧農組織規(guī)定的人均0.053hm2的警戒線作為人均耕地面積,該值為維持福利不好不壞的中間狀態(tài),將人均0.11hm2及以上為作為福利最好的狀態(tài),人均耕地面積最小值為零;選取人均居住面積的取值范圍,根據建設部頒布的2020年全面建設小康社會居住的指標,對農村人均住房建筑面積40m2[17],將該標準設為人均居住面積的最大值,認為等于或超過該標準,農民的居住福利狀況為好,人均居住面積最小值設為0。

3 結果與分析

3.1 “兩區(qū)”福利指數變化情況匯總

依據對福利理論與福利測算方法的分析,結合調查數據,計算得到淹沒區(qū)7個樣本區(qū)以及安置區(qū)4個樣本區(qū)農戶家庭移民安置前后各指標福利與綜合福利隸屬度。為明晰“兩區(qū)”福利變化情況,移民安置前后“兩區(qū)”福利測算結果見表4。其中,變化比例范圍為計算得到的“兩區(qū)”各樣本區(qū)農戶家庭移民安置后福利隸屬度相較于移民前的變化比例最大值和最小值,平均變化比例由“兩區(qū)”各樣本區(qū)福利變化比例取平均值得到,變化幅度由“兩區(qū)”各樣本區(qū)福利變化比例最大值減去最小值計算得到。三個匯總量可分別從方向、大小、幅度三個不同的方面反映水庫移民安置對“兩區(qū)”福利的差異影響特征。

表4 “兩區(qū)”福利指數變化情況匯總

(續(xù)表4)

項目 變化比例范圍(%) 平均變化比例(%) 變化幅度(%) 淹沒區(qū)安置區(qū)淹沒區(qū)安置區(qū)淹沒區(qū)安置區(qū)X4[-96.27,12.70](負/正)[4.86,12.63](正)-17.78(中)9.32(小)108.97(極大)7.77(小) X41[-99.80,32.60](負/正)[8.89,26.00](正)-7.17(小)17.08(中)132.40(極大)17.11(中) X42[-37.14,-4.00](負)[-0.58,6.88](負/正)-18.02(中)2.26(小)33.14(大)7.46(小)X5[-34.46,-4.17](負)[-18.80,-5.78](負)-16.40(中)-11.64(中)30.29(大)13.02(中) X51[-34.46,-4.17](負)[-18.80,-5.78](負)-16.40(中)-11.64(中)30.29(大)13.02(中) 綜合福利[-81.20,-3.34](負)[-9.47,-2.14](負)-19.95(中)-5.99(小)77.87(極大)7.33(小)

注:(負)表示福利指數變化比例為負向變化,(正)表示正向變化,(負/正)表示從負向到正向的變化;平均變化比例的絕對值和變化幅度按照≤10%、10%—30%、30%—50%、>50%分別區(qū)分為小、中、大、極大的變化。

3.2 “兩區(qū)”福利變化比較分析

“兩區(qū)”福利變化特征的分類比較:根據表4的匯總結果,結合方向、大小對“兩區(qū)”各指標福利及綜合福利變化特征進行分類,平均變化比例的“極大、大、中、小”分別對應福利指數變化顯著程度為“顯著、較顯著、略顯著、不顯著”,分類結果見表5,可福利變化分為正向顯著、正向較顯著、正向略顯著、正向不顯著、負向顯著、負向較顯著、負向略顯著、負向不顯著、不定向略顯著、不定向不顯著等10類。

表5 指標福利變化特征分類

淹沒區(qū)綜合福利變化特征為“負向略顯著”,綜合福利指數平均降低19.95%;安置區(qū)綜合福利指數變化特征為“負向不顯著”,綜合福利指數平均降低5.99%。說明移民安置中“兩區(qū)”的移民安置補償都沒有達到帕累托效率標準,淹沒區(qū)綜合福利減損嚴重。淹沒區(qū)家庭經濟狀況福利減損較顯著,因此在移民安置過程中應得到更多的改善支持;“兩區(qū)”社會保障和心理福利變化為負向略顯著,說明“兩區(qū)”重組之后的社會保障體系建設和心理幸福感福利提升應得到同等重視與保障;淹沒區(qū)生產條件功能福利和居住條件福利不定向變化,說明移民并未實際享受到遷入之后的基礎服務建設和生活配套帶來的福利改善,而安置區(qū)的生產條件功能及居住條件則因此而受益表現(xiàn)為福利的正向變化。

從福利的微觀變化來看(表5),淹沒區(qū)耕地面積福利減損最為顯著,農業(yè)收入、純收入福利變化為“負向較顯著”,安置區(qū)農業(yè)收入、耕地面積福利減損也較顯著,說明“兩區(qū)”耕地補償普遍不到位,導致農業(yè)收入福利受減損影響,農民食品自給自足能力下降,生活總支出增大,純收入福利也因此減損;移民的農業(yè)收入減少使收入來源不得不向非農業(yè)轉移,因此非農業(yè)收入福利變化為“正向略顯著”,安置區(qū)則因為受移民遷入帶來的競爭壓力和新就業(yè)發(fā)展契機的雙向影響,非農業(yè)收入隨非農就業(yè)環(huán)境發(fā)生不定向、不顯著變化,說明“兩區(qū)”非農業(yè)收入環(huán)境的優(yōu)化建設均有待加強;“兩區(qū)”養(yǎng)老和醫(yī)療補助福利均正向變化但改善幅度較小,說明得到的補助扶持力度均較低;淹沒區(qū)農田水利基礎設施、居住環(huán)境、配套服務設施、人均居住面積福利發(fā)生小幅度的不定向波動,而安置區(qū)農田水利基礎設施、居住環(huán)境、配套服務設施等方面的福利則得到了改善,安置區(qū)人均居住面積因移民遷入帶來的空間集聚而受到影響,因此應保障移民在居住環(huán)境配套上得到的福利享受,并補償安置區(qū)居民人均居住面積的福利損失。

圖1 “兩區(qū)”福利指數變化幅度

“兩區(qū)”福利變化穩(wěn)定性比較:“兩區(qū)”福利指數變化幅度見圖1,反映了水庫移民安置對福利影響作用的穩(wěn)定程度,福利指數變化幅度越大,說明福利變化越不穩(wěn)定。由圖1可知,淹沒區(qū)福利指數變化幅度普遍較大,福利變化不穩(wěn)定,可能存在兩方面的原因:一是由于不同淹沒區(qū)移民實際得到的補償和安置措施、力度存在差異;二是由于移民在生活環(huán)境、社會心態(tài)、生產勞動、人際關系等適應方面具有差異性、滯后性、長期性特點[18]。其中,淹沒區(qū)家庭經濟狀況、農業(yè)收入、非農業(yè)收入、社會保障、耕地面積、交通便利情況、生產條件功能、農田水利基礎設施等指標福利變化幅度極不穩(wěn)定,說明不同淹沒區(qū)以上幾項指標福利受影響的作用程度存在較大差距,同時也說明福利改善存在較大的空間。

4 結論與政策建議

4.1 結論

首先,水庫移民安置對“兩區(qū)”綜合福利均存在負面影響,相較于安置區(qū)綜合福利變化,淹沒區(qū)綜合福利受減損作用更為顯著;其次,淹沒區(qū)各指標福利及綜合福利變化普遍不穩(wěn)定,而安置區(qū)各指標福利及綜合福利變化普遍比較穩(wěn)定;第三,由福利改善指標進行差異分析可知,淹沒區(qū)主要福利改善指標為非農業(yè)收入和交通便利情況,安置區(qū)主要福利改善指標為交通便利情況,且改善作用較淹沒區(qū)更為明顯?！皟蓞^(qū)”養(yǎng)老補助和醫(yī)療補助福利改善均不顯著,其中安置區(qū)養(yǎng)老補助及醫(yī)療補助福利改善更為輕微。由福利減損指標進行差異分析可知,淹沒區(qū)主要福利減損指標為耕地面積、農業(yè)收入和純收入,安置區(qū)主要福利減損指標為農業(yè)收入和耕地面積。相較而言,淹沒區(qū)耕地面積福利減損更明顯,農業(yè)收入福利減損幅度相當。淹沒區(qū)農田水利基礎設施、居住環(huán)境、配套服務設施及人均居住面積受不定向的小幅度波動影響,而安置區(qū)農田水利基礎設施、居住環(huán)境及配套服務設施福利略顯著地改善,人均居住面積福利則由于移民遷入帶來的空間集聚受到小幅度的減損影響。水庫移民安置使淹沒區(qū)非農業(yè)收入福利較顯著地改善,非農就業(yè)環(huán)境福利略顯著地減損,而安置區(qū)非農業(yè)收入和非農就業(yè)環(huán)境福利均小幅度不定向的波動變化。

4.2 政策建議

主要是:①建立健全淹沒區(qū)補償和安置政策監(jiān)督機制,完善土地征收的相關法律制度,明確安置區(qū)的具體補償范圍和標準。移民補償安置政策的實施存在差異,同時移民融入新環(huán)境存在個體差異會影響其福利,使淹沒區(qū)福利變化不穩(wěn)定、可控性差;而安置區(qū)居民的補償缺乏法律政策的支撐和一致的補償標準,在安置區(qū)居民利益得不到保障的情況下,移民和安置區(qū)居民之間的福利改善和差異融合就會受到阻礙。因此,應通過建立補償安置的監(jiān)督機制,完善相關法律,營造“兩區(qū)”居民團結的氛圍,促進“兩區(qū)”居民交流溝通與和諧發(fā)展。②應創(chuàng)新現(xiàn)行土地補償方案,提高耕地補償標準。合理的土地補償方案和標準是實現(xiàn)水庫移民安置目標的關鍵。分析表明,水庫移民安置使“兩區(qū)”耕地面積福利減損明顯,尤其是淹沒區(qū)耕地面積,說明現(xiàn)有的耕地補償不到位,安置區(qū)土地補償存在標準混亂、價值額度不一致等問題[19]?！皟蓞^(qū)”農戶只有在擁有土地的情況下,其人力資產才可以成為人力資本和財富,一旦失去土地,即幾乎失去了可提供收入的所有資產[20],因此耕地補償對農戶福利有著較大的影響?？紤]在補償標準內綜合體現(xiàn)農地的市場和非市場價值,使“兩區(qū)”被占用的土地獲得公平合理的補償。同時,考慮將“兩區(qū)”土地補償納入同一補償軌道,實現(xiàn)“兩區(qū)”土地補償價值原則和標準的統(tǒng)一。③合理安排公共項目配套建設。分析表明,淹沒區(qū)移民沒有完全享受到農田水利基礎設施、居住環(huán)境、配套服務設施等方面公共建設帶來的福利改善,應避免在實際安置區(qū)建設項目中,由于“兩區(qū)”生活、生產區(qū)域隔離,安置區(qū)原居民憑借自身優(yōu)勢使移民安置建設項目向原居民生活、生產區(qū)域偏移的現(xiàn)象,保障移民在新環(huán)境下能夠平等地享受安置建設項目帶來的福利改善。④盤活安置區(qū)非農就業(yè)市場。移民安置后原居民非農就業(yè)環(huán)境和非農業(yè)收入面對不確定性影響,同時移民的非農就業(yè)環(huán)境也受到負面影響。政府可通過培育集體企業(yè),吸納移民就業(yè),還可依靠水庫資源,大力發(fā)展第二、三產業(yè)[21],拓寬就業(yè)渠道,充分緩沖農戶征地后的生活風險。⑤增大社會保障扶持力度。移民安置中“兩區(qū)”可獲得的社會保障扶持極其有限,社會保障機制和社會控制體系的完善程度是決定區(qū)域社會系統(tǒng)穩(wěn)定的深層原因[22],增大社會保障扶持力度有利于改善“兩區(qū)”農戶福利狀況,同時促進移民安置后“兩區(qū)”居民融合的社會系統(tǒng)穩(wěn)定建立。

總之,非自愿性移民安置工作涉及廣大的農戶群體,牽涉到資源重新分配、生態(tài)環(huán)境壓力增加、社會結構改變和區(qū)域經濟協(xié)調等問題。在目前城鎮(zhèn)化發(fā)展以及新農村建設的背景下,農戶家庭的福利改善和農村社會的和諧穩(wěn)定顯得尤為重要,本文綜合各淹沒區(qū)與安置區(qū)農戶移民安置前后福利變化的一般性結論,提出的政策建議可為未來“兩區(qū)”發(fā)展提供一定的參考價值。