國(guó)內(nèi)建構(gòu)服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵分析

朱丹青

摘 要：建構(gòu)服務(wù)型政府的問(wèn)題，是當(dāng)前理論和實(shí)踐上的熱點(diǎn)問(wèn)題，而且，在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期中，都會(huì)是一個(gè)持續(xù)的具有恒久性的熱點(diǎn)問(wèn)題。中共十九大指出，“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。” 增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府， 是新時(shí)代深化行政體制改革的應(yīng)有之義。從國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)服務(wù)型政府的概念詮釋出發(fā)，提出建構(gòu)服務(wù)型政府的出發(fā)點(diǎn)、關(guān)鍵點(diǎn)、著力點(diǎn)以及歸著點(diǎn)，自覺(jué)地推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，加快建構(gòu)服務(wù)型政府。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府；基本內(nèi)涵；關(guān)鍵點(diǎn)

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2018）09-0071-02

黨的十九大明確提出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這就迫切要求我國(guó)政府必須通過(guò)科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)、合理配置職能、統(tǒng)籌使用編制、完善體制機(jī)制，改進(jìn)工作方式，提高服務(wù)水平，有效破除制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制機(jī)制弊端，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)步，使人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要得到更好滿足，各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)得到有效治理。因此，關(guān)于服務(wù)型政府的研究旨在構(gòu)建政府與公民之間的對(duì)等、平等關(guān)系導(dǎo)向。政府服務(wù)社會(huì)是政治宗旨，社會(huì)享受政府服務(wù)是本質(zhì)回歸，政府離不開(kāi)社會(huì)、社會(huì)離不開(kāi)政府是服務(wù)型政府追求的核心目標(biāo)。

一、國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)服務(wù)型政府的概念詮釋

第一，以劉熙瑞為代表的學(xué)者從政府與公民關(guān)系視角，在基于公民本位、社會(huì)本位的基礎(chǔ)上認(rèn)為，服務(wù)型政府就是，“在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過(guò)法定程序，按照公民意志組建起來(lái)的以為人民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府?！睂W(xué)者井敏高度認(rèn)可該概念，并著有《構(gòu)建服務(wù)型政府：理論與實(shí)踐》一書(shū)。

第二，以張康之為代表的學(xué)者，從人類社會(huì)政府管理模式縱向演變的角度，在系統(tǒng)提出“統(tǒng)治行政、管理行政、服務(wù)行政”三階段論的基礎(chǔ)上認(rèn)為，“服務(wù)型政府也就是為公民服務(wù)的政府，它把為社會(huì)，為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨?！睆埧抵P下的服務(wù)型政府將“徹底拋棄舊的治民理念，而確立為民服務(wù)和‘人民做主的理念。”雖然研究角度不同，表述有異，但張康之和劉熙瑞兩位學(xué)者都是從政府的公民本位、服務(wù)本位來(lái)詮釋服務(wù)型政府的，也就是說(shuō)二者在服務(wù)型政府本質(zhì)問(wèn)題上并沒(méi)有什么不同。

第三，從政府流程再造或從效能政府的角度詮釋服務(wù)型政府。受西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響，一些專家學(xué)者在總結(jié)我國(guó)地方政府以“政務(wù)超市”“陽(yáng)光大廳”“一站式服務(wù)”“一窗式服務(wù)”等政府流程再造的基礎(chǔ)上，認(rèn)為把這些政府服務(wù)流程內(nèi)置到政府管理過(guò)程中的政府就是服務(wù)型政府。這種觀點(diǎn)固然在一定程度上有助于推進(jìn)效能政府建設(shè)，能讓政府為公民大眾提供高效、便捷的服務(wù)，但在一定程度上也誤導(dǎo)了一些政府部門(mén)把“效能政府”當(dāng)作“服務(wù)型政府”，甚至服務(wù)型政府的全部。

第四，以遲福林為代表的學(xué)者從政府工作中心轉(zhuǎn)移的角度提出了“公共服務(wù)型政府”的概念，分別從經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)三個(gè)具體層面上要承擔(dān)的政府具體責(zé)任來(lái)詮釋公共服務(wù)型政府。從經(jīng)濟(jì)層面上說(shuō)，政府存在是為了糾正“市場(chǎng)失靈”，主要為社會(huì)提供市場(chǎng)不能夠有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，制定公平的規(guī)則，加強(qiáng)監(jiān)管，確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有效性，確保市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。政府不應(yīng)該直接作為微觀經(jīng)濟(jì)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)或者依靠壟斷特權(quán)與民爭(zhēng)利；從政治層面上說(shuō)，政府的權(quán)力是人民賦予的，政府要確保為社會(huì)各階層，包括弱勢(shì)群體提供一個(gè)安全、平等和民主的制度環(huán)境，全心全意為人民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)有效的治理而不是統(tǒng)治；從社會(huì)層面上說(shuō)，政府要從社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展出發(fā)，提供穩(wěn)定的就業(yè)、義務(wù)教育和社會(huì)保障，調(diào)節(jié)貧富差距，打擊違法犯罪等，確保社會(huì)健康發(fā)展。

總的來(lái)說(shuō)，以上四種詮釋都有正確性的一面，但沒(méi)有全面彰顯現(xiàn)代服務(wù)型政府的性質(zhì)、特征和本質(zhì)，前兩種雖然視角不同，但本質(zhì)上都是強(qiáng)調(diào)正確的擺正好政府與公民的關(guān)系，只有堅(jiān)持公民本位、為公民服務(wù)的政府才是服務(wù)型政府，但在如何彰顯服務(wù)型政府的本質(zhì)和精神方面，這兩種定義還不夠科學(xué)。第三種定義實(shí)際上是把效能政府看作服務(wù)型政府，犯了以偏概全的錯(cuò)誤，不能把通過(guò)一些政府流程建設(shè)力圖打造的效能政府看作服務(wù)型政府，這僅僅是服務(wù)型政府建設(shè)中的一部分，不是重要的部分。第四種解釋的依據(jù)是我國(guó)政府從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)到公共服務(wù)型政府，這種說(shuō)法本身就有問(wèn)題。我國(guó)還將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，政府職能的界定和轉(zhuǎn)型必須從這個(gè)基本國(guó)情出發(fā)，這是對(duì)政府進(jìn)行科學(xué)定位的重要依據(jù)。我國(guó)政府在整個(gè)社會(huì)主義初級(jí)階段都必須以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，通過(guò)科學(xué)發(fā)展來(lái)解決存在的矛盾和問(wèn)題。既然不存在政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，對(duì)公共服務(wù)型政府的詮釋也更無(wú)從談起。另外，僅從經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)方面界定政府職能并不是詮釋服務(wù)型政府的正確方法，而且以“公共服務(wù)型政府”代替“服務(wù)型政府”的概念本身就不夠嚴(yán)謹(jǐn)，容易讓人產(chǎn)生“服務(wù)型政府就是為人民提供公共服務(wù)的政府”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，并對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)形成誤導(dǎo)。

衡量一個(gè)政府是不是服務(wù)型政府，不僅看到政府職能的重點(diǎn)要由“管理”走向“服務(wù)”，更要看政府與公民的關(guān)系在公共行政實(shí)踐中是否有根本性的改變，即由原來(lái)的政府本位、政府意志在公共管理中居于決定性地位的轉(zhuǎn)變，或者說(shuō)從“為民做主”向“由民做主”的轉(zhuǎn)變。因此，服務(wù)型政府的概念應(yīng)是在對(duì)該政府的權(quán)力來(lái)源、基本價(jià)值、服務(wù)手段、目的進(jìn)行高度概括基礎(chǔ)上抽象而成的。所以，服務(wù)型政府是以人民主權(quán)理論為政治合法性的唯一來(lái)源，以公共性、服務(wù)型為治國(guó)理政的主要手段，以維護(hù)公平正義，滿足人民的公共需求為主要目的而進(jìn)行公共行政活動(dòng)的新型社會(huì)治理共同體。

二、建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵

（一）出發(fā)點(diǎn)：滿足公共服務(wù)需求

第一，公共服務(wù)與公共需求。公共服務(wù)是以政府為基礎(chǔ)的公共部門(mén)提供的、滿足社會(huì)公共需求、供全體公民共同消費(fèi)與平等享用的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。公共服務(wù)的公共性決定了公共服務(wù)需求的公共性與人民性。

第二，建設(shè)服務(wù)型政府必須要滿足公共服務(wù)需求。作為全心全意為人民服務(wù)的工具，服務(wù)型政府必須秉承人民的意志，以人民群眾的公共訴求為導(dǎo)向，真正做到“想人民群眾之所想，急人民群眾之所急”。當(dāng)前，我國(guó)正處在從一般溫飽社會(huì)向全面小康社會(huì)加快發(fā)展、加速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，這一時(shí)期我國(guó)公共需求也進(jìn)入一個(gè)全面快速的增長(zhǎng)期。以公共服務(wù)需求為基本驅(qū)動(dòng)力的服務(wù)型政府，通過(guò)以“保障和改善民生”為主要內(nèi)容的社會(huì)建設(shè)，在完善基本公共服務(wù)體系、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化過(guò)程中加快服務(wù)型政府建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)公平與和諧。

第三，以公共服務(wù)需要為導(dǎo)向推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。首先，要把滿足人民群眾的社會(huì)共同需求作為服務(wù)型政府施政的出發(fā)點(diǎn)。其次，也是最重要的是以滿足最廣大人民群眾的基本公共服務(wù)需求為重點(diǎn)，通過(guò)基本公共服務(wù)均等化推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。第三，以公共服務(wù)需求為導(dǎo)向推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，要求我們必須加快健全覆蓋全民的公共服務(wù)體系，全面增強(qiáng)基本公共服務(wù)供給能力。

（二）關(guān)鍵點(diǎn)：創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制

第一，更多地發(fā)揮社會(huì)組織公共服務(wù)的作用。各種社會(huì)組織作為政府合作治理的伙伴，完全承擔(dān)一些不宜政府承擔(dān)或承擔(dān)不好的公共服務(wù)。在政府與社會(huì)組織合作供給公共服務(wù)的過(guò)程中，政府應(yīng)把更多的精力花在公共服務(wù)政策的規(guī)劃和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定方面，并在公共服務(wù)質(zhì)量方面進(jìn)行有效監(jiān)督。

第二，要按照公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，在各級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，充分引導(dǎo)基層公眾對(duì)公共服務(wù)，尤其對(duì)基本公共服務(wù)供給效能進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。服務(wù)型政府就是要給人民群眾提供滿意的服務(wù)，“要想讓群眾滿意，就必須接受群眾的評(píng)議”提供的公共服務(wù)“好不好”，最終只能由享受這些公共服務(wù)的公民說(shuō)了算。

第三，進(jìn)一步完善公共服務(wù)供給質(zhì)量的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制。政府服務(wù)角色和機(jī)制的轉(zhuǎn)變，并不意味著服務(wù)責(zé)任的消失，而只是服務(wù)責(zé)任的轉(zhuǎn)變，即由直接提供公共服務(wù)的責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的監(jiān)督責(zé)任。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，服務(wù)型政府的職能要求政府必須對(duì)“購(gòu)買(mǎi)”的公共服務(wù)負(fù)有不可推卸的監(jiān)管責(zé)任。

（三）著力點(diǎn)：完善公共服務(wù)體系

建立健全公共服務(wù)體系，特別是以民生為導(dǎo)向的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系，是服務(wù)型政府回應(yīng)公民大眾的民生需求，以保障和改善民生為主要內(nèi)容，喚起人民群眾對(duì)黨和政府合法性信仰的執(zhí)政路徑，是立黨為公、執(zhí)政為民、全心全意為人民服務(wù)的執(zhí)政理念在服務(wù)型政府的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。完善的公共服務(wù)體系是建設(shè)服務(wù)型政府的主要內(nèi)容和實(shí)施路徑。完善公共服務(wù)體系讓建設(shè)服務(wù)型政府有了可操作性的現(xiàn)實(shí)路徑與理性方向，通過(guò)與時(shí)俱進(jìn)的完善公共服務(wù)體系，才能保障服務(wù)型政府的公共性，開(kāi)創(chuàng)一條中國(guó)特色的理性路徑。

（四）歸著點(diǎn)：改善民生，促進(jìn)社會(huì)公平

第一，必須科學(xué)認(rèn)識(shí)，正確處理社會(huì)差別。承認(rèn)社會(huì)差別，并逐步努力消除過(guò)大差別的發(fā)展觀，是基于公平價(jià)值的科學(xué)發(fā)展觀，就是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與和諧的社會(huì)主義發(fā)展觀。以維護(hù)公平正義的政府必須高度關(guān)注實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)進(jìn)程中過(guò)程公平，把對(duì)目標(biāo)公平的追求同實(shí)現(xiàn)過(guò)程的公平有機(jī)結(jié)合起來(lái)。由于社會(huì)的分化，最后都?xì)w根于財(cái)富，所以，政府最重要的任務(wù)之一，就是防止財(cái)富分配的極端不平等。

第二，必須貫徹基本經(jīng)濟(jì)政治權(quán)利“按需分配”，非基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利“按勞分配”的雙分配原則。一方面，在人們基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利方面應(yīng)平等分配，必須以某種方式滿足一切中國(guó)公民的基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利與需求；另一方面，非基本經(jīng)濟(jì)政治權(quán)利“按需分配”仍然是社會(huì)分配的唯一的公平而有效的分配制度。為了更好地體現(xiàn)社會(huì)公平正義，這是構(gòu)建服務(wù)型政府必須遵守的兩個(gè)基本的平等原則。

第三，以滿足公眾的基本公眾需求為出發(fā)點(diǎn)，以創(chuàng)新公共服務(wù)機(jī)制為關(guān)鍵點(diǎn)，以完善公共服務(wù)體系為著力點(diǎn)，通過(guò)改善民生來(lái)實(shí)現(xiàn)共同富裕，促進(jìn)社會(huì)公平和諧。

總之，建立健全公共服務(wù)體系是建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)之一。服務(wù)型政府建設(shè)與公共服務(wù)體系構(gòu)建是相互促進(jìn)、相互推動(dòng)的。高尚全認(rèn)為完善公共服務(wù)體系建設(shè)是加快服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵所在。孫濤指出服務(wù)型政府建設(shè)必須為社會(huì)提供有基本保障的公共服務(wù)體系。郁建興、高翔強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)體系的構(gòu)建可以為服務(wù)型政府建設(shè)走向制度化提供必要保障。但服務(wù)型政府負(fù)有構(gòu)建公共服務(wù)體系的責(zé)任，但是它不應(yīng)該是公共服務(wù)供給的唯一主體。必須合理協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系，在公共服務(wù)中積極引導(dǎo)引入市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)力量，促進(jìn)公共服務(wù)供給主體多元化。

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