吉林省非政府組織參與污染防治研究

張欣　劉彩秀

[提要] 單一的政府主導(dǎo)性污染防治已經(jīng)成為過去式，新時(shí)代背景下要想打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，就需要將各治理主體形成治理合力，構(gòu)建治理體系，從而實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。非政府組織作為近幾年表現(xiàn)活躍的治理主體贏得社會(huì)公眾的認(rèn)可，并在污染防治過程中扮演著重要角色。因此，在吉林省污染防治過程中發(fā)揮非政府組織的治理作用，是污染防治的關(guān)鍵因素之一。

關(guān)鍵詞：污染防治；非政府組織；環(huán)境治理

本文系吉林省委黨校青年課題：“吉林省污染防治突出問題對(duì)策研究”（編號(hào)：2018QN004）研究成果之一

中圖分類號(hào)：C913.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年8月16日

構(gòu)建“美麗中國(guó)”是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的重要組成部分，是全體公民的福祉，政府不遺余力地打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)就是要為子孫留下綠水青山。因此，全社會(huì)共同參與污染防治已經(jīng)成為大勢(shì)所趨，而非政府組織作為重要的治理主體，其必將擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任。

一、非政府組織在污染防治中的作用

污染防治是全社會(huì)廣泛參與的群體活動(dòng)，從傳統(tǒng)單中心（政府）治理到多中心治理的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)社會(huì)化的趨勢(shì)，更體現(xiàn)了其他治理主體參與程度的日益提升，其中非政府組織作為近幾年活躍度較高的治理主體，積極參與污染防治并扮演著重要角色。在國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》中明確提出了要推進(jìn)全民共治，發(fā)揮政府、企業(yè)、公眾各盡其職責(zé)、共同發(fā)力，從而明確了非政府組織的治理主體地位。

（一）參與環(huán)保政策法規(guī)制定。憑借非政府組織的靈活性和專業(yè)性，使得他們能夠獲取到最前沿的專業(yè)咨詢。當(dāng)政府在制定環(huán)保政策、采取污染防治手段時(shí)都會(huì)征求非政府組織中專家意見，從而提升決策的科學(xué)性。因此，在各種環(huán)境大會(huì)上，政府代表團(tuán)中總會(huì)出現(xiàn)非政府組織成員的身影，他們會(huì)成為代表團(tuán)的專業(yè)顧問，會(huì)成為代表團(tuán)員?？傊?，他們正以其自身力量影響政府決策，推動(dòng)污染防治整體進(jìn)程。

（二）宣傳環(huán)保知識(shí)，培養(yǎng)公民環(huán)保意識(shí)。污染防治最徹底的手段就是培養(yǎng)公民環(huán)保意識(shí)，根本上杜絕污染環(huán)境行為的產(chǎn)生。因此，非政府環(huán)保組織致力于環(huán)保教育，他們利用各種途徑傳播環(huán)保理念，例如各個(gè)電視臺(tái)的黃金時(shí)間段都會(huì)播放環(huán)保公益廣告，從而在最主流平臺(tái)上最有效地傳播環(huán)保知識(shí)，而這些公益廣告、公益知識(shí)中很大一部分出自于非政府組織之手。由此同時(shí)，現(xiàn)在的非政府組織會(huì)利用互聯(lián)網(wǎng)和新媒體手段宣傳環(huán)保理念，很多非政府組織都已經(jīng)擁有自己的網(wǎng)站、公眾號(hào)以及官方微博，而有些非政府組織則會(huì)走進(jìn)基層，與公眾近距離接觸并傳播環(huán)保理念，尤其隨著公民環(huán)保意識(shí)的不斷加深，非政府組織在宣傳環(huán)保理念、鼓勵(lì)環(huán)保行動(dòng)方面更富有成效。

（三）監(jiān)督環(huán)境違法行為。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，非政府組織參與污染防治已經(jīng)成為主流趨勢(shì)。這些非政府組織與環(huán)境污染更為貼近、與社會(huì)公眾接觸更深入，發(fā)現(xiàn)污染現(xiàn)象更及時(shí)，從而推動(dòng)政府污染防治工作更有效地進(jìn)行。從現(xiàn)實(shí)情況看，一些社會(huì)反響較大的污染事件最先都是由非政府組織所曝光，而且不同類型的非政府組織關(guān)注點(diǎn)不同則會(huì)反映不同群體的利益訴求，推動(dòng)政府做出針對(duì)性措施，化解社會(huì)矛盾。

二、非政府組織參與吉林省污染防治面臨的問題

近幾年，吉林省環(huán)境問題雖然得到整治但也面臨嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問題，新舊問題疊加造成污染防治壓力巨大。近幾年，以吉林省委省政府對(duì)各項(xiàng)環(huán)境污染問題進(jìn)行了全面整頓，做到了污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的階段性勝利，非政府組織也積極參與其中，但贏得贊譽(yù)的同時(shí)也面臨一些問題。

（一）組織自身力量不足。隨著多中心治理理論在污染防治領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，非政府組織作為重要治理主體引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。但現(xiàn)階段，吉林省社會(huì)環(huán)保組織所面臨的問題主要在于為了更好地發(fā)揮其參與污染防治、維護(hù)公眾利益的作用，就需要擁有自我成長(zhǎng)的空間，就需要擁有健全、完整的組織架構(gòu)，從而壯大參與污染防治的力量?，F(xiàn)階段，吉林省內(nèi)擁有十余家環(huán)保組織，有些是本地環(huán)保組織，有些是其他環(huán)保組織在吉林省的分部，而這些環(huán)保組織都存在不同程度的問題，例如資金不足、技術(shù)支持不足、人員隊(duì)伍不穩(wěn)定等，而且由于社會(huì)公眾對(duì)于非政府環(huán)保組織的認(rèn)知不足，并沒有將其視為環(huán)境治理的主體去看待，從而缺乏群眾的信賴感和認(rèn)同感，也就造成持續(xù)發(fā)展缺乏動(dòng)力。

（二）溝通和表達(dá)機(jī)制不通暢。非政府組織參與污染防治是多中心治理理論的實(shí)踐應(yīng)用，由于非政府組織具有專業(yè)性和針對(duì)性，能夠提升污染防治有效性。但由于吉林省社會(huì)公眾觀念對(duì)于非政府組織認(rèn)識(shí)不足，政府部門也存在傳統(tǒng)官僚思維，對(duì)于非政府組織的接受程度不夠，造成非政府組織與其他治理主體之間的溝通和表達(dá)機(jī)制不通暢?，F(xiàn)階段，非政府組織所擁有的意見表達(dá)渠道并不多，主要集中在互聯(lián)網(wǎng)、新聞節(jié)目和移動(dòng)媒體，但由于這些渠道的非官方性，使得非政府組織的發(fā)聲力度不強(qiáng)，很難引起政府注意，從而打擊了非政府組織參與污染防治的積極性。

（三）非政府組織參與污染防治深度與廣度不足。非政府組織參與污染防治頻率越來越高，并在某些污染防治領(lǐng)域成為主導(dǎo)性力量。然而，我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到非政府組織在國(guó)內(nèi)的發(fā)展程度依然有限，尤其在東三省地區(qū)影響力仍停留在初級(jí)階段，能夠真正發(fā)揮影響力的也僅僅有幾家大型組織。例如，在長(zhǎng)春市伊通河治理過程中有一些非政府組織曾高調(diào)宣布參與，但這些組織所開展的活動(dòng)從前期的轟轟烈烈到中期的偶爾舉辦到最后的不了了之，甚至有些組織所開展的活動(dòng)非但沒有起到環(huán)境治理的效果反而成為亂扔垃圾的元兇。由此可見，在吉林省污染防治過程中非政府組織雖然有參與污染防治之心卻缺乏治理之毅力，從而造成事倍功半的結(jié)果。

三、改善非政府組織參與吉林省污染防治的對(duì)策

打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)是實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)的重要環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的必經(jīng)之路，需要政府、企業(yè)、社會(huì)組織以及社會(huì)公眾的廣泛參與。吉林省環(huán)?，F(xiàn)狀并不容樂觀，單純依靠政府力量顯得過于單一，需要借助各治理主體力量，形成治理合理，從而實(shí)現(xiàn)治理目的，而非政府組織要想實(shí)現(xiàn)自身作用的最大化就需要改善現(xiàn)狀。

（一）加強(qiáng)非政府組織自身基礎(chǔ)建設(shè)。要想在吉林省污染防治中發(fā)揮非政府組織的應(yīng)有之力，加強(qiáng)自身基礎(chǔ)建設(shè)，增強(qiáng)社會(huì)影響力是前提。因此，非政府組織要明確自身定位，要成為政府污染防治的好幫手，要做好公民意見和訴求的傳聲筒，要成為政府與公民之間的溝通橋梁，要將自身發(fā)展與管理內(nèi)涵置身于公眾監(jiān)督之中，從而贏得公眾的信賴，才能確保持續(xù)性發(fā)展。非政府組織的發(fā)展離不開政府支持，其中政策支持和資金支持對(duì)于非政府組織的發(fā)展至關(guān)重要，但更根本的是非政府組織的自身發(fā)展，要明確發(fā)展理念、要構(gòu)建科學(xué)合理的組織架構(gòu)、要吸引專業(yè)性人才、要加強(qiáng)組織文化和理念建設(shè)、要提升組織成員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、要主動(dòng)參與污染防治過程中，起到表率作用，從而讓社會(huì)接納，讓公眾接納，讓政府接納。

（二）法律法規(guī)保障非政府組織可持續(xù)發(fā)展。現(xiàn)階段，吉林省的污染防治局面十分嚴(yán)峻，非政府組織作為重要的治理主體，以其技術(shù)的先進(jìn)性、管理的專業(yè)性和服務(wù)領(lǐng)域的針對(duì)性為吉林省政府更好地實(shí)現(xiàn)污染防治獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，甚至影響政策法律的制定。因此，為了更好地讓非政府組織發(fā)聲，就需要以完善的法律法規(guī)為保障，從治理主體身份上保障與政府地位的平等性，也賦予了非政府組織更大的治理職責(zé)，讓非政府組織擁有法律武器監(jiān)督省內(nèi)企事業(yè)單位的環(huán)境違法行為。

同時(shí)，非政府組織通過環(huán)境公益訴訟發(fā)揮自身效力，但《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》等一系列法律法規(guī)中并沒有對(duì)于環(huán)境公益訴訟給予完整的司法解釋和司法權(quán)力，造成模糊的法律內(nèi)容無法支撐非政府組織提起環(huán)境公益訴訟，無法震懾環(huán)境違法行為，從使得部分違法企業(yè)有恃無恐。因此，無論是完善環(huán)境公益訴訟的司法解釋還是放寬主體資格審查門檻，亦或是健全操作流流程都是有助于非政府組織更有效地發(fā)揮治理主體作用，從而推動(dòng)政府更好地實(shí)現(xiàn)污染防治。

（三）拓寬有效治理參與渠道，構(gòu)建合理表達(dá)機(jī)制。污染防治是一項(xiàng)綜合性的長(zhǎng)期工程，單一的政府力量無法應(yīng)對(duì)所有問題，需要加強(qiáng)政府與非政府組織之間的良性互動(dòng)，需要讓非政府組織擁有有效的參與渠道和意見表達(dá)路徑。一方面要保障其知情權(quán)，以法律法規(guī)的形式保障非政府組織對(duì)于污染防治的知情權(quán)，除了網(wǎng)上公布的環(huán)境數(shù)據(jù)、空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)外，還要對(duì)吉林省內(nèi)部分污染嚴(yán)重企業(yè)的部分?jǐn)?shù)據(jù)透明化公開，從而接受社會(huì)組織的監(jiān)督和質(zhì)詢；另一方面要保障其議事權(quán)，非政府組織參與環(huán)境治理的重要手段就是對(duì)政府的污染防治工作具有討論和決定的權(quán)利，只有參與政策決議過程中才能真正發(fā)揮應(yīng)有作用，才能真正將公眾意志變成法律意志，從而維護(hù)公眾的根本利益，減輕政府環(huán)境治理的壓力，激勵(lì)社會(huì)公眾為環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)應(yīng)有之力。

四、結(jié)語

打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)是吉林省社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)之一，也是履行執(zhí)政為民、構(gòu)建美麗中國(guó)的愿景之一。經(jīng)過幾年努力，吉林省在污染防治領(lǐng)域取得顯著效果，但距離最終目標(biāo)仍有差距，仍需要以政府為主導(dǎo)，結(jié)合社會(huì)、企業(yè)、非政府組織、公眾等所有治理主體構(gòu)形成治理合力，還吉林省青山綠水，實(shí)現(xiàn)吉林省永續(xù)發(fā)展。

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