基于PPP模式的海綿工程應(yīng)用研究

何一慧 等

摘要：隨著PPP模式在各個領(lǐng)域的成功應(yīng)用，海綿工程的建設(shè)也迎來了新的機遇。然而海綿城市由于自身復(fù)雜性和行業(yè)發(fā)展的限制，PPP模式下海綿工程的應(yīng)用面臨著許多問題和挑戰(zhàn)。因此，本文對當(dāng)前海綿城市的研究現(xiàn)狀進行了分析，總結(jié)了PPP模式下我國海綿城市建設(shè)存在的問題，通過對比分析2個典型海綿城市示范案例，對我國海綿城市PPP項目的建設(shè)提出了合理的建議，以期促進PPP模式下我國海綿城市建設(shè)的發(fā)展。

Abstract： With the successful application of PPP model in various fields， the construction of sponge engineering has also ushered in new opportunities. However， sponge city is faced with many problems and challenges because of its own complexity and the limitation of industry development. Therefore， this paper analyzes the current research situation of sponge city， summarizes the problems existing in the construction of sponge city in China under the PPP model， and analyzes two typical sponge city demonstration cases. In order to promote the development of sponge city construction in China under the mode of PPP， this paper puts forward some reasonable suggestions on the construction of sponge city PPP project in China.

關(guān)鍵詞：海綿城市；PPP模式；應(yīng)用研究

Key words： sponge city；PPP mode；application research

中圖分類號：F283 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）32-0023-04

0 引言

在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化給城市建設(shè)帶來了一系列水污染、城市內(nèi)澇、生態(tài)系統(tǒng)退化等環(huán)境問題。傳統(tǒng)的城市雨水系統(tǒng)建設(shè)模式已經(jīng)嚴(yán)重危害到了城市水環(huán)境，以剛性的、灰色的雨水排除系統(tǒng)為主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式已經(jīng)無法應(yīng)對城市雨洪問題及水環(huán)境的綜合治理。2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議要求，“建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。接著政府出臺了一系列相關(guān)的政策和指導(dǎo)意見，我國掀起了海綿城市建設(shè)的熱潮。

海綿城市是指把城市看做“海綿”一樣，在下雨期間城市能夠?qū)⒂晁?、存蓄，然后通過滲透和凈化可以將雨水作為他用，通過水循環(huán)來改善洪澇問題，減輕水污染。它是在景觀基礎(chǔ)上建立的水生態(tài)設(shè)施，將水環(huán)境與水生態(tài)聯(lián)系起來，形成完整的“水”生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)。海綿城市的建設(shè)對提高城市經(jīng)濟效益、提升人民幸福感具有重要意義。但海綿城市建設(shè)涉及到材料、工程等多個方面，具有工程量大、投資大、融資難等特點，這些給海綿城市建設(shè)帶來很大的難題，而PPP模式則可以有效應(yīng)對這一難題，在一定程度上緩解海綿城市建設(shè)難、融資難的現(xiàn)狀。在這一背景下，本文對海綿城市提出的背景做了簡要介紹，分析總結(jié)了當(dāng)前我國PPP模式在海綿城市建設(shè)中存在的問題，通過對比分析不同城市項目的海綿城市建設(shè)情況，結(jié)合問題和實例，對我國海綿城市PPP項目中存在的問題提出相應(yīng)的建議，以期促進PPP模式在海綿城市建設(shè)中的應(yīng)用，推動我國海綿城市PPP項目的健康發(fā)展。

1 海綿城市研究現(xiàn)狀

海綿城市建設(shè)致力于順應(yīng)自然，追求人與自然和諧共處，其核心是推行現(xiàn)代雨洪管理體系[1]，目的是解決城鎮(zhèn)化帶來的社會經(jīng)濟發(fā)展與資源生態(tài)環(huán)境間的矛盾。俞孔堅（2015）等對“海綿城市”的提出、發(fā)展和構(gòu)建方法體系等進行了闡明，結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、景觀安全格局等理論，對海綿城市的實施進行了理論性的研究，指出海綿城市是一種生態(tài)途徑[2]。

據(jù)住建部統(tǒng)計結(jié)果，海綿城市每平方公里建設(shè)投資成本約為1～1.5億元，如果全國每個城市達到20%以上的建成面積，這對政府來說幾乎是無法承擔(dān)的資金壓力，科學(xué)引進和有效利用社會資本就成為海綿城市建設(shè)不得不解決的首要問題。2014年底，財政部下發(fā)了海綿城市試點工作的相關(guān)通知，對“海綿城市”建設(shè)試點分檔給予專項資金補助，在政策上鼓勵政府和社會資本合作，以此來推動海綿城市的建設(shè)工作[3]。

我國學(xué)術(shù)界關(guān)于海綿城市的研究主要集中于海綿城市概念、理念和某些具體做法上。如鞠茂森（2015）對海綿城市建設(shè)理念、技術(shù)和政策問題的理論分析和探討[4]，廖朝軒等（2016）分析探討了國外雨水管理對我國海綿城市建設(shè)的啟示[5]，崔廣栢等（2016）系統(tǒng)總結(jié)了海綿城市建設(shè)的研究進展，并針對一些關(guān)鍵問題進行了探討[6]，而對PPP模式在海綿工程中的具體應(yīng)用和實踐等還有待深入研究。

2 PPP模式下我國海綿城市建設(shè)存在的問題

海綿城市作為富有公益性的惠民工程，利用PPP模式，可以充分利用政府的控制力、影響力和社會資本的靈活性、創(chuàng)新性、風(fēng)險抵抗能力，從而帶動產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。2016和2017年全國海綿城市試點城市的績效考核評分細則中，PPP模式的考核分?jǐn)?shù)占比超過了30%，進一步體現(xiàn)了中央對海綿城市PPP模式的重視。盡管在政策上有著諸多支持，但我國海綿城市PPP項目在實際操作中仍然普遍存在以下幾個問題：

①責(zé)任邊界劃分難。作為一項跨專業(yè)、跨學(xué)科、綜合性強的工程，海綿城市建設(shè)中常會同時涉及到市政、園林、環(huán)保等多個職能部門，而各個職能部門的意見和訴求往往難以統(tǒng)一。同時各個職能部門的責(zé)任難以劃分明確，這便拉長了海綿城市PPP項目的審批推進時間。

②項目包范圍確定難。由于各城市自身面臨的實際雨水幾其相關(guān)的水環(huán)境等問題、特征和條件具有差異性，不同城市中項目的策劃與打包有著較大的差異性。如何確定項目包的重點，哪些項目最緊急、見效快，這些項目的組合能否順利達到當(dāng)?shù)睾＞d城市建設(shè)和績效考核的要求，直接關(guān)系到海綿城市PPP項目的成功與否和實施難度[7]。然而由于海綿城市的范圍廣泛，項目通常被切分得比較零碎，這便極易造成對海綿城市建設(shè)理念理解的片面性，從而導(dǎo)致海綿城市建設(shè)的系統(tǒng)性被破壞。例如排水系統(tǒng)的建設(shè)，可能僅考慮了污水處理，沒有考慮截污管網(wǎng)建設(shè)；或考慮了對雨水徑流的控制，卻缺少水資源、水生態(tài)的治理；或即使考慮了水資源、水生態(tài)的治理，但又缺少對城市防洪的考慮。同時項目常常未按匯水分區(qū)進行打包，打包的項目匯水區(qū)關(guān)系模糊等，導(dǎo)致治理方案各子系統(tǒng)之間聯(lián)系分散[8]。

③項目回報創(chuàng)新難。PPP項目的回報機制主要是使用者付費、政府付費和政府可行性缺口補貼三種方式。因為海綿城市PPP項目公益性強，且我國目前還未建立強制性的雨水排放許可制度和雨水收費制度，所以海綿城市建設(shè)PPP項目一般很少涉及到使用者付費，其回報機制一般為政府付費。而若海綿城市建設(shè)項目的回報機制過于單一，一方面完全依賴政府付費，在較長的合作期內(nèi)受地方經(jīng)濟發(fā)展和地方政府財力變化等多因素影響，項目回報的可持續(xù)性和穩(wěn)定性也會受影響。另一方面，經(jīng)營性較低的項目缺乏刺激社會資本發(fā)揮積極主動、發(fā)揮創(chuàng)新性和主觀能動性的內(nèi)在激勵機制，從而在一定程度上影響項目的競爭性，難以充分利用社會資本的融資、技術(shù)、運營資源和能力。

④績效指標(biāo)設(shè)定難。目前大部分海綿城市項目考核指標(biāo)同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，甚至僅照搬住建部頒布的《海綿城市建設(shè)績效評價與考核指標(biāo)》（試行）。具體而言表現(xiàn)在：績效考核與建設(shè)內(nèi)容脫節(jié)，設(shè)置的績效考核方案要求過高，對未來實現(xiàn)績效存在的風(fēng)險認(rèn)識不足；指標(biāo)可考核性不強，雖然設(shè)置了海綿城市建設(shè)考核指標(biāo)，但是沒有設(shè)置合理的監(jiān)測和考核方案，缺少可實現(xiàn)有效考核的組織和技術(shù)保障，導(dǎo)致考核指標(biāo)形同虛設(shè)；考核指標(biāo)未考慮時間維度，海綿城市的考核指標(biāo)隨著海綿城市專項規(guī)劃的完善和海綿工程的建設(shè)推進需要調(diào)整。

3 海綿城市PPP案例

2015年4月財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部公布了包括江蘇鎮(zhèn)江等16個試點城市。本文以試點城市中的2個典型城市案例來介紹其建設(shè)情況。

3.1 鎮(zhèn)江海綿城市PPP案例

3.1.1 案例背景

鎮(zhèn)江市位于江蘇省西南部，是國家級現(xiàn)代化建設(shè)示范城市。隨著鎮(zhèn)江市現(xiàn)代化建設(shè)的快速發(fā)展，自國家鼓勵建設(shè)海綿城市以來，鎮(zhèn)江市海綿城項目以此被納入國家16個海綿城建設(shè)試點和財政部PPP示范項目。

3.1.2 建設(shè)情況

鎮(zhèn)江市海綿城市項目由中央財政專項投資和項目公司投資兩部分組成。其中，低影響開發(fā)改造、管網(wǎng)工程等屬于中央財政專項投資項目；一系列雨水泵站、排水管道、雨水蓄水池和河道整治工程等屬于項目公司投資項目。項目總投資約25.85億元，項目資金4.62億元，由鎮(zhèn)江市水工業(yè)公司（出資30%）和社會資本（出資70%）共同完成出資并注冊成立了新的PPP公司。該項目的結(jié)構(gòu)如圖1所示。

該項目通過競爭采購流程，選定中國光大水務(wù)股份有限公司作為社會資本方。鎮(zhèn)江市政府委托鎮(zhèn)江水務(wù)總公司為政府的代理控股平臺公司，并授權(quán)鎮(zhèn)江市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局為項目實施機構(gòu)。該項目合作期限為23年，其中建設(shè)期為3年。項目成本回收和投資回報將通過使用者付費和政府購買實現(xiàn)，并建立了政府的合理調(diào)整機制，來應(yīng)對PPP項目公司虧損或超額盈利的風(fēng)險。新項目采用BOT模式 ，現(xiàn)有項目在一定條件下可采用O&M;模式[9]。

3.2 濟南海綿城市PPP案例

3.2.1 案例背景

以“泉城”聞名的山東省省會濟南是中國首批海綿城市試點項目之一，總面積1022平方公里，年平均降雨量665毫米。近幾十年來，快速發(fā)展的城市化建設(shè)與生態(tài)發(fā)展之間的嚴(yán)重不平衡使?jié)鲜忻媾R著日益嚴(yán)峻的水環(huán)境問題。面對亟待解決的城市水環(huán)境問題，也為了推動濟南社會與環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，濟南積極響應(yīng)國家政策，大力支持海綿城市的建設(shè)，以加強城市雨水徑流的減少源和綜合利用，提高區(qū)域水資源的綜合保障水平和城市防洪和排水能力[10]。

3.2.2 建設(shè)情況

濟南市海綿城市試點區(qū)域總面積達39平方千米，共44個項目，總投資76.11億元。根據(jù)“流域打包、就近整合”的原則，選擇了3個匯水片區(qū)采用PPP模式運作，PPP模式的海綿工程總投資為38.5億元，占全部海綿工程總投資的51.3%。其具體運作模式為市政公用局為實施機構(gòu)，全權(quán)負(fù)責(zé)項目的實施，公開招標(biāo)選擇社會資本，由資產(chǎn)運營公司代表政府與社會資本共同出資成立PPP項目公司。項目合作期為15年，其中建設(shè)期為2年。其項目結(jié)構(gòu)如圖2所示。

濟南市海綿城市PPP工程根據(jù)本市的地理環(huán)境，利用集體和個體思維，將工程按匯水區(qū)劃分。采用總承包的方法，選擇一個具備相應(yīng)能力的社會資本統(tǒng)一負(fù)責(zé)項目全生命周期各項工作。項目公司的收入主要來自政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金、運營項目和資源的收入。收費機制以績效考核方法為基礎(chǔ)，由政府部門的考核小組和根據(jù)考核結(jié)果確定的年薪制組成。

3.3 案例總結(jié)

綜上，作為海綿城市的2個典型案例，其模式框架和實施要點經(jīng)驗總結(jié)如表1所示。

4 建議

針對我國海綿城市PPP項目建設(shè)中存在的主要問題，根據(jù)試點項目的經(jīng)驗，可以采取以下措施進行解決：

①聯(lián)動整合各部門。由于海綿城市PPP項目涉及眾多部門、邊界關(guān)系復(fù)雜、系統(tǒng)性和專業(yè)性強，聯(lián)動整合各部門主要是通過建立跨區(qū)域協(xié)同合作機制，協(xié)調(diào)廣闊流域內(nèi)各政府之間的工作；合理分配權(quán)責(zé)利，加快推進體制創(chuàng)新，構(gòu)建有效的監(jiān)督體系；明確規(guī)劃責(zé)任部門和牽頭實施部門，建立部門協(xié)同機制。

②科學(xué)系統(tǒng)的打包項目。海綿城市PPP項目的項目包應(yīng)按照適宜本地工程進度、實施條件的形式打包劃分，同時項目包應(yīng)保證匯水分區(qū)和流域的完整性，使得項目包未來便于考核，為績效考核、按效付費提供基礎(chǔ)。同時項目打包應(yīng)尊重行政管理權(quán)責(zé)范圍，盡量保證項目包屬于一個行政管理主體，以保證未來行政管理的高效。應(yīng)根據(jù)既定的項目產(chǎn)出說明，合理設(shè)計其建設(shè)、運營方案，同時設(shè)計能夠客觀評價其運營維護和管理成效的檢測系統(tǒng)。

③積極探索創(chuàng)新回報機制。對于海綿城市的項目，可以探索提高社會資本提高經(jīng)營性的機制，從而抵減海綿城市PPP項目的政府付費。有條件的城市可以學(xué)習(xí)國外建立雨洪管理資金的模式，探索雨水排放許可制度和雨水收費制度，使海綿PPP項目可以通過“使用者付費”回收成本?；诤＞d城市建設(shè)本身提供增值服務(wù)，如污水處理后的尾水進行中水回用、調(diào)蓄后的雨水進行處理后回用等，都能為項目公司提高收入。同時，可以充分發(fā)揮海綿城市建設(shè)給當(dāng)?shù)鼐用駧淼男碌男蓍e、健身、娛樂的場所。引入如海綿建設(shè)區(qū)的商業(yè)設(shè)施收費、停車場收費、娛樂場所的增值服務(wù)等，來提高項目公司收入。

④建立全面的績效考核體系?？冃Э己梭w系的設(shè)置應(yīng)綜合考慮海綿城市指標(biāo)的選取、指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置。在設(shè)計績效考核指標(biāo)體系時，不僅要考慮項目核心目標(biāo)和項目產(chǎn)出說明，還要兼顧核心目標(biāo)達成的過程性控制因素的狀態(tài)評價。海綿城市PPP項目應(yīng)執(zhí)行嚴(yán)格的按效付費機制，同時按效付費應(yīng)建立運營服務(wù)付費與可用性付費的掛鉤機制。此外，由于海綿城市PPP項目的復(fù)雜性，其實施會受到眾多因素的影響。因此，建立海綿考核指標(biāo)動態(tài)調(diào)整機制來應(yīng)對各種可能發(fā)生的情況是十分有必要的。

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