綠色氣候基金法律問題研究

齊婉婉

摘 要：綠色氣候基金是為了支持發(fā)展中國家用于減緩和適應(yīng)氣候變化的活動(dòng)，由發(fā)達(dá)國家出資建立的資金機(jī)制。作為世界各國共同應(yīng)對(duì)氣候變化的重要措施，綠色氣候基金日益受到廣泛關(guān)注，2015年底召開的巴黎氣候大會(huì)也對(duì)其制度的構(gòu)建做出了有益的探索。本文在對(duì)綠色氣候基金的發(fā)展歷程、主要內(nèi)容和理論基礎(chǔ)等內(nèi)容進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，從基金來源、基金規(guī)模和基金分配等方面對(duì)綠色氣候基金的完善進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：綠色氣候基金；巴黎氣候大會(huì)；基金來源；基金規(guī)模；基金分配

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2018）04-0121-02

氣候變化是當(dāng)今國際社會(huì)共同面臨的重大挑戰(zhàn)，環(huán)境要素的整體性特征決定了各國必須通過國際合作，采取一致行動(dòng)來應(yīng)對(duì)氣候變化。隨著應(yīng)對(duì)氣候變化的國際合作不斷深入，20世紀(jì)90年代，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱UNFCCC）應(yīng)運(yùn)而生。綠色氣候基金（Green Climate Fund，GCF）就是在此框架下，世界各國在資金制度上漫長談判取得的成果之一。在2015年底召開的巴黎氣候大會(huì)上，作為大會(huì)的核心議題之一，綠色氣候基金也受到了廣泛關(guān)注。

一、綠色氣候基金的概述

（一）綠色氣候基金的發(fā)展歷程

自1995年起，UNFCCC締約方每年都會(huì)召開締約方會(huì)議（Conferences of the Parties， COP），以便于進(jìn)一步加強(qiáng)國際合作。在2009年哥本哈根會(huì)議（COP15）上，締約方通過《哥本哈根協(xié)定》，同意成立哥本哈根“綠色氣候基金”作為公約資金機(jī)制的經(jīng)營實(shí)體，由發(fā)達(dá)國家出資建立全球綠色氣候基金，以支持發(fā)展中國家用于減緩和適應(yīng)氣候變化的項(xiàng)目、政策等活動(dòng)，協(xié)定要求發(fā)達(dá)國家承諾的資金必須是“新的額外的”。該基金在2010年坎昆大會(huì)（COP16）上得到最終確認(rèn)，并根據(jù)2011年德班會(huì)議《啟動(dòng)綠色氣候基金》（COP17）決議正式運(yùn)行，在2012年多哈會(huì)議《綠色氣候基金提交締約方會(huì)議的報(bào)告和對(duì)綠色氣候基金的指導(dǎo)》（COP18）、《締約方會(huì)議與綠色氣候基金之間的安排》（COP18）兩個(gè)決議中達(dá)成基金運(yùn)行的指導(dǎo)性意見[1]。相較于以前以同時(shí)運(yùn)行多個(gè)全球環(huán)境公約機(jī)制的“全球環(huán)境資金”（Global Environment Fund，GEF）作為公約的履約資金機(jī)制，哥本哈根“綠色氣候基金”的設(shè)立使得UNFCCC擁有了相對(duì)獨(dú)立的資金機(jī)制。在氣候變化問題日益嚴(yán)重的情況下，綠色氣候基金也受到廣泛關(guān)注。

（二）綠色氣候基金的主要內(nèi)容

統(tǒng)觀已有關(guān)于綠色氣候基金的研究，學(xué)界關(guān)注點(diǎn)主要集中于基金來源、基金規(guī)模和基金分配等核心問題。

首先，在基金來源方面，《坎昆協(xié)議》規(guī)定資金將包括各種不同來源，既有公共來源也有私人來源，既有雙邊來源也有多邊來源，包括替代型的資金來源。從發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐來看，發(fā)達(dá)國家傾向于依靠國內(nèi)的公共資金和私人資金履行其供資義務(wù)。公共資金包括來自發(fā)達(dá)國家的財(cái)政預(yù)算以及在碳市場中獲得的資金收益，它們不僅直接供資注入綠色氣候基金，而且對(duì)于吸引私人資金的參與也起到了促進(jìn)作用。私人資金則主要來自發(fā)達(dá)國家內(nèi)的企業(yè)和機(jī)構(gòu)投資者，在實(shí)踐中私人資金通常緊密依附于公共資金，而與其形成公私合作關(guān)系對(duì)外供資。通過與公共資金一起向發(fā)展國家提供雙邊援助，或向國際性運(yùn)營實(shí)體出資，或是直接注入國際性氣候資金運(yùn)營實(shí)體中等方式實(shí)現(xiàn)供資義務(wù)[2]。私人資本以直接向發(fā)展中國家供資的方式進(jìn)行資助的情況在實(shí)踐中也并不少見，但是由于尚未形成規(guī)模，因此其還是作為補(bǔ)充性的實(shí)現(xiàn)方式。

其次，在基金規(guī)模方面，按照《哥本哈根協(xié)議》和《坎昆協(xié)議》的要求，發(fā)達(dá)國家在2010-2012年間出資建立300億美元的快速啟動(dòng)基金，并在2020年前每年籌集不少于1 000億美元長期資金，用于幫助發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候變化；但是對(duì)于資金分配計(jì)劃并沒有給出清晰可行的安排，使得資金的落實(shí)情況堪憂；對(duì)于基金之間的銜接也沒有太多規(guī)定，極易出現(xiàn)快速啟動(dòng)基金與長期合作基金中間的空檔期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2010—2012年間，綠色氣候基金的贈(zèng)款僅約144億美元，不及300億美元融資目標(biāo)的一半[3]。在2015年5月21日，綠色氣候基金認(rèn)捐額超過了總額的一半，標(biāo)志著可以正式開展具體業(yè)務(wù)[4]。綠色氣候基金資金規(guī)模不足成為阻礙當(dāng)前應(yīng)對(duì)氣候變化工作進(jìn)程的一個(gè)主要原因。

最后，在基金分配方面，《坎昆協(xié)議》的規(guī)定過于籠統(tǒng)，不利于根據(jù)資金使用國與項(xiàng)目情況進(jìn)行資金分配，難以確保資金類型與資金用途相匹配。因此《坎昆協(xié)議》在規(guī)定發(fā)展中國家適當(dāng)?shù)臏p緩行動(dòng)時(shí)增加了新的注冊(cè)處、基金窗口等規(guī)定。基金窗口使得某項(xiàng)有利于應(yīng)對(duì)氣候變化建設(shè)的項(xiàng)目獲得專門的基金來源，更有針對(duì)性地解決發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候變化的能力問題，使得綠色氣候基金的分配更加方便可行。

二、綠色氣候基金的理論基礎(chǔ)

氣候變化和國際合作的不斷深入使得綠色氣候基金的設(shè)立具有了必然性，它是世界各國基于對(duì)歷史和現(xiàn)實(shí)情況考慮后做出的必然選擇，其背后蘊(yùn)含著深厚的理論思考，主要包括環(huán)境公平理論以及環(huán)境要素的整體性理論等理論基礎(chǔ)。

（一）環(huán)境公平理論

20世紀(jì)末西方國家的“環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)”催生了環(huán)境公平理念。環(huán)境公平，是指每個(gè)人都有獲得有益的條件、利益或機(jī)會(huì)的權(quán)利。同理，每個(gè)國家都享有為提高本國實(shí)力而排放溫室氣體的權(quán)利。隨著對(duì)氣候變化問題的關(guān)注和氣候科學(xué)認(rèn)知能力的提高，發(fā)展中國家逐漸意識(shí)到氣候變化問題并不僅僅是純粹的環(huán)境問題，實(shí)際上也是生存權(quán)和發(fā)展權(quán)問題。隨著國際社會(huì)環(huán)境公平的呼聲日益強(qiáng)烈，在氣候變化決策過程中愈加注重發(fā)揮環(huán)境公平的指導(dǎo)作用，無論從排放資格，還是從發(fā)展機(jī)會(huì)上都將天平向發(fā)展中國家傾斜，并通過調(diào)節(jié)資金的流向以促進(jìn)發(fā)展中國家的健康發(fā)展[5]。而綠色氣候基金的建立正是補(bǔ)足發(fā)展中國家未利用大氣要素的損失和既有能力缺陷，實(shí)現(xiàn)“環(huán)境公平”理念的必然要求。

（二）環(huán)境要素的整體性理論

鑒于環(huán)境要素的整體性和氣候變化的公害性特征，各國對(duì)大氣等環(huán)境要素的直接利益是同質(zhì)的，世界各國所擁有的氣候利益也是共同的，這就要求我們采取一致的減緩及適應(yīng)措施，以達(dá)到保護(hù)共同利益的效果。

但是，要形成共同應(yīng)對(duì)行動(dòng)，維護(hù)共同的氣候利益是有條件的。一方面，必須考慮：發(fā)達(dá)國家生態(tài)保護(hù)情況較好，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)，在其國內(nèi)繼續(xù)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式、增加溫室氣體儲(chǔ)存能力的空間已然不大，但發(fā)展中國家的情況則相反，發(fā)展中國家大都還處于依靠傳統(tǒng)工農(nóng)業(yè)提高人民生活水平階段，在可預(yù)見的未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還依賴排放潛力較大的生產(chǎn)方式，對(duì)資源環(huán)境的利用力度繼續(xù)增大，是對(duì)大氣系統(tǒng)整體造成影響的人為排放增量的主要來源國家。另一方面，由于發(fā)展中國家大都經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，為了應(yīng)對(duì)氣候變化帶來的挑戰(zhàn)，發(fā)展中國家需要大量的資金投入，能夠?qū)崿F(xiàn)本國承諾的目標(biāo)的能力較弱，如果不為發(fā)展中國家提供技術(shù)上的支持或者提供經(jīng)濟(jì)上的支持，可能有一些發(fā)展中國家有心無力，無法兌現(xiàn)自己承諾的目標(biāo)。所以他們需要來自發(fā)達(dá)國家的資金和技術(shù)援助。綠色氣候基金則是通過人類社會(huì)內(nèi)部應(yīng)對(duì)能力的輸送來達(dá)到合力解決氣候變化難題的關(guān)鍵一步。

三、巴黎氣候大會(huì)對(duì)綠色氣候基金的構(gòu)建及完善

2015年12月，UNFCCC第二十一次締約方大會(huì)巴黎氣候大會(huì)（COP21）在法國巴黎舉行，在本次會(huì)議上195個(gè)締約方達(dá)成了新的全球氣候協(xié)議——《巴黎協(xié)定》，協(xié)定共29條，包括目標(biāo)、減緩、適應(yīng)、資金等內(nèi)容，對(duì)綠色氣候基金做了更加詳盡的相關(guān)規(guī)定。但盡管如此，作為博弈的結(jié)果，綠色氣候基金仍存在許多亟待完善的內(nèi)容。

首先，在基金來源上，《巴黎協(xié)定》鼓勵(lì)發(fā)達(dá)國家從各種大量來源、手段及渠道調(diào)動(dòng)氣候資金，指出公共資金應(yīng)是支持資金的主體[6]。但是協(xié)定并沒有對(duì)各種不同的來源做出具體說明，“大量來源、手段及渠道”的表達(dá)仍然較為模糊，而且并沒有關(guān)于私人資金的相關(guān)規(guī)定，沒有達(dá)到人們的希望。由于氣候變化效果難以預(yù)測，僅依靠公共資金不能完全滿足需要；加之私人資金主要來自于發(fā)達(dá)國家國內(nèi)的大型企業(yè)和機(jī)構(gòu)投資者，它們既有從事氣候相關(guān)行業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)擬資助的發(fā)展中國家相關(guān)項(xiàng)目的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、可行性、預(yù)期回報(bào)等較為了解，自身又具有相對(duì)充足的流動(dòng)資金。所以私人資金參與資助發(fā)展中國家勢在必行。那么既然要擴(kuò)大私人投資參與的規(guī)模、彌補(bǔ)公共資金數(shù)量的不足，就必須賦予私人資金在公約體系下一定的法律地位，這是未來必須面對(duì)的挑戰(zhàn)。

其次，在資金規(guī)模上，《巴黎協(xié)定》對(duì)資助目標(biāo)和定期核查通報(bào)制度進(jìn)行了較為有益的探索，協(xié)定規(guī)定將“2020年后每年提供1000億美元幫助發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候變化”作為底線，并且定期核查資金支持承諾的落實(shí)情況。盡管從COP17開始，發(fā)達(dá)國家并未就資金規(guī)模進(jìn)行過多糾纏，而且本次會(huì)議對(duì)基金規(guī)模做出了較有突破性的規(guī)定，當(dāng)前發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)增長乏力，個(gè)別國家連續(xù)又遭受自然災(zāi)害打擊，使得綠色氣候基金的落實(shí)情況堪憂。為避免出現(xiàn)資金空檔期，人們希望盡快規(guī)劃好資金分配計(jì)劃的路線圖，顯然本次大會(huì)在這一點(diǎn)上并沒有進(jìn)展。因此盡快規(guī)劃好資金分配計(jì)劃的路線圖，為實(shí)現(xiàn)2020年起每年1 000億美元的底線目標(biāo)做出具體、可預(yù)見、清晰的安排變得極為重要[7]。

最后，在基金分配上，《巴黎協(xié)定》仍然將重心放在適應(yīng)能力的增加與減緩措施的執(zhí)行上，重點(diǎn)考慮那些對(duì)氣候變化不利影響特別脆弱和受到嚴(yán)重能力限制的發(fā)展中國家締約方的優(yōu)先事項(xiàng)和需要。但是綠色氣候基金在發(fā)展中國家內(nèi)部如何分配一直是人們關(guān)注的焦點(diǎn)，這也是綠色氣候基金能否切實(shí)可行的一個(gè)重要部分。在確定綠色氣候基金在發(fā)展中國家內(nèi)部的分配時(shí)應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面入手：首先，應(yīng)當(dāng)確定資金使用的優(yōu)先領(lǐng)域。必須解決減緩和適應(yīng)實(shí)施能力問題，包括減緩和適應(yīng)能力建設(shè)以及相應(yīng)國家機(jī)構(gòu)建設(shè)等優(yōu)先領(lǐng)域，從而使資金接受國可以高效地接收并且運(yùn)用資金[8]。其次，應(yīng)當(dāng)確定資金合適的接受者。確定綠色氣候基金的優(yōu)先領(lǐng)域，明確發(fā)展中國家締約方中合適的接受者，使得綠色氣候基金在國家或地區(qū)間合理分配，才能通過資金關(guān)系將各國連接為一個(gè)氣候利益共同體。

總的看來，《巴黎協(xié)定》在綠色氣候基金上取得了突破性的進(jìn)展。盡管如此仍缺乏必要的技術(shù)細(xì)節(jié)。為了使綠色氣候基金變得更加可行，國際社會(huì)需要在已經(jīng)取得的有益成果的基礎(chǔ)上繼續(xù)加強(qiáng)合作，最終達(dá)到完善綠色氣候基金，共同應(yīng)對(duì)氣候變化問題的目標(biāo)。

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