T市基層農(nóng)村干部腐敗問(wèn)題研究

姚佳麗

摘 要：從近年來(lái)反腐實(shí)踐上看，村干部腐敗問(wèn)題日益嚴(yán)重，貪腐手段日益多樣化、涉案金額不斷刷新、社會(huì)影響越來(lái)越大，因村干部腐敗引發(fā)的上訪、群體性事件日趨增多，嚴(yán)重影響基層穩(wěn)定，成為我國(guó)農(nóng)村基層治理中一個(gè)十分嚴(yán)峻的問(wèn)題。對(duì)此提出建議：選好配強(qiáng)村“兩委班子”、 規(guī)范農(nóng)村財(cái)務(wù)管理機(jī)制、完善對(duì)村干部權(quán)力的監(jiān)督和制約機(jī)制。

關(guān)鍵詞：村干部；腐?。恢卫?/p>

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2018）03-0077-02

村干部主要是指在國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，由村民自治機(jī)制選舉產(chǎn)生，代表農(nóng)民在村莊內(nèi)行使權(quán)力，管理村莊大大小小的事務(wù)，為村民提供服務(wù)，同時(shí)享受一定政治和經(jīng)濟(jì)上待遇的村級(jí)工作人員。主要包括村黨支部書(shū)記、副書(shū)記、村委會(huì)主任、副主任等。村黨支部書(shū)記和村委會(huì)主任作為村級(jí)一把手，在村級(jí)管理和發(fā)展中承擔(dān)著負(fù)責(zé)人和帶頭人的作用。2015年7月21日，最高人民檢察院新聞發(fā)言人表示，2013年至2015年5月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共查辦涉農(nóng)和扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪28 894人，占同期檢察機(jī)關(guān)立案查辦職務(wù)犯罪總?cè)藬?shù)的22%。黨的十八大期間，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共處分村黨支部書(shū)記、村委會(huì)主任27.8萬(wàn)人。這一系列數(shù)字說(shuō)明，村干部雖小，卻嚴(yán)重侵害農(nóng)民切身利益，嚴(yán)重影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

本文嘗試從近幾年山西省T市發(fā)生的農(nóng)村干部腐敗案例中選取幾例典型案例進(jìn)行剖析，以探究在山西整個(gè)塌方式腐敗背景下，T市農(nóng)村干部腐敗的特點(diǎn)、原因，進(jìn)而給出一些對(duì)策建議。T市有1 147個(gè)行政村，其中，城中村約有173個(gè)。在農(nóng)村干部的腐敗案例中，城中村的腐敗與一般行政村的腐敗既有共同點(diǎn)也呈現(xiàn)出一些各自不同的特點(diǎn)。以下就結(jié)合幾例典型案例進(jìn)行初步研究。

一、T市村干部腐敗的主要表現(xiàn)及特點(diǎn)

近年來(lái)，山西省T市十縣區(qū)村干部腐敗問(wèn)題主要發(fā)生在兩大領(lǐng)域。一是以古交婁煩陽(yáng)曲清徐等新農(nóng)村建設(shè)和扶貧領(lǐng)域?yàn)橹?。二是由于城市化步伐加快，六城區(qū)的農(nóng)村大多已成為城中村。隨著城中村的改造，大量資金涌入城中村，城中村村干部腐敗問(wèn)題日益凸顯。發(fā)生在城中村的案件主要以征地款貪污截留和城中村改制腐敗為主要特征。因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市擴(kuò)張是必然趨勢(shì)，因此，大量的農(nóng)村土地會(huì)被轉(zhuǎn)為城市用地。農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地用于城市建設(shè)，必須通過(guò)征購(gòu)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，城中村腐敗問(wèn)題主要表現(xiàn)在貪污挪用土地補(bǔ)償款、私分集體資產(chǎn)、以權(quán)謀利等方面。

1.貪污挪用土地補(bǔ)償款。在城中村改造中，征地是第一步，所以貪污挪用土地補(bǔ)償款也是村干部腐敗的重災(zāi)區(qū)。比如小店區(qū)龍城街道紅寺村村委會(huì)原主任郝二柱在擔(dān)任該村村主任期間，把巨額的土地補(bǔ)償款收入自己的口袋，大肆挪用使用村集體財(cái)產(chǎn)，經(jīng)統(tǒng)計(jì)達(dá)到5 196萬(wàn)元。

2.借村改居雙軌制，假公濟(jì)私。在城中村改造中，村集體經(jīng)濟(jì)改制為股份制企業(yè)。村干部尤其是村一把手既是村居干部也是集體經(jīng)濟(jì)企業(yè)的負(fù)責(zé)人。這樣就為村干部腐敗提供了很大的制度空間。典型案例為小店區(qū)親賢村原村主任史國(guó)民案和迎澤區(qū)郝莊鎮(zhèn)店坡村村委會(huì)原主任焦智榮案。他趁著“城中村”改造，名義上帶領(lǐng)村民發(fā)家致富，但是背后卻借著村集體財(cái)產(chǎn)大力發(fā)展本家族企業(yè)，并且一度占為己有，利用村集體財(cái)產(chǎn)大肆行賄，為自己的政商關(guān)系鋪路，村集體資產(chǎn)大量流失，村莊利益受損嚴(yán)重。

3.非法轉(zhuǎn)讓、占用集體土地和開(kāi)發(fā)樓盤。由于前幾年T市房地產(chǎn)市場(chǎng)混亂，房?jī)r(jià)逐年攀升，城中村土地成為開(kāi)發(fā)商眼中的“唐僧肉”。在開(kāi)發(fā)商的圍獵之下，很多村干部淪為階下囚。比如在迎澤區(qū)郝家莊鎮(zhèn)王家峰村發(fā)生的群體性事件，就是因?yàn)樵逦瘯?huì)主任孫某某，為了一己之私，私自與7家房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司勾結(jié)合租，在手續(xù)不全、資質(zhì)不夠等情況下，違反T市相關(guān)規(guī)定，違規(guī)開(kāi)發(fā)多棟住宅樓，村民利益受損嚴(yán)重，造成村民和孫某某對(duì)抗的群體性事件。

賄選之風(fēng)屢禁不止。伴隨著T市城中村改造的不斷加快和推進(jìn)，城中村的村干部的權(quán)力也越來(lái)越大，可掌握的村集體財(cái)產(chǎn)越來(lái)越多，“當(dāng)村干部就能發(fā)家致富”，成為許多村民致富的方式之一，于是村干部成為許多人眼里的“香餑餑”，村干部的競(jìng)爭(zhēng)也愈演愈烈。許多村民為了競(jìng)選，不擇手段，賄選成風(fēng)。例如小店區(qū)龍城街道紅寺村村委會(huì)原主任郝二柱，在2011年為了競(jìng)選村主任一職，用768萬(wàn)購(gòu)買村民手中的選票，大肆賄選。最終，郝二柱因違反法律，被移送至司法機(jī)關(guān)，他競(jìng)選成功的村主任也被罷免。

二、村干部腐敗的原因

1.部分村干部文化水平較低、政治意識(shí)和法制觀念淡薄。當(dāng)前，村干部仍以本村村民為主，所以村干部的整體素質(zhì)不高，對(duì)服務(wù)農(nóng)民的認(rèn)識(shí)不到位，多數(shù)村干部把完成上級(jí)指派、分配的任務(wù)當(dāng)作其主要的職責(zé)，對(duì)自己所擔(dān)任的職務(wù)、角色、義務(wù)缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)。另外，當(dāng)前農(nóng)村文化程度較高、年富力強(qiáng)的年輕人多外出務(wù)工，這也在一定程度上使村干部放松了警惕，使其最終走上墮落腐化甚至犯罪的道路。

2.當(dāng)村干部的動(dòng)機(jī)不純，部分人競(jìng)選村干部就是為了謀私。村民委員會(huì)是群眾自治組織，選舉村干部的本意在于選出愿意為村民服務(wù)、能帶領(lǐng)大家致富的帶頭人。但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，民主、民意被操控。比如T市龍城街道紅寺村原村主任郝二柱，在2011年為了競(jìng)選該村的村主任，竟然花費(fèi)達(dá)768萬(wàn)元購(gòu)買村民的選票，在當(dāng)選后，利用公權(quán)力將村莊的土地補(bǔ)償款892萬(wàn)元收入囊中。形成花錢賄選，選上來(lái)?yè)棋X的惡性循環(huán)。

3.村務(wù)管理制度缺乏，村級(jí)財(cái)務(wù)管理松散。在村務(wù)管理中，重大事項(xiàng)沒(méi)有嚴(yán)格按照“四議兩公開(kāi)”程序進(jìn)行。公章等重要物品管理沒(méi)有制度。尤其在城中村改造過(guò)程中，各村（居）集體資金大幅增加、集體經(jīng)濟(jì)日益壯大，村級(jí)組織所擁有的財(cái)權(quán)、事權(quán)已大幅擴(kuò)張。但是，相應(yīng)的管理和監(jiān)督卻還停留在過(guò)去的水平，沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)。導(dǎo)致村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)不甚清晰，股份制改造進(jìn)展緩慢，部分農(nóng)村村民自治管理制度形同虛設(shè)，有村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)和改制后企業(yè)的產(chǎn)權(quán)交織在一起，村委會(huì)的一把手，同時(shí)也是企業(yè)的董事長(zhǎng)，造成了管理的混亂，給村干部留下可乘之機(jī)。同時(shí)村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂，財(cái)務(wù)公開(kāi)不到位。

4.村民民主意識(shí)淡薄，內(nèi)部監(jiān)督缺失。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。但在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村基層民主實(shí)踐中，四個(gè)民主并未得到充分體現(xiàn)。由于村民的宗派、家族觀念嚴(yán)重，從而造成民主選舉被嚴(yán)重扭曲、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督落實(shí)不到位，甚至個(gè)別村干部憑借家族和宗派勢(shì)力，“稱霸”一方，村民敢怒不敢言、敢怒不敢管。雖然有些村里設(shè)有村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、理財(cái)小組這樣的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上，卻由于村民權(quán)利意識(shí)、民主意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)缺乏而發(fā)揮不了監(jiān)督作用。

5.國(guó)家公權(quán)與村民自治關(guān)系處理不當(dāng)，外部監(jiān)督不足。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村基層治理的基本格局是“鄉(xiāng)政村治”，致使國(guó)家公權(quán)和社會(huì)治權(quán)邊界不清，既給村干部腐敗留下了巨大的空間，也給政府監(jiān)督農(nóng)村干部帶來(lái)一定的困難。村委會(huì)選舉改變了村委會(huì)授權(quán)方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已很難通過(guò)行政手段監(jiān)督和制約村委會(huì)的運(yùn)行。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有監(jiān)督的積極性。當(dāng)村需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便可以依據(jù)法律條文進(jìn)行推諉。另一方面，既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)有監(jiān)督的積極性，明明知道有些村干部存在一些問(wèn)題，卻沒(méi)有相應(yīng)的法律依據(jù)或面臨手段不足的難題。

三、治理村干部腐敗的對(duì)策

村干部腐敗的根本原因是村民自治的相關(guān)制度不健全、監(jiān)督缺位。所以必須從規(guī)范國(guó)家公權(quán)和村民自治權(quán)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、加強(qiáng)監(jiān)督等方面入手，形成防治村干部腐敗的合力。

1.選好配強(qiáng)村“兩委班子”。通過(guò)建立有效的有利于選出正派、公道的村干部的村民民主選舉制度，并積極有效地建立村民委員會(huì)的監(jiān)督制約機(jī)制是防范腐敗的有效措施。同時(shí)，要完善不合格村干部的退出機(jī)制，防止出現(xiàn)村干部只要不違法就無(wú)法退出的情況。嚴(yán)把選舉關(guān)是把好村干部入口的關(guān)鍵。村干部的選舉除了依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》外，各省自治區(qū)也要出臺(tái)相應(yīng)的選舉辦法。山西省在開(kāi)展第十屆村民委員會(huì)換屆選舉工作中就明確了“十種情況”的人員不宜被確定為村“兩委”成員候選人，嚴(yán)格把握候選人、競(jìng)選人資格條件。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)選舉過(guò)程的組織和監(jiān)督，確保選出公道正派有能力的村兩委干部。

2.規(guī)范農(nóng)村財(cái)務(wù)管理機(jī)制。第一，要繼續(xù)落實(shí)“村財(cái)鎮(zhèn)管”制度，村里的支出要經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的審批，強(qiáng)化村集體財(cái)務(wù)的管理，合理授予村干部的財(cái)務(wù)審批權(quán)限，建立村民理財(cái)小組，強(qiáng)化村民對(duì)村集體財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督；第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要定期對(duì)村集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行檢查、審計(jì)，安排專門的人員定期和不定期地去所轄村莊進(jìn)行檢查、審計(jì)，確保村集體利益，不會(huì)出現(xiàn)村集體財(cái)產(chǎn)受損，固定資產(chǎn)流失的情況；第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要出臺(tái)相應(yīng)的對(duì)村干部的審計(jì)、檢查制度，特別是離任、重大項(xiàng)目的審計(jì)，一年一審成為制度要求和安排，確保村干部的財(cái)權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子里；第四，縣鄉(xiāng)一級(jí)政府也要配備專業(yè)隊(duì)伍，責(zé)成相關(guān)針對(duì)性部門進(jìn)行專項(xiàng)檢查，及時(shí)反饋問(wèn)題，確保問(wèn)題及時(shí)發(fā)現(xiàn)及時(shí)解決。

3.完善對(duì)村干部權(quán)力的監(jiān)督和制約機(jī)制。第一，要不斷完善和推進(jìn)村民自治制度。目前村莊仍存在村“兩委”矛盾不斷，派系斗爭(zhēng)頻發(fā)，村支書(shū)和村主任權(quán)責(zé)不清，村干部行為缺位、村務(wù)公開(kāi)不及時(shí)等許多不合理的地方，所以應(yīng)該不斷推進(jìn)和完善村民自治制度，進(jìn)一步優(yōu)化權(quán)力分配，對(duì)農(nóng)村的公權(quán)力要進(jìn)行有效的制約和制衡，推進(jìn)“權(quán)力清單”制度的落實(shí)，合理配置村干部權(quán)力。積極落實(shí)四大民主，保證農(nóng)民的民主參與，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)等權(quán)力。第二，進(jìn)一步完善村務(wù)公開(kāi)，積極落實(shí)“四議兩公開(kāi)”制度，及時(shí)避免村民會(huì)議、村民代表會(huì)議流于形式，實(shí)行一事一議，積極保障農(nóng)民的參與權(quán)和知情權(quán)，及時(shí)發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的職責(zé)，實(shí)行農(nóng)民對(duì)村干部權(quán)力的有效制約，確保權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，村莊事務(wù)的管理讓老百姓滿意。

綜上，村干部腐敗的現(xiàn)象源于自身素質(zhì)較低、制度的不完善，所以需要通過(guò)不斷完善制度，加強(qiáng)監(jiān)督，從多個(gè)方面防范和監(jiān)督村干部的腐敗行為，形成村干部不敢腐、不想腐的有效機(jī)制，讓村干部在村民自治組織中發(fā)揮積極的正面作用。

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