代理報關(guān)下商品歸類爭議責(zé)任歸屬研究

[摘 要]代理制度是民法的一項重要制度?！逗ｊP(guān)法》的立法與修訂引入了民事委托代理制度，結(jié)合海關(guān)業(yè)務(wù)性質(zhì)，出臺了代理報關(guān)制度。長期以來，不僅在海關(guān)法理論界，還是在執(zhí)法實踐中，報關(guān)代理人、被代理人與海關(guān)三方的關(guān)系是代理報關(guān)制度中的焦點問題。從爭議發(fā)生較多的商品歸類爭議入手，以案例分析的形式，深度剖析三方的關(guān)系，明確法律責(zé)任，尤其是報關(guān)代理人與被代理人之間的法律責(zé)任，并提出對策建議。

[關(guān)鍵詞]代理報關(guān)； 商品歸類； 責(zé)任

[中圖分類號]D913

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]2095-3283（2018）06-0046-04

Abstract： Agency is an essential system in civil law.The establishment and revision of Customs Law which introduced agency system issued customs agency system according to customs business.For a long time， not only in customs theories， but also in the practice of judicial enforcement， the relations between customs agent， client and customs is the main point in customs agency system. This paper starts with the dispute of commodity classification， deeply analyzes the relationship between the three parties， and makes clear the judicial responsibilities especially between customs agent and client， and puts forward the policy suggestions finally.

Keywords： Customs Broker；Commodity Classification；Responsibility

[作者簡介]吳昇（1994-），男，碩士研究生，研究方向：國際貿(mào)易與海關(guān)法。

一、案情簡介

2015年3—7月，瑞×澤（北京）科技有限公司（以下簡稱瑞×澤公司）委托北京龍×日盛國際物流有限公司（以下簡稱龍×公司）以一般貿(mào)易方式向機(jī)場海關(guān)申報進(jìn)口X-射線衍射儀1臺、X-射線熒光光譜儀4臺，申報稅號為90275000，關(guān)稅稅率為0，完稅價格共計人民幣3584752元（以下“元”均指人民幣）。經(jīng)查，進(jìn)口貨物品名均為X-射線熒光光譜儀，應(yīng)歸入稅號90221990，關(guān)稅稅率為4%，監(jiān)管證件為入境貨物通關(guān)單。瑞×澤公司的上述行為已構(gòu)成《海關(guān)行政處罰實施條例》第十五條規(guī)定所指之應(yīng)當(dāng)申報的項目申報不實的違法行為，并造成漏繳稅款約合167766.39元的違法后果。根據(jù)《海關(guān)行政處罰實施條例》第十五條第四項的規(guī)定①，決定對瑞×澤公司罰款11.8萬元。瑞×澤公司不服，向北京海關(guān)申請行政復(fù)議。2017年3月3日，北京海關(guān)作出《行政復(fù)議決定書》，認(rèn)為被訴處罰決定認(rèn)定事實清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，內(nèi)容適當(dāng)，根據(jù)《行政復(fù)議法》第二十八條第一款第一項②規(guī)定，決定維持被訴處罰決定。瑞×澤公司仍不服，向一審法院提起訴訟，請求撤銷被訴復(fù)議決定及被訴處罰決定③。

二、法理分析

代理法律關(guān)系是一項重要的民事法律關(guān)系?！吨腥A人民共和國民法總則》對代理制度有新的表述：“民事主體可以通過代理人實施民事法律行為?！贝硎谴砣嗽诖頇?quán)范圍內(nèi)，以被代理人名義獨立與第三人實施法律行為，由此產(chǎn)生的法律效果直接歸屬于被代理人的行為。由該概念可以引申出，代理涉及三方當(dāng)事人和三個法律關(guān)系。三方當(dāng)事人包括：本人，或稱被代理人，其名義被他人使用而由他人實施法律行為；代理人，系以他人名義實施法律行為的人；與代理人實施法律行為的相對人稱為第三人。

大陸法系代理法的理論基礎(chǔ)是區(qū)別論，它是由德國法學(xué)家拉邦德提出的。區(qū)別論是指，嚴(yán)格區(qū)分委托合同（即作為內(nèi)部關(guān)系的被代理人與代理人之間的合同）與代理權(quán)限（即作為外部關(guān)系的代理人代表被代理人與相對人締約的能力）的概念。其核心觀點在于，代理人與被代理人所簽訂的委托合同對相對人不產(chǎn)生法律效力，即內(nèi)部關(guān)系不對抗外部關(guān)系。區(qū)別論著重于保護(hù)善意相對人的利益。

現(xiàn)代意義上的代理制度確立于1896年的《德國民法典》，隨著社會化分工的進(jìn)一步細(xì)化，商事代理取代民事代理成為代理的主要形式。在現(xiàn)代社會中，專業(yè)代理人和代理企業(yè)的出現(xiàn)，推動進(jìn)出口貿(mào)易額和全球經(jīng)濟(jì)的快速增長。以代理報關(guān)為主要業(yè)務(wù)的報關(guān)企業(yè)是其中的典型代表。

《貿(mào)易便利化協(xié)定》（《Trade Facilitation Agreement》）第十條第六款關(guān)于報關(guān)代理的使用有明確規(guī)定：在不影響目前對報關(guān)代理有特殊政策的部分成員的前提下，自本協(xié)定生效時起，各成員不得強制要求使用報關(guān)代理；每一成員應(yīng)將其關(guān)于使用報關(guān)代理的措施向委員會作出通知并予以公布，任何后續(xù)修改均應(yīng)迅速作出通知并予以公布；對于報關(guān)代理的許可程序，各成員應(yīng)適用透明和客觀的程序。我國是《貿(mào)易便利化協(xié)定》的成員國之一。依據(jù)《海關(guān)法》和《海關(guān)進(jìn)出口貨物申報管理規(guī)定》，進(jìn)出口貨物的通關(guān)可以由預(yù)先在海關(guān)依法辦理登記注冊的進(jìn)出口收發(fā)貨人自行報關(guān)，也可由有資質(zhì)的報關(guān)企業(yè)代理報關(guān)。海關(guān)理論界主流觀點認(rèn)為，報關(guān)代理在性質(zhì)上屬于民事委托代理，適用民法中對委托代理權(quán)的有關(guān)規(guī)定。截至2014年底，全國報關(guān)單位共有60多萬家，其中報關(guān)企業(yè)有10000多個，業(yè)務(wù)活躍的報關(guān)企業(yè)大概占一半左右。我國目前每年近7000萬票的進(jìn)出口業(yè)務(wù)主要是以代理報關(guān)為主。其中由報關(guān)企業(yè)代理報關(guān)的占報關(guān)單總量的80%以上，個別口岸代理報關(guān)的業(yè)務(wù)量甚至達(dá)到了當(dāng)?shù)乜偭康?6%—97%④。

與間接代理相對應(yīng)，直接代理是指代理人以被代理人的名義在授權(quán)范圍內(nèi)從事代理活動，代理的效果直接由被代理人承擔(dān)。在我國民法中，直接代理應(yīng)當(dāng)適用于一般情況，而間接代理只適用于一些特殊情況。特別強調(diào)的是，直接代理體現(xiàn)了德國民法中的公開原則。依據(jù)《德國民法典》第一百六十四條第一款規(guī)定，代理人的意思表示必須以被代理人的名義作出。公開原則要求被代理人以明示或事實情形公示代理事實，以使相對人能夠辨識交易對象，保障交易安全。我國放開外貿(mào)經(jīng)營權(quán)后，在進(jìn)出口實務(wù)一般情形下，基于對風(fēng)險劃分和費用計算的考慮，進(jìn)出口收發(fā)貨人與報關(guān)企業(yè)之間的《代理報關(guān)委托書》《委托報關(guān)協(xié)議》等代理報關(guān)合同選擇直接代理的情形居多。

在近年的進(jìn)出口實務(wù)中，與海關(guān)有關(guān)的爭議多集中于商品歸類。由于涉及代理報關(guān)制度，在關(guān)于認(rèn)定主體是否正確的問題上，行政相對人和海關(guān)存在較大分歧。因而，有必要進(jìn)一步辨析報關(guān)代理制度的法律特征，以便在商品歸類認(rèn)定的爭議中確定各方責(zé)任歸屬。在代理合同中有三種關(guān)系：本人與代理人之間的關(guān)系；代理人與相對人之間的關(guān)系；本人與相對人之間的關(guān)系。理清三種關(guān)系是分析該類型案件的關(guān)鍵所在。

三、案件評析

該案件的主要爭議焦點之一，機(jī)場海關(guān)認(rèn)定瑞×澤公司為被處罰人是否正確。瑞×澤公司認(rèn)為應(yīng)當(dāng)處罰報關(guān)公司龍×公司，認(rèn)為涉案貨物申報的稅則號歸類錯誤系其過錯導(dǎo)致。另言之，行政處罰對象是否是龍×公司。

首要問題應(yīng)當(dāng)是理清案件是屬于行政法律關(guān)系還是民事法律關(guān)系。關(guān)于代理制度的適用范圍，學(xué)者們有不同的觀點，我國民法對此并無具體的規(guī)定。根據(jù)《德國民法典》第一百六十四條規(guī)定，民事代理制度只能適用于民事法律行為，不包括行政法和訴訟法上的代理。但是，第一百六十六條適用范圍被擴(kuò)大到“與民事行為相關(guān)的其他具有法律意義的行為”，通說認(rèn)為，該“行為”是指其他具有法律意義的行為指訴訟行為和財政、行政法義務(wù)的履行行為。依據(jù)《行政訴訟法》第二條⑤，在行政訴訟中，原告系行政相對人，被告系作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)。顯然，進(jìn)出口收發(fā)貨人的權(quán)益受到作出具體行政行為的海關(guān)的影響，系適格原告。而報關(guān)企業(yè)是否是行政相對人值得討論。

根據(jù)法院查明的事實⑥，瑞×澤公司與龍×公司是直接代理關(guān)系。龍×公司作為瑞×澤公司的代理人，代理其填報單據(jù)、輔助查驗和墊繳稅款。法院已經(jīng)認(rèn)定首都機(jī)場海關(guān)在《處罰決定書》中認(rèn)定的稅則號列正確，瑞×澤公司存在申報不實的違法行為。因此，首都機(jī)場海關(guān)以瑞×譯公司為行政相對人作出處罰決定正確。

在法理學(xué)上，法律關(guān)系主體是法律關(guān)系的參加者，即在法律關(guān)系中一定權(quán)利的享有者和一定義務(wù)的承擔(dān)者。行政相對人作為行政法律關(guān)系主體，可從以下兩點定位其內(nèi)涵：第一，從行政法律關(guān)系角度看，行政相對人和行政主體都是行政法律關(guān)系的主體，應(yīng)明確其在行政法律關(guān)系中的主體地位。第二，從與行政主體的對應(yīng)關(guān)系來看，行政主體與行政相對人權(quán)利義務(wù)相對應(yīng)，行政主體的權(quán)利，就是行政相對人的義務(wù)，反之行政相對人的權(quán)利，則是行政主體的義務(wù)。從行政權(quán)利義務(wù)說來看，報關(guān)企業(yè)代理的效果直接由被代理人承擔(dān)，海關(guān)對被代理人作出具體行政行為不影響報關(guān)企業(yè)的權(quán)益。因此，該案件屬于行政法律關(guān)系，報關(guān)企業(yè)龍×公司不能作為原告或第三人參與。

其次，自《海關(guān)對代理報關(guān)企業(yè)的管理規(guī)定》（海關(guān)總署令第52號）于2005年6月1日廢止后，我國關(guān)于進(jìn)出口收發(fā)貨人與報關(guān)企業(yè)在代理報關(guān)的法律責(zé)任劃分方面無專門的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章可遵循，只能根據(jù)上位法《海關(guān)法》相關(guān)條文⑦和《海關(guān)行政處罰實施條例》⑧處理。因此，區(qū)別于普通民事代理法律關(guān)系，代理人即報關(guān)企業(yè)是否承擔(dān)法律責(zé)任取決于其是否對被代理人即進(jìn)出口收發(fā)貨人所提供情況作真實性審查。但是，由于本案屬于行政案件，是否存在龍×公司對瑞×澤公司所提供情況的真實性未進(jìn)行合理審查或者工作疏忽的情況不屬于本案被訴行政處罰決定合法性審查的范圍。

如果代理人與被代理人之間存在基礎(chǔ)關(guān)系，意味著雙方存在合同關(guān)系。盡管授權(quán)行為相較于基礎(chǔ)關(guān)系處于獨立地位，但合同中往往對代理人從事代理行為的權(quán)限、期限、代理權(quán)行使方式等作出權(quán)利義務(wù)劃分。代理人應(yīng)當(dāng)依據(jù)合同性質(zhì)、法律規(guī)定（如法律關(guān)于委托合同的規(guī)定）和誠信原則對被代理人負(fù)有正當(dāng)行使代理權(quán)的義務(wù)，其義務(wù)包括為被代理人利益計算、勤勉工作、切實盡到相當(dāng)?shù)淖⒁饬x務(wù)等。如果代理人不正當(dāng)行使代理權(quán)，違反合同義務(wù)，應(yīng)當(dāng)對被代理人承擔(dān)合同責(zé)任。如果瑞×澤公司認(rèn)為龍×公司在代理過程中有過錯，造成其損失，應(yīng)對申報不實行為承擔(dān)責(zé)任，可以基于雙方簽訂的代理報關(guān)合同尋求民事法律途徑予以救濟(jì)。由于本案屬于行政管理法律關(guān)系，瑞×澤公司與龍×公司之間的責(zé)任劃分并不屬于本案的審查范圍。

事實上，代理行為的主要目的在于確立被代理人和相對人之間的法律關(guān)系，而不是代理人與相對人之間的法律關(guān)系。因而，相比于被代理人和相對人之間的法律關(guān)系，代理人與相對人之間的法律關(guān)系處于次要地位或具有從屬性。但是，這并不意味著代理人與相對人之間的法律關(guān)系不重要。

代理人與相對人之間的責(zé)任歸屬標(biāo)準(zhǔn)是，代理人只有其行為具有過錯造成相對人損害的情況下，才應(yīng)當(dāng)對相對人承擔(dān)責(zé)任。這種責(zé)任涉及以下情形：1.代理人無權(quán)代理，包括越權(quán)代理，未獲得被代理人追認(rèn)，又不構(gòu)成表見代理。此時的代理行為無效，代理人應(yīng)對相對人承擔(dān)全部責(zé)任。2.代理人明知代理事項違法，仍然從事代理事項。此時由于代理人和被代理人有意思聯(lián)絡(luò)，則由代理人和被代理人共同承擔(dān)連帶責(zé)任。這種責(zé)任可能是一種合同無效后的損害賠償責(zé)任，也可能是一種侵權(quán)責(zé)任。3.代理行為本身違法。代理人實施的代理行為本身存在違法情形，如實施了欺詐、脅迫等行為，此時，被代理人要對相對人承擔(dān)法律責(zé)任。但代理人也應(yīng)對自己實施的違法行為承擔(dān)一定的法律責(zé)任。值得注意的是，民法學(xué)者王利明教授認(rèn)為，對于授權(quán)不明的行為，按照《民法通則》的規(guī)定也要求代理人對相對人承擔(dān)責(zé)任違反公平原則。假設(shè)海關(guān)按照《海關(guān)行政處罰實施條例》第十七條對報關(guān)企業(yè)作出行政處罰，報關(guān)企業(yè)可另案尋求申請行政復(fù)議或提起行政訴訟等行政救濟(jì)途徑。

綜上所述，進(jìn)出口收發(fā)貨人與報關(guān)企業(yè)簽訂代理報關(guān)合同，委托其代理報關(guān)，不能阻卻其承擔(dān)申報不實行為的行政處罰后果。本案一審判決駁回瑞×澤公司的訴訟請求，終審判決駁回上訴，維持一審判決。

四、對策建議

經(jīng)過上述分析并結(jié)合海關(guān)學(xué)界的觀點，可以得出結(jié)論：報關(guān)代理除了具有民事代理制度的共性，又因涉及海關(guān)業(yè)務(wù)，具有自身的特征。因此，為了應(yīng)對代理報關(guān)下諸多商品歸類爭議案件中的責(zé)任歸屬問題，提出以下對策建議供參考。

（一）進(jìn)一步完善民事法律中的代理制度

《民法總則》第七章“代理”的規(guī)定是對《民法通則》《合同法》以及相關(guān)司法解釋的整合與完善。比之于之前的立法，《民法總則》在文字表述和規(guī)范內(nèi)容上都有較大進(jìn)步，但仍存在不足。其不足之處包括：顯名主義的原則和例外需要進(jìn)一步解釋、選任復(fù)代理人的前提條件需要擴(kuò)張解釋、無權(quán)代理人的責(zé)任承擔(dān)方式需要進(jìn)行類型化區(qū)分、表見代理中“相對人有理由相信行為人有代理權(quán)”的認(rèn)定方法等。因此，在參考當(dāng)前法學(xué)理論界對“代理制度”的前沿研究和國外民事法律規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，相關(guān)立法解釋和司法解釋亟待出臺。

（二）出臺海關(guān)規(guī)章，規(guī)范報關(guān)企業(yè)管理

結(jié)合當(dāng)前立法現(xiàn)狀，新《海關(guān)對代理報關(guān)企業(yè)的管理規(guī)定》亟待頒布施行。代理報關(guān)企業(yè)對自身責(zé)任的認(rèn)識，不能簡單照搬民事法律中的代理制度，也不能機(jī)械地套用外貿(mào)代理制。因此，規(guī)范報關(guān)代理人和被代理人的關(guān)系和責(zé)任歸屬應(yīng)是海關(guān)總署的職責(zé)。海關(guān)總署應(yīng)當(dāng)出臺相關(guān)部門規(guī)章，既要做好與民事法律中的代理制度的銜接工作，又要對報關(guān)企業(yè)責(zé)任作出進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，為從事代理報關(guān)業(yè)務(wù)明確規(guī)則，進(jìn)一步規(guī)范報關(guān)管理秩序。

（三）改善海關(guān)商品歸類認(rèn)定案件的行政救濟(jì)的環(huán)境

在海關(guān)法領(lǐng)域，相較于實體法，程序法的立法呈現(xiàn)明顯的滯后性。我國現(xiàn)行海關(guān)行政裁定案件的行政救濟(jì)有兩種方式：行政復(fù)議和行政訴訟。海關(guān)商品歸類認(rèn)定案件具有專業(yè)性強的特點，其行政救濟(jì)程序與一般行政救濟(jì)程序有共同特征，也有其特殊性。但是，目前行政復(fù)議只有《海關(guān)行政復(fù)議辦法》（海關(guān)總署令第166號），而行政訴訟只能依據(jù)上位法《行政訴訟法》，并不能滿足海關(guān)商品歸類認(rèn)定案件的特殊性的特點。商品歸類的認(rèn)定涉及稅款征收的具體行政行為，依據(jù)《海關(guān)行政復(fù)議辦法》第十條第七款和《稅收征收管理法》第八十八條第一款規(guī)定，適用行政復(fù)議前置程序的規(guī)定，這又涉及行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接的問題。因此，有必要提高海關(guān)行政復(fù)議規(guī)范性文件的位階，研究制定海關(guān)行政訴訟規(guī)范性文件，重構(gòu)行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接模式，改善海關(guān)商品歸類認(rèn)定案件的行政救濟(jì)的環(huán)境。

[注釋]

①《海關(guān)行政處罰實施條例》第十五條：進(jìn)出口貨物的品名、稅則號列、數(shù)量、規(guī)格、價格、貿(mào)易方式、原產(chǎn)地、啟運地、運抵地、最終目的地或者其他應(yīng)當(dāng)申報的項目未申報或者申報不實的，分別依照下列規(guī)定予以處罰，有違法所得的，沒收違法所得：（四）影響國家稅款征收的，處漏繳稅款30%以上2倍以下罰款。

②《行政復(fù)議法》第二十八條第一款：行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對被申請人作出的具體行政行為進(jìn)行審查，提出意見，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人同意或者集體討論通過后，按照下列規(guī)定作出行政復(fù)議決定：（一）具體行政行為認(rèn)定事實清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，內(nèi)容適當(dāng)?shù)?，決定維持。

③案件來源：中國裁判文書網(wǎng)，http：//wenshu.court.gov.cn/content/content？DocID=a17091d6-0650-440a-916c-a81f0010da17&KeyWord;=%E7%91%9E%E5%AE%89%E6%B3%BD，訪問時間：2017年11月1日.

④數(shù)據(jù)來源：《2015—2020年中國報關(guān)行業(yè)現(xiàn)狀調(diào)研分析及發(fā)展趨勢研究報告》，中國產(chǎn)業(yè)調(diào)研網(wǎng)。

⑤《行政訴訟法》第二條：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。

⑥依據(jù)：瑞×澤公司與龍×公司簽訂的《代理報關(guān)委托書》及《委托報關(guān)協(xié)議》。

⑦《海關(guān)法》第十條第一款規(guī)定，報關(guān)企業(yè)接受進(jìn)出口貨物收發(fā)貨人的委托，以委托人的名義辦理報關(guān)手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)向海關(guān)提交由委托人簽署的授權(quán)委托書，遵守本法對委托人的各項規(guī)定；第三款規(guī)定，委托人委托報關(guān)企業(yè)辦理報關(guān)手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)向報關(guān)企業(yè)提供所委托報關(guān)事項的真實情況；報關(guān)企業(yè)接受委托人的委托辦理報關(guān)手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)對委托人所提供情況的真實性進(jìn)行合理審查。

⑧《海關(guān)行政處罰實施條例》第十六條規(guī)定，進(jìn)出口貨物收發(fā)貨人未按照規(guī)定向報關(guān)企業(yè)提供所委托報關(guān)事項的真實情況，致使發(fā)生本實施條例第十五條規(guī)定情形的，對委托人依照本實施條例第十五條的規(guī)定予以處罰；第十七條規(guī)定，報關(guān)企業(yè)、報關(guān)人員對委托人所提供情況的真實性未進(jìn)行合理審查，或者因工作疏忽致使發(fā)生本實施條例第十五條規(guī)定情形的，可以對報關(guān)企業(yè)處貨物價值10%以下罰款，暫停其6個月以內(nèi)從事報關(guān)業(yè)務(wù)或者執(zhí)業(yè)；情節(jié)嚴(yán)重的，撤銷其報關(guān)注冊登記、取消其報關(guān)從業(yè)資格。

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（責(zé)任編輯：喬虹 梁宏偉）