城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理分析

倪宏斌

摘 要：信息時(shí)代城市化進(jìn)程不斷深化，社會(huì)發(fā)展迅猛，城鄉(xiāng)建設(shè)迎來(lái)新機(jī)遇。新時(shí)期做好城鄉(xiāng)建設(shè)不僅提升物質(zhì)文明進(jìn)步更能促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從總體上提高國(guó)家綜合國(guó)力。深入調(diào)查可知，目前我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)實(shí)際工作還存在一些問(wèn)題，基于此，文章首先從土地管理促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要性切入，其次立足當(dāng)下分析城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)存在的問(wèn)題，最后從實(shí)際出發(fā)給出策略建議，以期為相關(guān)領(lǐng)域的研究提供有價(jià)值的參考。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；土地管理；策略

當(dāng)前我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展重要時(shí)期，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)均向城鎮(zhèn)聚集，無(wú)形中促使城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大，這是物質(zhì)文明進(jìn)步的體現(xiàn)，更帶來(lái)了精神文明與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為了更好的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境在城鄉(xiāng)規(guī)劃過(guò)程中充分融合，政府出臺(tái)系列政策，根據(jù)實(shí)際情況，促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制建立并完善，為未來(lái)城鄉(xiāng)管理奠定基礎(chǔ)。

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理密不可分

土地是社會(huì)問(wèn)題更是國(guó)家問(wèn)題，土地管理涉及發(fā)展的全局性與戰(zhàn)略性，因此科學(xué)管理是有必要的。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)關(guān)乎百姓民生，合理利用每寸土地能夠促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)環(huán)境相協(xié)調(diào)，從根本上實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)是人口大國(guó)，土地資源作為有限資源，城鄉(xiāng)發(fā)展離不開(kāi)土地資源的支持，因此國(guó)家對(duì)資源管理力度加強(qiáng)，相應(yīng)的管理水平也日漸提升，科學(xué)有效的土地管理促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)更快更穩(wěn)健。

二、土地管理在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中存在問(wèn)題

首先從總體規(guī)劃編制角度看“見(jiàn)點(diǎn)不見(jiàn)面”。我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺(tái)后可以看到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌得到強(qiáng)調(diào)，但城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)存在差異，涉及利益上的差異相對(duì)較大，有些片面會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)不對(duì)等，一些生硬的區(qū)域劃分缺少依據(jù)，導(dǎo)致出現(xiàn)地域脫節(jié)現(xiàn)象。從整體看，編制有些僵化，沒(méi)有充分考慮到城鄉(xiāng)差異，尤其在配套設(shè)施和市場(chǎng)化運(yùn)作層面障礙與難題都有，不利于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

其次從管理角度看土地出讓存在“硬捆綁”現(xiàn)象。在土地出讓過(guò)程中，根據(jù)國(guó)家規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地的管控是出讓條件的核心，合同直接套用無(wú)法調(diào)整，這種控制性出讓“硬捆綁”，內(nèi)容有欠明確，條款并不清晰，與合同要求有差距，不科學(xué)的指標(biāo)制定為日后工作留隱患。

再次從具體實(shí)施角度看城鄉(xiāng)發(fā)展空間受限。土地產(chǎn)權(quán)始終是個(gè)問(wèn)題，目前土地雙軌制，農(nóng)村集體土地難以直接流轉(zhuǎn)，農(nóng)民在城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地增益基本分享不到，農(nóng)地及拆遷補(bǔ)償是短暫有限的，且集體所有土地收益與國(guó)家所有土地相比較收益低，集體所有土地財(cái)產(chǎn)沒(méi)有和國(guó)家所有土地財(cái)產(chǎn)對(duì)等，農(nóng)民的社保醫(yī)保保障質(zhì)量差。值得一提的是，我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)分離對(duì)土地利用是有影響的，直到現(xiàn)在土地使用權(quán)范圍空間都沒(méi)有特別明確，這在具體規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中衍生了諸如亂建及提升土地成本等問(wèn)題，隨著各國(guó)城市開(kāi)始開(kāi)發(fā)地下空間建設(shè)地鐵，這期間出現(xiàn)的建設(shè)施工糾紛也比比皆是，可見(jiàn)這都是亟待解決的問(wèn)題。

三、土地管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展策略建議

（一）土地管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃彼此制約，不斷強(qiáng)化管理

土地資源雖有限，卻是事關(guān)全局，甚至影響經(jīng)濟(jì)的重要因素，隨著人口的不斷提升，土地資源分配壓力增大，只有不斷調(diào)整優(yōu)化才能合理利用每寸土地，使高效的資源配置發(fā)揮巨大服務(wù)潛能?？焖侔l(fā)展的中國(guó)面臨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)打破二元法律體系進(jìn)入全新時(shí)代，這期間，土地管理與城鄉(xiāng)建設(shè)的矛盾是明顯的，一些違法亂建，侵占土地牟利的行為仍然存在，沒(méi)有受到及時(shí)處罰的人嘗到甜頭，惡劣現(xiàn)象越演愈烈，因此政府不僅要強(qiáng)化自身對(duì)土地資源的管理，更要在提高重視度的基礎(chǔ)上加大執(zhí)法力度，利用各種手段提升民眾法律意識(shí)，這既深化城鄉(xiāng)建設(shè)又促進(jìn)土地管理工作進(jìn)步，有利于工作全面展開(kāi)。

（二）“保”“控”“嚴(yán)”“硬”四字方針指引方向

“?！奔幢Ｕ?，土地資源供應(yīng)保障跟得上需求，政府在做審批時(shí)快速科學(xué)，土地配置有序合理，針對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)需求，審核后做具體規(guī)劃，保證民生項(xiàng)目基礎(chǔ)，增加對(duì)支柱產(chǎn)業(yè)及新興產(chǎn)業(yè)的扶植與支持。對(duì)于空地、廢地、污染地、進(jìn)行發(fā)掘清理，統(tǒng)籌規(guī)劃，為整體建設(shè)用地提供保障。

“控”即控制，土地資源不斷調(diào)整，合理控制是必須手段，抑制高污染強(qiáng)耗能項(xiàng)目，支持集約化技術(shù)化項(xiàng)目，對(duì)于產(chǎn)能低下及重復(fù)性項(xiàng)目做嚴(yán)格控制，極大促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展效率，盤(pán)活的土地更能帶來(lái)新鮮血液，輔助城市建設(shè)。

“嚴(yán)”即嚴(yán)格，土地資源有限，應(yīng)用也有底線，嚴(yán)格堅(jiān)守底線是對(duì)民生負(fù)責(zé)，我們要保證量的平穩(wěn)和質(zhì)的飛躍，不斷完善責(zé)任和目標(biāo)，做好建設(shè)的同時(shí)保護(hù)耕地。

“硬”即“強(qiáng)硬”，執(zhí)法力度加強(qiáng)，懲治違法行為和惡勢(shì)力硬碰，尤其針對(duì)借機(jī)圈地和搶占土地行為，務(wù)必采取嚴(yán)厲法律手段制止，除此之外還應(yīng)利用媒體手段宣傳普法，讓人們提高意識(shí)。

（三）完善規(guī)劃 延展建設(shè)空間

土地資源編制是借助科學(xué)手段對(duì)資源利用進(jìn)行指導(dǎo)，這樣有利于項(xiàng)目建設(shè)向更規(guī)范的方向發(fā)展。在編制鎮(zhèn)鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃時(shí)，上級(jí)省市縣政府要注意將鎮(zhèn)鄉(xiāng)村規(guī)劃與土地剩用總體規(guī)劃有機(jī)銜接起來(lái)，讓鎮(zhèn)鄉(xiāng)村的建設(shè)規(guī)劃在土地總體利用規(guī)劃的范圍內(nèi)執(zhí)行，加強(qiáng)管理，減少違法用地行為；注重地域空間的規(guī)劃，土地利用要為鎮(zhèn)鄉(xiāng)村遠(yuǎn)期規(guī)劃愿景預(yù)留出發(fā)展空間，合理規(guī)劃建設(shè)預(yù)留地；土地利用總體規(guī)劃要與鎮(zhèn)鄉(xiāng)村規(guī)劃政出一處，相互參考、協(xié)調(diào)制定，避免不同部門(mén)編制規(guī)劃造成的規(guī)劃與實(shí)際建設(shè)不符而出現(xiàn)偏差，切實(shí)將規(guī)劃落到實(shí)處。

（四）探索不同類(lèi)型土地使用權(quán)的管理

城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)對(duì)不同類(lèi)型土地使用權(quán)研究相應(yīng)的管理方式，例如：針對(duì)通用劃撥，企業(yè)招標(biāo)或拍賣(mài)等得到的使用權(quán)項(xiàng)目，在管理內(nèi)容及方法上應(yīng)有不同，這時(shí)我們不能只關(guān)注有多少證書(shū)，或有多少工程規(guī)劃許可等問(wèn)題，更要看項(xiàng)目選址和地權(quán)分配。充分考慮不同使用權(quán)議價(jià)能力的差異，在規(guī)劃管理中融入靈活性，保證規(guī)劃得到滿(mǎn)足且科學(xué)合理促進(jìn)發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

土地是國(guó)家發(fā)展的重要載體，我國(guó)人口眾多，土地資源有限，在城鎮(zhèn)化不斷深化的重要時(shí)期，合理規(guī)劃，提升管理尤其重要，我們要做好科學(xué)規(guī)劃，強(qiáng)化管理，遵循四字方針，堅(jiān)持延展建設(shè)空間，對(duì)不同土地使用權(quán)做管理探索，一定能做好土地管理及城鄉(xiāng)規(guī)劃雙向工作，使土地資源得到更有價(jià)值的應(yīng)用。