城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地管理問題探討

杜俊濤

摘 要：現(xiàn)在城鎮(zhèn)化建設(shè)水平不斷提高，各項基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也更為完善，但是在開發(fā)速度不斷加快的背景下，土地資源的利用與管理暴露出較大問題，無法與城鎮(zhèn)建設(shè)保持協(xié)調(diào)，已經(jīng)成為限制城鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展的重要因素。面對此類問題，需要確定發(fā)生原因，基于實際情況，針對不同問題來采取相應(yīng)措施進(jìn)行處理，編制可行性高的管理方案，從根本出發(fā)做好管理優(yōu)化，進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，本文就此進(jìn)行了簡單分析。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；土地管理；耕地保護(hù)

1 城鎮(zhèn)土地利用管理失范的主要成因

1.1 農(nóng)村集體土地權(quán)屬不明晰

1.1.1 農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺， 沒有處置權(quán)。

按照憲法和土地管理法及土地承包法， 村民對集體所擁有的土地， 既不能出賣， 也不能轉(zhuǎn)讓， 村民的集體土地所有權(quán)是殘缺不全的， 以至于有相當(dāng)多的村民， 甚至是一些官員和經(jīng)濟(jì)學(xué)家， 都認(rèn)為農(nóng)村的土地是歸國家所有的。 這種殘缺的集體土地所有權(quán)， 排斥了村民集體在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中對農(nóng)地轉(zhuǎn)用的自主支配權(quán)和在征地過程中的議價權(quán)， 從而排除了農(nóng)民分享工業(yè)化和城市化凈福利的權(quán)力， 造成數(shù)以千萬計的農(nóng)民在失去土地的同時， 沒有獲得相應(yīng)的非農(nóng)就業(yè)崗位和社會保障， 更沒有轉(zhuǎn)化為城市居民 。

1.1.2 農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體界定不清。

根據(jù)我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度， 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)存在多元主體，主體間界定非常模糊。 根據(jù)《憲法》和《民法通則》規(guī)定， 集體所有土地產(chǎn)權(quán)的歸屬是不明確的。 另外， 根據(jù)《土地管理法》規(guī)定， 土地可以屬于村民委員會所有， 也可以屬于村民小組所有。 因此， 在土地產(chǎn)權(quán)確定的具體實際操作中經(jīng)常出現(xiàn)多元主體對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交叉所有的問題。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家機(jī)關(guān)， 許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)又沒有集體經(jīng)濟(jì)組織， 究竟誰是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體土地所有權(quán)代表也就模糊不清了；村民小組雖是基礎(chǔ)， 但沒有法律地位、經(jīng)濟(jì)核算形式和辦公地點， 有的甚至連小組長也沒有， 遇事由各戶聯(lián)合推舉一名代表。

2 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地管理問題分析

2.1 土地浪費(fèi)嚴(yán)重

土地資源作為城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展研究對象，想要提高對其的開發(fā)利用，就需要基于實際情況，對現(xiàn)有不同類型土地資源進(jìn)行科學(xué)劃分，并采取相應(yīng)對策進(jìn)行處理，以最小的代價來獲取最大的利益。但是現(xiàn)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中對土地資源的管理并不到位，存在嚴(yán)重的浪費(fèi)現(xiàn)象，土地開發(fā)利用不合理，再加上管理粗放，必定不能充分發(fā)揮出土地資源相對應(yīng)的潛力。尤其是很多地方政府將重點放在新區(qū)、開發(fā)區(qū)的建設(shè)上，但是管理模式并未更新，再加上經(jīng)濟(jì)實力較低，導(dǎo)致很大一部分開發(fā)區(qū)資金無法準(zhǔn)時到位，使得大面積規(guī)劃的土地?zé)o法有效利用，處于長期擱置狀態(tài)，造成土地資源浪費(fèi)。

2.2 農(nóng)民權(quán)益受損

城鎮(zhèn)化建設(shè)水平越高，便可以為當(dāng)?shù)貛碓酱蟮慕?jīng)濟(jì)收入，這樣很多地方政府在利益驅(qū)使下，降低了對自身行為的約束性，導(dǎo)致在土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)越權(quán)行為，侵害到農(nóng)民切身利益。例如以公共利益為緣由，強(qiáng)制征收土地耕地，無視農(nóng)民意愿，采取非市場化手段以低價將農(nóng)民集體用地征收后，再以高價轉(zhuǎn)賣給潛在購買者。或者是以政府困難為借口，對失地農(nóng)民就業(yè)安置問題視而不見，不采取任何措施解決，加速當(dāng)?shù)剞r(nóng)民與政府之間的矛盾 。并且，存在大量的情況是在政府征收土地后，無法及時向農(nóng)民提供對應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民權(quán)益，造成農(nóng)民失業(yè)失地，不僅無法保證其生活穩(wěn)定性，甚至還會產(chǎn)生群體性事件，為后續(xù)發(fā)展埋下重大隱患。

2.3 占用耕地不當(dāng)

基于城鎮(zhèn)區(qū)域建設(shè)特點，為加快建設(shè)進(jìn)程，更好的實現(xiàn)各項目開發(fā)，必須要做好項目與耕地之間關(guān)系的控制。很多地區(qū)對耕地管理不當(dāng)，違背了土地利用總體規(guī)劃以及基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃要求，為開發(fā)更多項目，亂占耕地、未批先建，存在大量的違法用地情況，導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)與耕地保護(hù)之間矛盾日益沖突。耕地使用需要貫徹“占補(bǔ)平衡”原則，但是在實際建設(shè)中，很多項目為追求有利地理位置，往往占用的是肥沃良田，最終補(bǔ)上的確實差地，無法滿足耕種需求，數(shù)量平衡的背后存在嚴(yán)重的質(zhì)量問題。并且，現(xiàn)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，且工業(yè)化發(fā)展迅速，周邊大量建廠生產(chǎn)，雖然能夠帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平，但是對耕地的污染程度也不斷提高，無法保證耕地安全與農(nóng)產(chǎn)品安全，在很大程度上限制了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展。

3 完善城鎮(zhèn)土地利用管理的對策與建議

3.1 科學(xué)制定并嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃

在現(xiàn)實中的城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中，土地利用規(guī)劃缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性、政策性和前瞻性，不能夠優(yōu)化配置土地資源，造成了土地資源的浪費(fèi)。為了避免這一現(xiàn)象，必須要科學(xué)合理的編制土地利用規(guī)劃。土地利用規(guī)劃要體現(xiàn)出節(jié)約以及集約用地的要求，還要調(diào)整原有的用地結(jié)構(gòu)和布局，配合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生態(tài)結(jié)構(gòu)和社會文化結(jié)構(gòu)，在循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論的指導(dǎo)下進(jìn)行合理規(guī)劃。

3.2 完善土地征收的補(bǔ)償制度，切實保障農(nóng)民的切身權(quán)益

首先就是要在憲法中明確土地征收并補(bǔ)償?shù)脑瓌t和標(biāo)準(zhǔn)，為以后的土地征收并補(bǔ)償提供科學(xué)合理可靠的法律依據(jù)。與此同時，還要明確界定公共利益的內(nèi)涵，避免政府相關(guān)部門再次發(fā)生越權(quán)行為，避免政府的強(qiáng)行征地。然后要做的就是提高征用土地的公開透明度，在全國范圍內(nèi)普遍推進(jìn)土地管理法和國家推進(jìn)征地預(yù)告的管理方法。在必要的情況下還要將部分程序的順序前移到報批前，保證農(nóng)民享有充分的參與權(quán)與知情權(quán)。其次政府要努力探索一條不僅與市場機(jī)制相掛鉤而且與市場機(jī)制相適應(yīng)的征地補(bǔ)償新機(jī)制。還有就是政府要積極探索研究征地安置的多種方式和方法。

3.3 建立比較完善的土地流轉(zhuǎn)制度

（1）建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)機(jī)制，可以允許農(nóng)村土地在合法范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。

（2）發(fā)展培育各種為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的中介組織，還要建立調(diào)節(jié)機(jī)制，避免土地使用權(quán)過分集中、壟斷和不公平的現(xiàn)象。

（3）建立并完善農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的稅費(fèi)為標(biāo)準(zhǔn)。四是要建立一個合理的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配機(jī)制，不僅確保集體的利益不流失，還要確保其有利于社會，有利于造福人民。在總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，促進(jìn)土地管理法等相關(guān)法律的修改和完善，從而從根本上保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所出現(xiàn)的問題有一個科學(xué)合理的法律依據(jù)。

3.4 整合土地資源，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)

首先要充分發(fā)揮用地的功能改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散過度的局面，提倡建造更多的多層式或高層式公寓或小區(qū)來代替院落式居民點和底層式別墅，充分提高建設(shè)的容積率。要改善行業(yè)分布不合理的現(xiàn)象，實現(xiàn)土地的最大效能。然后要引導(dǎo)農(nóng)民居住的適度集中，要有計劃有步驟的推進(jìn)農(nóng)村居民點的整合，引導(dǎo)農(nóng)民的居住房向規(guī)劃的居民點集中。最后加強(qiáng)農(nóng)村耕地的整合，形成較有規(guī)模和影響力的農(nóng)田區(qū)，增加水利設(shè)施的設(shè)置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

4 結(jié)束語

隨著我國城鎮(zhèn)化的加快，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程當(dāng)中出現(xiàn)了有關(guān)土地利用和管理的種種問題。這些問題涉及的方面眾多，不僅影響了我國居民的合法權(quán)益，還影響了城鎮(zhèn)建設(shè)布局和土地利用結(jié)構(gòu)，甚至還有非法交易。針對這些問題，我們要引起重視，要仔細(xì)研究，要加快改善和落實相關(guān)法律和政策。只有在清醒認(rèn)識當(dāng)前問題并積極采取有針對性的措施來解決的基礎(chǔ)上才能妥善解決這些問題，從而促進(jìn)我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

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