以問責(zé)防治“為官不為”：現(xiàn)狀特點(diǎn)與制度反思
——基于39份省級(jí)層面的制度文本分析

孔祥利

（中共北京市委黨校 領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)教研部，北京 西城 100044）

一、問題的提出

伴隨著科層體制弊病及現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中各種官員“避責(zé)”行為的顯現(xiàn)，為官不為、庸政懶政已成為各國(guó)政府治理中面臨的共同頑疾[1]。基于國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的考察，沿襲理性主義制度分析的進(jìn)路，以問責(zé)（accountability）防治“為官不為”是主要的治理路徑。

作為干部管理制度改革和監(jiān)督制度建設(shè)的產(chǎn)物，我國(guó)“為官不為”問責(zé)以往多散見于“及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正各種官僚主義現(xiàn)象”的制度設(shè)計(jì)中。黨的十八大以來，我國(guó)全面構(gòu)建“為官不為”問責(zé)體系。在中央層面，自2014年起連續(xù)3年開展懶政怠政和不作為問題大督查；繼黨的十八屆四中全會(huì)提出完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制，健全問責(zé)方式和程序后，黨的十九大報(bào)告再次指出“強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)”。在地方層面，各級(jí)政府加強(qiáng)制度建設(shè)，開展了形式多樣的治庸問責(zé)，涌現(xiàn)了張家口扶貧問責(zé)、環(huán)保問責(zé)等典型案例。但值得關(guān)注的是，“疊床架屋的問責(zé)制度并沒有必然地帶來良好的治理績(jī)效和負(fù)責(zé)任的政府”[2]，問責(zé)過程中歸責(zé)原則不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不一致等問題始終存在，問責(zé)效果不理想，甚至衍生了“高壓反腐”“高壓?jiǎn)栘?zé)”態(tài)勢(shì)下官員更“不敢為”、更“不愿為”等制度虛化現(xiàn)象。是什么導(dǎo)致此種現(xiàn)象的發(fā)生？“為官不為”問責(zé)制度化、規(guī)范化問題的癥結(jié)在哪？在政策研究中，制度文本直接規(guī)定政策有效性和民眾接受度，影響政策效果；同時(shí)作為對(duì)“政策信息與政策知識(shí)的客觀記錄”，它也具有“預(yù)測(cè)—描述”功能[3]。為此，本文將通過對(duì)全國(guó)部分省級(jí)行政單位治庸問責(zé)政策法規(guī)進(jìn)行梳理和內(nèi)容分析，探究現(xiàn)行“為官不為”問責(zé)制度的構(gòu)成特征及運(yùn)行實(shí)況，進(jìn)而厘清其內(nèi)在的發(fā)展邏輯，就其不足和背后的根源展開探討。

二、文獻(xiàn)回顧與研究策略

（一）文獻(xiàn)回顧

如何在清正廉潔的道德品行和高效做事的職業(yè)規(guī)范之間取得平衡，是現(xiàn)代西方公共管理的新愿景[4]。“為官不為”，即指官員“在其位”而不“謀其政”；掌握了公共權(quán)力，但不履行或不認(rèn)真履行崗位職責(zé)和義務(wù)。以問責(zé)防治“為官不為”，旨在通過對(duì)行政責(zé)任的過問與追究，督促、倒逼政府官員對(duì)其行為負(fù)責(zé)，進(jìn)而解決管理中的庸懶散、慢推拖問題。它是現(xiàn)代多元化技術(shù)社會(huì)中“重建義務(wù)”的重要方式[5-1]。

從發(fā)生學(xué)和制度層級(jí)結(jié)構(gòu)的視角看，國(guó)內(nèi)相關(guān)研究主要聚焦在三個(gè)層面：一是宏觀層面，認(rèn)為“為官不為”問責(zé)是責(zé)任政治的內(nèi)在要求[6]，是新舊體制轉(zhuǎn)軌過程中“政治激勵(lì)機(jī)制”的創(chuàng)新[7]，是一種“亟待制度化的權(quán)力監(jiān)督”[8]。二是中觀層面，主要是從官員治理的角度出發(fā)，認(rèn)為“為官不為”或源于國(guó)家和社會(huì)對(duì)官員積極作為激勵(lì)機(jī)制的失靈[9]，或源于官員施政保障機(jī)制的缺位[10]，抑或源于不良政治生態(tài)的影響[11]。進(jìn)而提出要加強(qiáng)干部崗位職責(zé)的梯度分類剖析[12]、推進(jìn)權(quán)力責(zé)任清單建設(shè)[13]，以及優(yōu)化干部考核和任用機(jī)制等。三是微觀層面，認(rèn)為“為官不為”源于行政人員獨(dú)立人格的喪失、價(jià)值觀偏離以及職業(yè)技能不足，主要是從個(gè)體角度觀察問責(zé)在建立科學(xué)職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、道德化的行政制度中的必要性和迫切性[14]。

以往研究從不同視角闡釋了“為官不為”問責(zé)制度建設(shè)的重要意義，同時(shí)對(duì)其內(nèi)在的理論邏輯、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)等也展開了探討。整體呈現(xiàn)出三大特點(diǎn)：一是多從規(guī)范和理論層面展開分析，很少就問責(zé)制度的發(fā)展現(xiàn)狀、內(nèi)容體系、階段特點(diǎn)等進(jìn)行事實(shí)描述。二是即使有學(xué)者開始了問責(zé)制度建設(shè)及治理績(jī)效的實(shí)證研究，但也多是對(duì)某一或幾個(gè)具體案例進(jìn)行觀察，很少?gòu)闹贫劝l(fā)展的整體視角展開探討；多是就制度某一結(jié)構(gòu)性要素進(jìn)行分析，很少?gòu)淖罨镜姆煞ㄒ?guī)梳理和文本分析著手，探尋制度的層級(jí)結(jié)構(gòu)及運(yùn)行邏輯。三是缺乏制度變遷和演化的視角，沒有考慮制度落地過程中的變通行為以及實(shí)際執(zhí)行效果與規(guī)則之間的差異。

（二）研究策略

根據(jù)諾思的理解，制度是“社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范的講，它們是為人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約”[15]。要實(shí)現(xiàn)既定制度目標(biāo)，必須具備三個(gè)基本要素，即目標(biāo)價(jià)值、規(guī)則體系和實(shí)施保障。其中，目標(biāo)價(jià)值是制度的價(jià)值導(dǎo)向，直接規(guī)定問責(zé)制度運(yùn)行和發(fā)展的方向；規(guī)則體系是制度規(guī)范的具體內(nèi)容，包括問責(zé)主體、客體、程序、形式等相關(guān)規(guī)定；實(shí)施保障是保障問責(zé)制度順利實(shí)施的各種主客觀條件。三者既包含制度文本分析的通用指標(biāo)，也體現(xiàn)了“為官不為”問責(zé)的制度層級(jí)結(jié)構(gòu)。

另一方面，制度變遷理論認(rèn)為，對(duì)制度層級(jí)結(jié)構(gòu)的分析應(yīng)采取演化的視角。在長(zhǎng)期的學(xué)術(shù)探索中，諾思強(qiáng)調(diào)制度演化的非均衡性、當(dāng)事人的有限理性、社會(huì)文化、習(xí)俗等非正式制度因素的影響[16]。任何制度的形成，必須考慮相關(guān)利益主體的價(jià)值取向、利益關(guān)系以及認(rèn)知與環(huán)境之間的復(fù)雜互動(dòng)過程；而這種互動(dòng)不僅受宏觀制度結(jié)構(gòu)的影響，就地方政府而言，更取決于制度自身的合法性和完善程度、行政體系的運(yùn)作特征和決策者的主動(dòng)性和自由余地等[17]。這些將共同影響制度實(shí)施效果及其外在適應(yīng)性?！靶拍顩Q定制度結(jié)構(gòu)”，一旦制度不能產(chǎn)生預(yù)期效果而與信念相偏離，他們必然要因地制宜，通過不斷的結(jié)構(gòu)調(diào)整和認(rèn)知結(jié)構(gòu)改變，推動(dòng)新的制度形成，由此形成多樣化的地方性制度安排。

省級(jí)行政單位在中央與地方關(guān)系中起承上啟下的作用，是貫徹落實(shí)“為官不為”問責(zé)制度最重要的主體。本文圍繞制度層級(jí)結(jié)構(gòu)的三個(gè)維度，以省級(jí)行政單位頒行的相關(guān)政策文本為觀察對(duì)象，對(duì)當(dāng)前問責(zé)地方性制度的發(fā)展邏輯進(jìn)行研究。在制度文本的搜集過程中，主要依據(jù)三個(gè)原則：第一，發(fā)文單位為省（直轄市、自治區(qū)）級(jí)黨委政府及其直屬機(jī)構(gòu)。為更清楚地顯示“為官不為”問責(zé)的制度框架體系，增強(qiáng)不同地方對(duì)比的可行性，重點(diǎn)選取其中由省級(jí)黨委政府直接頒布的政策文件作為分析對(duì)象。第二，政策發(fā)布時(shí)間聚焦在黨的十八大之后，政策類型包括法律法規(guī)、規(guī)劃、決定、意見、辦法、通知等。第三，政策文本與“為官不為”問責(zé)密切相關(guān)。通過以“省級(jí)行政單位名稱+問責(zé)”為關(guān)鍵詞在百度、省級(jí)政府相關(guān)部門官方網(wǎng)站、“北大法寶”網(wǎng)站等進(jìn)行搜索，共搜索了23個(gè)省級(jí)行政單位39份政策文件（見表1）。

表1 部分省級(jí)行政單位“為官不為”問責(zé)制度文本的分布情況

三、“為官不為”問責(zé)制度的內(nèi)容分析

（一）基于目標(biāo)價(jià)值的分析

行政問責(zé)是“確保義務(wù)在科層制度中得以實(shí)現(xiàn)的手段”[5-1]?；?9份制度文本的分析，各省市對(duì)“為官不為”的問責(zé)目標(biāo)及價(jià)值取向均作了較為明確的規(guī)定。

1．規(guī)范行為

39份制度文本基本上都對(duì)行政人員“應(yīng)當(dāng)遵循的從政指導(dǎo)思想和執(zhí)行公務(wù)、履行職責(zé)的行為準(zhǔn)則”作出了規(guī)定。首先是政治規(guī)范。很多制度規(guī)定緣起于黨的十八大以來全面從嚴(yán)治黨、嚴(yán)以治吏的大背景，因此指導(dǎo)思想大多對(duì)行政人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部如何提高政治站位，牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”提出了明確要求。有34．8%的省份①由于部分省份有主文件和補(bǔ)充性質(zhì)的文件，因此本文的統(tǒng)計(jì)若無特殊標(biāo)注，都以省為分析單位。將治理“為官不為”作為政治規(guī)范的重要組成部分。其次是廉潔規(guī)范。從39份制度文本來看，主要是與公務(wù)員職業(yè)規(guī)范和“四風(fēng)建設(shè)”聯(lián)系在一起，要求行政人員“清正廉潔”“克己奉公”。這在部分省份（26．1%）的制度文件指導(dǎo)思想中均有明確提及。最后是業(yè)務(wù)規(guī)范。涉及依法行政、高效行政、干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為、勤政為民、務(wù)實(shí)創(chuàng)新、愛崗敬業(yè)和公正文明，23個(gè)省份都對(duì)此作出了規(guī)定。

2．依法履責(zé)

依法履責(zé)意味著行政人員必須承擔(dān)三重責(zé)任：一是法律責(zé)任。問責(zé)是民主行政和法治行政的基本要求，基本上所有制度文件都提及了“依法行政”“依法履行行政職責(zé)”“自覺執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)的決定、命令、部署”。二是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)和為下級(jí)的行為承擔(dān)責(zé)任。這是科層體制下遵守組織等級(jí)職責(zé)制度的客觀要求，旨在確保政令暢通，提高行政效率。向上是通過強(qiáng)化行政人員的“擔(dān)當(dāng)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)”，更好地落實(shí)中央相關(guān)規(guī)定；向下是通過“加強(qiáng)對(duì)行政人員的管理和監(jiān)督”，順利實(shí)現(xiàn)職責(zé)分配與工作監(jiān)督。三是對(duì)公眾負(fù)責(zé)?！氨Ｕ瞎瘛⒎ㄈ撕推渌M織的合法權(quán)益”是公務(wù)員履職的終極目標(biāo)。從39份制度文本來看，其中不乏貫徹和加強(qiáng)公共服務(wù)價(jià)值觀的規(guī)定，如北京、湖北等地的制度文件都與“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育、落實(shí)巡視整改任務(wù)緊密地結(jié)合起來。

3．改善績(jī)效

基于39份制度文本分析，當(dāng)前“為官不為”問責(zé)不止于從事后角度對(duì)行政人員的履責(zé)進(jìn)行監(jiān)督和約束，更重要的是希望通過追責(zé)督促行政人員積極作為，提升效率。它們希冀通過加強(qiáng)管理和監(jiān)督，加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)，增強(qiáng)官員的責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)意識(shí)，更希望通過“訓(xùn)練和職業(yè)性社會(huì)化過程來培養(yǎng)和強(qiáng)化公務(wù)員的職業(yè)價(jià)值觀和職業(yè)服務(wù)水平”，提升執(zhí)法能力和服務(wù)水平，改善政府績(jī)效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有38．5%的制度文本直接以“效能建設(shè)”“效能監(jiān)察”“效能問責(zé)”命名。從涉及的績(jī)效領(lǐng)域看，涵蓋了政治績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效（如“為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)造良好環(huán)境”等）、社會(huì)治理、公共服務(wù)以及生態(tài)環(huán)境治理等。

（二）基于規(guī)則體系的分析

1．問責(zé)主體與客體的規(guī)定

問責(zé)主體，即“誰來問責(zé)”?；?9份制度文本分析，所有省份都堅(jiān)持行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部問責(zé)。包括兩個(gè)層面：一是上級(jí)對(duì)下級(jí)的問責(zé)，即按照行政層級(jí)結(jié)構(gòu)，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督追究下級(jí)行政機(jī)關(guān)及主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任，或是行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)追究本級(jí)政府各職能部門、派出機(jī)構(gòu)、委托授權(quán)組織及工作人員的責(zé)任；二是專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的問責(zé)，包括人事部門、行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督問責(zé)。還有3份制度文本規(guī)定要引入新聞媒體和公眾的監(jiān)督。

問責(zé)客體，即“問誰之責(zé)”。在39項(xiàng)制度文本中，由于發(fā)文單位的差異，對(duì)于“客體”亦不相同。絕大多數(shù)省份的制度文件（約占74．0%）傾向于對(duì)行政機(jī)關(guān)及工作人員作廣義的理解，即將“各級(jí)行政機(jī)關(guān)的工作人員和法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織及國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法委托從事公共事務(wù)管理活動(dòng)的組織中從事公務(wù)的人員”都囊括在內(nèi)。換言之，問責(zé)客體不僅適用于行政機(jī)關(guān)公務(wù)員，而且適用于區(qū)域內(nèi)各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和具有公共管理、公共服務(wù)職能的企事業(yè)單位及其工作人員。但也有少量省份（30．4%）的制度文本將其明確為行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，其中，廣東、云南和安徽的相關(guān)制度文本甚至將其明確為行政領(lǐng)導(dǎo)（或行政首長(zhǎng)）。

2．問責(zé)事由與內(nèi)容的規(guī)定

這主要回答“因何問責(zé)”的問題。它將規(guī)范公務(wù)員各種失責(zé)或不當(dāng)履行職責(zé)行為的具體構(gòu)成要件和量“責(zé)”幅度，是實(shí)施問責(zé)行為的基礎(chǔ)?！盀楣俨粸椤眴栘?zé)旨在整治不作為和慢作為等亂象。對(duì)39份制度文本進(jìn)行梳理，大致可以分為五類：一是落實(shí)上級(jí)決策部署不堅(jiān)決，主要是“對(duì)上級(jí)決策部署事項(xiàng)，特別是對(duì)當(dāng)?shù)卣_定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城市建設(shè)改造、民生實(shí)事等重點(diǎn)任務(wù)和重大項(xiàng)目，敷衍塞責(zé)、推進(jìn)不力”，造成政策“中梗阻”等；二是履行崗位職責(zé)不到位，包括“不敢擔(dān)當(dāng)、不敢負(fù)責(zé)”“思想保守，缺乏進(jìn)取精神，工作打不開局面”“未做好協(xié)調(diào)和交接工作”“工作中推諉扯皮、庸懶散拖”以及其他失職瀆職行為；三是監(jiān)管不力，主要是“行政監(jiān)管部門對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的行政監(jiān)管事項(xiàng)放任不管，或監(jiān)管不力”等；四是服務(wù)不佳，主要包括“服務(wù)窗口和單位服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不明確”“政策規(guī)定不透明、宣傳解釋不到位”“態(tài)度冷漠、紀(jì)律渙散”“辦事效率低下”“不執(zhí)行首問負(fù)責(zé)、集中辦理、辦結(jié)告知等制度”，以及其他“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”事項(xiàng)[18]；五是其他違反公務(wù)員職業(yè)道德和勞動(dòng)紀(jì)律的行為。整體而言，當(dāng)前“為官不為”問責(zé)基本上都是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，圍繞解決“審批難”“辦事難”這個(gè)重點(diǎn)而展開。

3．問責(zé)程序與形式的規(guī)定

問責(zé)程序，即“如何實(shí)施問責(zé)”。程序完備是使問責(zé)能沿著法制軌道前行的重要保障。它要求行政定責(zé)清晰，由誰啟動(dòng)問責(zé)、如何組織調(diào)查、如何界定責(zé)任、如何做出問責(zé)決定、如何進(jìn)行問責(zé)救濟(jì)等均有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)和規(guī)范。有86%的制度文本對(duì)如何開啟問責(zé)窗口，對(duì)不履行或不認(rèn)真履行職責(zé)的公務(wù)員進(jìn)行問責(zé)調(diào)查、做出問責(zé)處理等有明確規(guī)定。有82．6%的制度文本甚至對(duì)問責(zé)線索來源、問責(zé)調(diào)查應(yīng)遵循的基本原則、問責(zé)案件辦結(jié)時(shí)間、問責(zé)材料歸檔等都作出了詳細(xì)規(guī)定。

問責(zé)形式，回答的是“被問何責(zé)”的問題，即不履行或不認(rèn)真履行職責(zé)的公務(wù)員將接受何種形式懲戒或制裁。從39項(xiàng)制度文本看，基本上都是以《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等政策法規(guī)為依據(jù)，囊括了責(zé)令作出書面檢查、責(zé)令道歉、通報(bào)批評(píng)、行政告誡、停職檢查、調(diào)離工作崗位、責(zé)令辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、免職多種形式。以上問責(zé)方式可以單獨(dú)使用，也可以合并使用。其中，既有社會(huì)問責(zé)，也有內(nèi)部處罰，很好地體現(xiàn)了權(quán)力運(yùn)行過程中對(duì)內(nèi)對(duì)外負(fù)責(zé)的原則要求。

4．結(jié)果運(yùn)用與問責(zé)救濟(jì)的規(guī)定

結(jié)果運(yùn)用，即“問責(zé)后怎么辦”?！盀楣俨粸椤眴栘?zé)的目標(biāo)，無外乎有兩個(gè)：一是使被問責(zé)官員從意識(shí)觀念上要敢于接受監(jiān)督，以責(zé)任追究倒逼作風(fēng)轉(zhuǎn)變；二是通過對(duì)單一個(gè)體的行為進(jìn)行快速、公開、嚴(yán)厲的制裁，起警示和告誡作用。因此，它需要解決“干與不干一個(gè)樣、干好干壞一個(gè)樣”和“只能上不能下”的問題，真正做到思想有震動(dòng)、利益受觸動(dòng)，而這些均取決于問責(zé)結(jié)果的合理運(yùn)用。基于39份制度文本的分析，78．3%的省份都明確規(guī)定要“把治理為官不為和推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下結(jié)合起來”，“把作風(fēng)整頓的成效與領(lǐng)導(dǎo)班子考核評(píng)價(jià)、干部選拔任用、干部績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合”，將問責(zé)有關(guān)情況“作為干部考核、培訓(xùn)、任免、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)”。通過及時(shí)提醒、函詢和誡勉，公開通報(bào)典型案例，加強(qiáng)組織調(diào)整以及嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)問責(zé)。

“無救濟(jì)即無權(quán)利”。為切實(shí)保護(hù)受問責(zé)官員的權(quán)益，39項(xiàng)制度文本中的80%以上都賦予了被問責(zé)官員申訴的權(quán)利，同時(shí)對(duì)復(fù)核、申訴的原則，公務(wù)員不服處分申訴的主要方式，撤銷和變更處分等內(nèi)容作出了明確規(guī)定。其中，受責(zé)官員復(fù)出是當(dāng)前問責(zé)制度推行過程中飽受爭(zhēng)議的問題。有超過39．1%的制度文本對(duì)受責(zé)官員的復(fù)出時(shí)間、任職條件限制、復(fù)出程序等作出了規(guī)定。

（三）基于實(shí)施保障的分析

實(shí)施保障是保障制度有效運(yùn)行的主客觀條件。制度的有效運(yùn)行，離不開上級(jí)施加的政治壓力、本級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意愿和意志、制度文本本身的屬性、政府工作人員對(duì)制度的接納程度等。如果僅從制度文本本身進(jìn)行探究，那么制度自身的權(quán)威性、合法性和針對(duì)性將成為保障制度落實(shí)的重要客觀條件。首先是實(shí)施主體的權(quán)威性。目前，39份制度文件均由省（直轄市、自治區(qū)）委省政府直接發(fā)文，因此，?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）委省政府亦是推動(dòng)其實(shí)施的基本主體。其次是制度的法律位階。主要是從制定主體和制定程序出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)39份制度文件中，29份文件是以《辦法》的形式出臺(tái)，占76．9%；3份是以《（實(shí)施）方案》的形式出臺(tái)，占7．7%；4份是以《意見》的形式出臺(tái)，占10．3%；另各有1份是以《通知》《決定》和《條例》的形式出現(xiàn)。因此，真正上升到法規(guī)層面的政策文件并不多。再次是制度的針對(duì)性。在39份制度文件中，直接以“為官不為”（或“不作為”“慵懶散軟”等）問責(zé)為題的專門性規(guī)定共有7項(xiàng)，占20．6%。更多的文件則隱含在“行政問責(zé)”“效能建設(shè)”“績(jī)效管理”“機(jī)關(guān)作風(fēng)整頓”等制度規(guī)定中。

四、思考與討論

基于地方性制度文本的分析，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)“為官不為”問責(zé)制度建設(shè)存在兩大特點(diǎn)：一是地區(qū)差異性大。無論是從目標(biāo)價(jià)值，還是從規(guī)則體系、實(shí)施保障來看，不同省份之間均存在較大差異，反映在實(shí)踐中則是應(yīng)用效果的不同。二是整體正日趨完善，但仍存在發(fā)展不充分的問題。各地將原本散見于多部法律法規(guī)和解釋答復(fù)中的規(guī)定系統(tǒng)化，有效解決了部門政策規(guī)定沖突嚴(yán)重、缺乏統(tǒng)一性的問題。但也都不同程度地存在問責(zé)主客體、問責(zé)事由、問責(zé)程序等規(guī)定不周延不嚴(yán)謹(jǐn)，制度自身法理基礎(chǔ)薄弱等缺陷。這既是“為官不為”問責(zé)制度化、規(guī)范化不足的表現(xiàn)，又因其直接影響制度的操作性和有效性，也是導(dǎo)致目前“高壓反腐”“高壓?jiǎn)栘?zé)”態(tài)勢(shì)下官員更“不敢為”、更“不愿為”現(xiàn)象的根本原因。

導(dǎo)致“為官不為”問責(zé)治理績(jī)效不彰的原因很多，既與我國(guó)問責(zé)制度尚處起步階段，時(shí)間短、經(jīng)驗(yàn)不足有關(guān)，更與制度自身的模糊性、復(fù)雜性緊密相連?！盀楣俨粸椤眴栘?zé)源于對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員自由裁量權(quán)的規(guī)范行使。一方面，伴隨現(xiàn)代社會(huì)交由政府處理的問題日趨復(fù)雜且具專業(yè)性，人們也傾向于將大量權(quán)力委托給“在特定的政治領(lǐng)域具有專業(yè)知識(shí)的行政人員”[5-2]。此種委托—代理關(guān)系，盡管可以使政府更加靈活地應(yīng)對(duì)各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)際難題，但也存在大量信息不對(duì)稱的道德風(fēng)險(xiǎn)，行政人員很容易利用自身的專業(yè)知識(shí)、信息優(yōu)勢(shì)等規(guī)避委托方的監(jiān)管，進(jìn)而為“有利就上，無利就讓”的不作為現(xiàn)象預(yù)留空間；另一方面，從世界范圍看，包括中國(guó)在內(nèi)的新一輪政府改革整體呈現(xiàn)出“規(guī)范行政自由裁量權(quán)、加大權(quán)力約束、明確權(quán)力和責(zé)任清單的特征”[2]，這將極大地壓縮公共權(quán)力非公共運(yùn)用的自利空間，推動(dòng)“放手做事”體制向“束手做事”體制的過渡[19-1]。再加之官員的激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制和施政保障機(jī)制配套改革進(jìn)展緩慢，也易引發(fā)行政人員“不能為”“不想為”和“不敢為”。因此，“為官不為”問責(zé)制度建設(shè)，必須設(shè)計(jì)一個(gè)合適的激勵(lì)和約束結(jié)構(gòu)，既要“限制隨意處置權(quán)成為合法傷害的可能性”，又要“鼓勵(lì)政府官員以激勵(lì)兼容的方式促進(jìn)行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”[19-2]。基于39份地方性制度文本的內(nèi)容和特征分析，必須把握、處理和平衡好四對(duì)關(guān)系。

（一）制度目標(biāo)一致性與需求在地性之間的關(guān)系

不少學(xué)者認(rèn)為，問責(zé)是“中央對(duì)地方管理的一種特殊方式”[7]，旨在通過對(duì)行政官員自由裁量權(quán)的規(guī)范行使，實(shí)現(xiàn)上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制和績(jī)效的有效提升。因此，制度目標(biāo)一致性與需求在地性之間的矛盾是不可回避的話題[20]。一方面，必須堅(jiān)持中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮其“在全國(guó)層面政策創(chuàng)新上的制度優(yōu)勢(shì)和信息優(yōu)勢(shì)”，體現(xiàn)“引導(dǎo)和規(guī)范地方政府行為的意志”；另一方面，則須考慮各地情況的復(fù)雜性和多樣性，鼓勵(lì)地方政府將中央層面的指導(dǎo)思想、原則和精神與區(qū)域?qū)嶋H需求相結(jié)合，創(chuàng)造性地轉(zhuǎn)化為各地的“操作文本”。在中央政府對(duì)制度推進(jìn)的總體控制與地方行政實(shí)踐中自由裁量權(quán)的巨大張力之間，各地“為官不為”問責(zé)制度由此呈現(xiàn)出多樣化、個(gè)性化的特點(diǎn)。例如，在制度目標(biāo)設(shè)定上，中央層面基本上形成了“二法三條例一規(guī)定”①“二法”即《公務(wù)員法》《行政監(jiān)察法》；“三條例”即《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》；“一規(guī)定”即《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》。的制度框架體系，而將問責(zé)目標(biāo)聚焦于規(guī)范、約束、提升等方面。但到地方層面，各省市基于區(qū)域發(fā)展重點(diǎn)和階段任務(wù)的不同，具體目標(biāo)又存在顯著差異。有些重視政治績(jī)效，有些重視經(jīng)濟(jì)和社會(huì)績(jī)效。在具體運(yùn)作層面，也體現(xiàn)出決策一致性與問責(zé)技術(shù)靈活使用的統(tǒng)一?；?9份制度文本的分析，各省份關(guān)于問責(zé)主體、客體、事由、程序、形式以及結(jié)果運(yùn)用等規(guī)定都存在差異。有些將問責(zé)主體確定為專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，有些則拓展到上級(jí)行政機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)甚至是行政機(jī)構(gòu)以外的其他主體；有些將問責(zé)客體局限于行政首長(zhǎng)，有些則拓展到所有公職人員。

這些差異的存在，一方面，使我國(guó)問責(zé)制度保持了政策運(yùn)行所需的彈性和環(huán)境適應(yīng)性，但一方面，不能完全排除個(gè)別地方政府基于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自利性考慮，在“轉(zhuǎn)譯”中央政策時(shí)出現(xiàn)行為偏差，進(jìn)而導(dǎo)致“制度化、規(guī)范化不足”。例如，在實(shí)踐中，經(jīng)常因定責(zé)不清晰，由誰啟動(dòng)問責(zé)、如何問責(zé)、責(zé)任分配、受責(zé)官員復(fù)出等缺乏嚴(yán)謹(jǐn)、標(biāo)準(zhǔn)化的制度設(shè)計(jì)和規(guī)范，而使問責(zé)效力和公信力飽受質(zhì)疑。尤其是當(dāng)前行政問責(zé)多屬上級(jí)對(duì)下級(jí)問責(zé)，是否啟動(dòng)問責(zé)、何事要問責(zé)、問責(zé)到何種程度，很大程度上取決于行政首長(zhǎng)的意愿和意志，也使問責(zé)過程隨意性大、不公正現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（二）積極責(zé)任與消極責(zé)任之間的關(guān)系

行政責(zé)任的概念具有“二重性”[21]，即一方面，行政官員必須積極作為，向授權(quán)機(jī)關(guān)、上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，進(jìn)而向全社會(huì)負(fù)責(zé)，是所謂積極責(zé)任；另一方面，因其不履行或不恰當(dāng)履行行政職責(zé)，造成重大損失，而須承擔(dān)相應(yīng)法律后果，是所謂消極責(zé)任?！盀楣俨粸椤眴栘?zé)制度的建立，實(shí)質(zhì)上是通過懲戒、追究行政官員的消極責(zé)任，推動(dòng)積極責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，兩者相輔相成，相互促進(jìn)?；?9份地方性制度文本的分析，當(dāng)前也體現(xiàn)出此種趨勢(shì)，甚至有不少制度文本為推動(dòng)兩者的融合作出了規(guī)定和探索。例如，上?！蛾P(guān)于本市進(jìn)一步推進(jìn)政府效能建設(shè)的意見》、浙江《關(guān)于激勵(lì)干部干事創(chuàng)業(yè)治理為官不為的若干意見》等文件在強(qiáng)化消極責(zé)任追究的同時(shí)，提出要推進(jìn)行政權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、深化部門基礎(chǔ)改革、規(guī)范行政決策活動(dòng)、推進(jìn)專業(yè)化職業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)等，進(jìn)而推動(dòng)行政官員更好地維護(hù)公共利益、對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。部分地方性制度文件還提出加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)，使公務(wù)員行為與職業(yè)價(jià)值觀保持一致，維護(hù)職業(yè)道德準(zhǔn)則[5-3]。

但在問責(zé)制度體系建設(shè)和實(shí)踐中，兩者被分割、被剝離的現(xiàn)象也不同程度地存在。這突出表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是將問責(zé)“工具化”?；?qū)栘?zé)簡(jiǎn)單地理解為一種運(yùn)動(dòng)式、用以加強(qiáng)干部隊(duì)伍管理的政治手段，如部分省市甚至出現(xiàn)了“指標(biāo)式”問責(zé)；或?qū)ⅰ皢栘?zé)”狹隘化為“追責(zé)”，主要瞄準(zhǔn)某些造成社會(huì)廣泛反響的負(fù)面案件，呈現(xiàn)出“選擇性問責(zé)”“火線問責(zé)”的特點(diǎn)[22]，缺少完整、規(guī)范和科學(xué)的制度規(guī)劃。二是將問責(zé)“割裂化”。忽視與其他管理工具，尤其是績(jī)效評(píng)估工具的協(xié)調(diào)和配合，致使包括問責(zé)事由、問責(zé)方式及其適用等制度設(shè)計(jì)呈現(xiàn)出較大的主觀性和模糊性，進(jìn)而造成問責(zé)的不科學(xué)、不合理。上述兩種傾向下建立的“為官不為”問責(zé)體系，多以“懲戒”為目標(biāo)，很難起到激勵(lì)官員的正向效應(yīng)。而且，制度規(guī)范越詳細(xì)，越難以激發(fā)公務(wù)員主動(dòng)作為。庫柏曾批評(píng)過這種“科學(xué)主義工具理性原則”，指出此種制度體系下，“行政人員要么盡量躲在政治中立的保護(hù)墻背后，要么對(duì)自己行為的真實(shí)本性視而不見”[5-4]。

（三）內(nèi)部控制與外部控制之間的關(guān)系

近年來“為官不為”問責(zé)制度建設(shè)為促進(jìn)地方政府官員正確履職、積極作為提供了重要?jiǎng)恿Α５F(xiàn)實(shí)中不乏某些官員因此害怕承擔(dān)管理責(zé)任，視上級(jí)交辦或關(guān)系地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的事項(xiàng)為燙手山芋，能推則推。導(dǎo)致此種現(xiàn)象的原因主要有兩方面：一是官員的自利動(dòng)機(jī)。越來越多的研究顯示，伴隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)來臨、信息技術(shù)傳導(dǎo)力度和公眾信任危機(jī)的存在，政府決策的不確定性和復(fù)雜性急劇增長(zhǎng)，而問責(zé)在一定程度上又將強(qiáng)化這種不確定決策的風(fēng)險(xiǎn)成本[1]。很多官員在決策時(shí)，較之一個(gè)“具有更高預(yù)期收益的選擇”，更愿意選擇另一個(gè)相對(duì)“確定”而“預(yù)期收益較低”的結(jié)果[23]，是所謂“避責(zé)”。二是問責(zé)機(jī)制的缺失。問責(zé)制度塑造著官員的行為。但從39份制度文本來看，目前我國(guó)問責(zé)體系還存在很多不足，例如追責(zé)體系的封閉性、問責(zé)程序不嚴(yán)謹(jǐn)、制度剛性不足等。而這將直接影響制度的約束力，進(jìn)而為地方政府規(guī)避責(zé)任、消極作為提供了可能[21]。

基于此，弗雷德里克·莫舍和庫珀等很早就指出，行政責(zé)任制度建設(shè)必須實(shí)現(xiàn)外部控制與內(nèi)部控制、主觀責(zé)任和客觀責(zé)任的統(tǒng)一[5-5]。其中，客觀責(zé)任來源于法律、組織機(jī)構(gòu)、社會(huì)對(duì)行政人員的外部角色期待，主觀責(zé)任則根植于行政主體對(duì)忠誠(chéng)、良知、認(rèn)同的內(nèi)在信仰[5-6]。它要求在強(qiáng)化以“為官不為”問責(zé)制度為主體的外部控制的同時(shí)，加強(qiáng)行政文化和倫理建設(shè)，將官員主動(dòng)作為內(nèi)化為一種行動(dòng)自覺。就外部控制而言，主要是通過完善制度體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政人員行為的有效規(guī)范和控制。一旦發(fā)現(xiàn)因制度滯后而引發(fā)的違規(guī)行為，即適時(shí)制定、調(diào)整或優(yōu)化規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格監(jiān)管。就內(nèi)部控制而言，主觀責(zé)任履行很大程度上是職業(yè)道德的反映，而職業(yè)道德是通過個(gè)人經(jīng)歷逐步建立起來的，與個(gè)體的信仰、價(jià)值觀、稟性等密切相關(guān)。它或許源發(fā)于外部規(guī)則和期待，但最終都須經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間培訓(xùn)和社會(huì)化，而被內(nèi)化于心。因此，在制度實(shí)施中，盡量將制度與職業(yè)價(jià)值觀、問責(zé)與問德結(jié)合起來，使制度能真正起到象征和價(jià)值引領(lǐng)作用。

（四）責(zé)任追究與官員激勵(lì)之間的關(guān)系

“為官不為”問責(zé)制度建設(shè)之所以難，還源于其“在行政權(quán)分配、內(nèi)部控制以及激勵(lì)設(shè)置上有著相反的配置要求，且往往難以達(dá)成恰當(dāng)?shù)木恻c(diǎn)”[24]。具體而言，一方面，希望借助懲戒工作不力的行政官員，推動(dòng)他們積極作為、盡心盡職，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方或下屬的有效控制；另一方面，又需要穩(wěn)定干部隊(duì)伍，不至于過分挫傷干事創(chuàng)業(yè)的積極性，確保其有足夠的忠誠(chéng)度和向心力。再者，基于39份制度文本分析，現(xiàn)行“為官不為”問責(zé)體系大都屬于同體問責(zé)。它更是遵循一種內(nèi)部等級(jí)控制的制度邏輯，堅(jiān)持政府上級(jí)對(duì)下級(jí)監(jiān)督、下級(jí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)?；诖朔N同構(gòu)體制以及官僚制內(nèi)部合作往來關(guān)系的影響，下級(jí)政府責(zé)任在一定程度上已內(nèi)化為上級(jí)政府責(zé)任的一部分。若下級(jí)因行為過失被問責(zé)，必然影響上級(jí)政府的政績(jī)或聲譽(yù)，由此導(dǎo)致責(zé)任追究上的“共謀”[21]?；谏鲜鲆蛩氐挠绊?，“為官不為”問責(zé)制度經(jīng)常是貫徹落實(shí)難，甚至流于形式，有的官員在問責(zé)免職后又重新回到政府部門或相關(guān)單位。

如何合理劃定容錯(cuò)與問責(zé)的邊界，是正確處理責(zé)任追究與官員激勵(lì)關(guān)系時(shí)不容忽視的另一難題。所謂“容錯(cuò)”，是指“對(duì)于在推進(jìn)改革、工作創(chuàng)新中未能取得預(yù)期效果但免予追究相關(guān)人員的責(zé)任的理念和制度規(guī)定”[25]。容錯(cuò)與問責(zé)是一對(duì)矛盾的統(tǒng)一體：一方面，改革創(chuàng)新必須為創(chuàng)新者、擔(dān)當(dāng)者、實(shí)干者容錯(cuò)，為其敢作敢為保駕護(hù)航；另一方面，敢為不是亂為，對(duì)于部分干部不能秉公用權(quán)，不能科學(xué)民主決策而造成重大損失的，必須嚴(yán)格追究責(zé)任。而后者若未能把握好政策邊界，反過來又將影響前者的政策效果，導(dǎo)致新的不作為。為此，在中央層面，習(xí)近平總書記明確提出“三個(gè)區(qū)分開來”；在地方層面，北京、上海、浙江等地亦提出“建立推進(jìn)改革容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制”，激勵(lì)干部改革創(chuàng)新、積極作為。

結(jié)語

“為官不為”問責(zé)制度建設(shè)是破解地方政府官員規(guī)避責(zé)任，敦促其主動(dòng)、積極作為的重要途徑。39份省級(jí)層面的制度文本，盡管不一定能反映地方性問責(zé)制度建設(shè)的全景，但也從一個(gè)側(cè)面反映了當(dāng)前行政問責(zé)制度化建設(shè)的現(xiàn)狀和特點(diǎn)。從其內(nèi)容分析來看，“為官不為”問責(zé)制度體系的構(gòu)建過程，實(shí)質(zhì)上反映了不同層級(jí)、不同區(qū)域、不同政府部門之間復(fù)雜的利益博弈關(guān)系，是行政人員基于自身利益考量下的一種理性選擇。因此，問責(zé)制度建設(shè)不止于制度本身，而應(yīng)該納入政府改革的整體視野，緊扣政府職能轉(zhuǎn)變這根主軸，以理順縱橫向權(quán)力關(guān)系為前提，準(zhǔn)確定位問責(zé)功能，完備問責(zé)體系。