中國古代的治國之要
——監(jiān)察機(jī)構(gòu)體系與監(jiān)察法

張晉藩

（中國政法大學(xué)，北京 海淀 100088）

第十三屆全國人民代表大會通過了由憲法確認(rèn)的“中華人民共和國國家監(jiān)察委員會為最高國家監(jiān)察機(jī)關(guān)”“中華人民共和國設(shè)立國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會”“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”。同時(shí)通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》。這是新中國成立以來國家體制的重大改革，也是中國特色社會主義法律體系的重大發(fā)展。

公元前221年，秦并六國，建立統(tǒng)一的中央集權(quán)的專制主義的政治制度后，便沿著螺旋上升的軌跡，經(jīng)歷了兩千余年漫長歲月而不斷強(qiáng)化，直到1911年辛亥革命推翻了清朝政權(quán)才宣告終結(jié)。我國古代政治制度之所以長期存在，并不斷強(qiáng)化，有賴于兩個強(qiáng)大的支柱：一是統(tǒng)一的官僚機(jī)構(gòu)，二是統(tǒng)一的軍隊(duì)。

官僚機(jī)構(gòu)不僅是我國古代政治制度的支柱，也是國家機(jī)器的組成部分和推動國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)力量。官僚機(jī)構(gòu)活動的有序和效能，有賴于其構(gòu)成因子——官的素質(zhì)。歷代通過官執(zhí)掌兵刑錢谷事務(wù)，完成治國理政、執(zhí)法御民的任務(wù)。因此治官是維持和改進(jìn)國家統(tǒng)治效能的重要環(huán)節(jié)。為治官而察官的重要性由此產(chǎn)生。監(jiān)察機(jī)構(gòu)是專門用于察官的國家組織，它產(chǎn)生于中華民族的文化土壤之上，充分體現(xiàn)了國情需要，決定了監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置后經(jīng)歷兩千余年的發(fā)展過程不斷制度化、法律化且從未中斷；它對中國古代國家的穩(wěn)定和發(fā)展起到了積極作用，它所積累的經(jīng)驗(yàn)更帶有豐富的現(xiàn)實(shí)性。

一、監(jiān)察機(jī)構(gòu)與監(jiān)察法的初型——戰(zhàn)國、秦漢

春秋戰(zhàn)國時(shí)期，鐵質(zhì)生產(chǎn)工具的應(yīng)用極大提高了生產(chǎn)力，促進(jìn)了生產(chǎn)關(guān)系的變化，推動了政治上層建筑的重大改革。其一，周天子共主的地位發(fā)生動搖，各諸侯國君相繼建立了獨(dú)立的專制政體，禮樂征伐不再自天子出，而自諸侯出，甚至自大夫出。禮樂之治讓位給講求富國強(qiáng)兵之學(xué)的以法為治。其二，官僚制度取代了貴族世卿制度，國王可自由任免官吏，以俸祿取代卿大夫的采邑制度，通過上計(jì)之法考核官吏的功過，以定升賞罷黜。其三，在國家機(jī)構(gòu)中，設(shè)置了專門從事察官的機(jī)構(gòu)——御史，以糾彈官邪、督勵官吏，成為戰(zhàn)國時(shí)期官制變動的新趨向。隨著戰(zhàn)國時(shí)期地方郡縣制的劃分，在郡設(shè)監(jiān)御史為地方監(jiān)察官。《秦簡·語書》載：“舉劾不從令者，致以律”“獨(dú)多犯令，而令丞弗得者，以令丞聞”，便是郡御史的工作對象與職權(quán)范圍。

春秋戰(zhàn)國是各國相繼頒布成文法的立法活躍時(shí)期，其中也有監(jiān)察法的內(nèi)容。如齊威王任鄒忌為相制定《七法》以督奸吏；魏國李悝所制《法經(jīng)》中規(guī)定官吏假借不廉以及丞相貪污——受金的制裁，“丞相受金，左右伏誅。犀首以下受金則誅。金自鎰以下罰，不誅也?！保?］1975年《睡虎地秦墓竹簡》（下稱《秦簡》）的出土為秦監(jiān)察法發(fā)展?fàn)顩r提供了物證。據(jù)《秦簡》，秦國已有行政監(jiān)察、司法監(jiān)察、經(jīng)濟(jì)監(jiān)察的初步劃分。行政監(jiān)察方面，“嗇夫不以官為事，以奸為事，論可（何）毆（也）？當(dāng)遷（遷）。遷（遷）者妻當(dāng)包不當(dāng)？不當(dāng)包?！保?］“為（偽）聽命書，法（廢）弗行，耐為侯（候）；不辟（避）席立，貲二甲，法（廢）。”“當(dāng)除弟子籍不得，置任不審，皆耐為侯（候）。使其弟子贏律，及治（笞）之，貲一甲，決革，二甲?！保?］

司法監(jiān)察方面，《秦簡·尉雜》規(guī)定：“歲讎辟律于御史”，史書中也有“始皇三十四年，謫治獄吏不直者筑長城及南越地”［4］的記載，反映了秦司法監(jiān)察的施行狀況。此外，《秦簡·效律》所提到“計(jì)用律不審而贏、不備，以效贏、不備之律貲之，而勿令賞（償）”[5]，當(dāng)屬秦國的經(jīng)濟(jì)監(jiān)察之法?？梢?，《秦簡》所載察吏之法已成為秦律的重要部分，顯示了秦以法治國、以法治吏的政策傾向。說明在成文法涌動的歷史潮流中，監(jiān)察法也取得了一定的發(fā)展。

秦統(tǒng)一后，中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)為御史府，以御史大夫?yàn)殚L官，御史大夫下設(shè)御史中丞、侍御史、郡御史。

漢承秦制，仍以御史府為中央最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)?！稓v代職官表》說：“秦漢御史大夫史稱其掌副丞相，故漢時(shí)名為兩府。（顏師古注曰：丞相，御史府也。）凡丞相有闕，則御史府以次序遷，乃三公之任?！保?］實(shí)際執(zhí)掌監(jiān)察權(quán)的是御史中丞，雖秩千石，但“外領(lǐng)監(jiān)御史以督郡縣部刺史，內(nèi)領(lǐng)侍御史十五員，以受公卿奏事，舉核劾案按章”［7］。漢朝監(jiān)察權(quán)出現(xiàn)多元化現(xiàn)象，丞相司直，秩千石，輔佐丞相，檢舉不法，是丞相系統(tǒng)的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)；武帝時(shí)，還建立了由皇帝直接掌握的監(jiān)察京師與三輔（京兆、右扶風(fēng)、左馮翊）、三河（河南、河內(nèi)、河?xùn)|）及弘農(nóng)等近都七郡官吏的特殊監(jiān)察機(jī)構(gòu)司隸校尉。司隸校尉有權(quán)“察皇太子以下，行馬內(nèi)事皆主之”［8］，“糾皇太子、三公以下，及旁州郡國，無不統(tǒng)”［9］。每逢朝會，獨(dú)據(jù)一席，與尚書令、御史中丞被稱為“三獨(dú)坐”，受到特殊重視。武帝后其權(quán)力不斷受侵削。元帝初元四年（前45年）罷持節(jié)，西漢末改隸大司空，東漢時(shí)期僅為七郡的督察官。

漢朝建立多元監(jiān)察體制，一者監(jiān)察機(jī)構(gòu)相互制衡，以便皇帝掌握；再者使所有執(zhí)掌檢察權(quán)的機(jī)構(gòu)既分體運(yùn)行又互相交叉，以加強(qiáng)監(jiān)察效能，保持權(quán)力平衡。以致三公九卿、皇室外戚、京師百官、地方長吏乃至監(jiān)察官本身，都被置于監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)中，對貫通政令，整飭吏治，廓清風(fēng)氣，產(chǎn)生了積極作用。

漢初，一度廢除郡御史，文帝時(shí)恢復(fù)郡御史的設(shè)置。七國之亂后，監(jiān)察地方成為皇帝關(guān)注的焦點(diǎn)。武帝時(shí)，劃分全國為十三部州作為監(jiān)察區(qū)，各派刺史一人為監(jiān)察官。刺史“周行郡國，省察治狀”，稱“行部”。行部于每年八月秋收開始，歲末向皇帝奏報(bào)，其奏報(bào)是朝廷“黜陟臧否”的重要依據(jù)。元帝時(shí)，“荊州刺史奏信臣為百姓興利，郡以殷富，賜黃金四十斤”［10］。《刺史六條》是頒行天下的地方性監(jiān)察法，部刺史據(jù)此行使監(jiān)察權(quán)?！稘h官典職儀》載：“刺史班宣，周行郡國、省察治狀、黜陟能否、斷治冤獄，以六條問事，非條所問，即不省。一條，強(qiáng)宗豪右，田宅逾制，以強(qiáng)凌弱，以眾暴寡；二條，二千石不奉詔書、遵承典制，倍（背）公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸；三條，二千石不恤疑獄，風(fēng)厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，祅祥訛言；四條，二千石選署不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑；五條，二千石子弟恃怙榮勢，請讬所監(jiān)；六條，二千石違公下比阿附豪強(qiáng)，通行貨賂，割損正令也?！保?1］

“刺察六條”以兩千石高官和地方強(qiáng)宗豪右為主要監(jiān)察對象，嚴(yán)防郡守與地方豪強(qiáng)勢力相互勾結(jié)。明末顧炎武考證說：“漢時(shí)，部刺史之職，不過以六條察郡國而已，不當(dāng)與守令事?！手觳榧街荽淌?，敕告吏民，欲言縣丞尉者，刺史不察黃綬，各自詣郡。鮑宣為豫州牧，以聽訟所察過詔條，被劾。而薛宣上疏，言吏多苛政，政教煩碎，大率咎在部刺史?；虿谎貤l職，舉錯各以其意，多與郡縣事?！保?2］

西漢政權(quán)依靠地主豪強(qiáng)為社會基礎(chǔ)，但統(tǒng)治集團(tuán)同地方豪強(qiáng)勢力間也存在矛盾，特別是當(dāng)?shù)胤胶缽?qiáng)勢力發(fā)展到郡縣不能制，公然抗衡朝廷政令時(shí)，為維護(hù)國家的整體利益便不得不進(jìn)行必要壓制。

除六條外，還有一條不成文規(guī)定，即刺史考察王國諸王，如發(fā)現(xiàn)罪狀，須及時(shí)上奏皇帝，因此其實(shí)際職權(quán)不斷發(fā)展，至西漢末“任重職大”，有“選第大吏，所薦位高至九卿，所惡立退”［13］大權(quán)。但西漢時(shí)各部轄區(qū)（通稱為州）只是監(jiān)察區(qū)，非一級政權(quán)，部刺史只是中央派出的監(jiān)察官，非郡守以上地方官。郡守失職，刺史可向朝廷上報(bào)，但無權(quán)直接處理。刺史如超越六條濫用職權(quán)，要受丞相彈劾。但至東漢末年，刺史實(shí)際已超越六條規(guī)定，直接干預(yù)地方行政事務(wù)?；实鄄粌H承認(rèn)既成事實(shí)，有時(shí)還授權(quán)刺史代行郡守事，使其行為由非法變?yōu)楹戏?。這是由于日益尖銳的農(nóng)民反抗迫使皇帝賦予地方官更大的應(yīng)變能力。

二、監(jiān)察機(jī)構(gòu)的艱難調(diào)整與監(jiān)察法的發(fā)展——魏晉南北朝

東漢末期，連年征戰(zhàn)，加上權(quán)貴篡權(quán)，國家的監(jiān)察機(jī)構(gòu)無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。至魏晉、南朝時(shí)期，士族高門壟斷了朝廷大權(quán)，出現(xiàn)了歷史上少有的門閥政治，以致“甲族向來多不居憲臺”［14］。監(jiān)察機(jī)構(gòu)對于士族高門無法行使正常的監(jiān)察活動，但魏晉、南朝皇帝為防范士族高官侵凌帝權(quán)，同時(shí)出于穩(wěn)定國家考慮，轉(zhuǎn)而倚重監(jiān)察官，出現(xiàn)了一些名標(biāo)史冊的監(jiān)察官，如東晉卞壺為御史中丞，“忠于事上，權(quán)貴屏跡”［15］。熊遠(yuǎn)為御史中丞時(shí)，尚書刁協(xié)把持朝政，熊遠(yuǎn)不畏權(quán)貴，上奏免刁協(xié)之官［16］。晉文帝即位，大司馬桓溫“屯中堂，夜吹警角”，御史中丞敬王司馬恬“奏劾溫大不敬，請科理罪”。桓溫見到奏章后感慨：“此兒乃敢彈我，真可畏也?！保?7］南梁御史中丞江淹彈劾“前益州刺史劉悛俊、梁州刺史陰智伯，并贓貨貸巨萬”，使朝野“內(nèi)外肅然”。明帝稱之“嚴(yán)明中丞”“近世獨(dú)步”［18］。此外，御史中丞張綰“彈糾無所回避，豪右憚之”［19］；御史中丞孔休源“正色直繩，無所回避，百僚莫不憚之”［20］；御史中丞江革“彈奏豪權(quán)，一無所避”［21］。然而，監(jiān)察官也經(jīng)常受到圣諭的左右。例如，外戚羊琇犯法，“司隸校尉劉毅劾之，應(yīng)至重刑，武帝以舊恩，直免官而已?！保?2］在士族高官與監(jiān)察官的矛盾博弈中，御史中丞更動頻繁，難以久任。以南朝宋為例，“宋世載祀六十，歷職斯任者五十有三，校其年月，不過盈歲?！保?3］監(jiān)察機(jī)構(gòu)在艱難的環(huán)境中不斷調(diào)整。

曹魏時(shí)，曹操執(zhí)政，鑒于“大業(yè)草創(chuàng)，眾官未備，而軍旅勤苦，民心不安”的形勢，在軍隊(duì)中設(shè)校事監(jiān)督軍事犯罪，后發(fā)展成正式的監(jiān)察官，執(zhí)掌偵察、糾舉不法。校事秩比二千石，只對曹操負(fù)責(zé)。因其“擅作威?！?，遭到權(quán)貴忌恨，但曹操仍堅(jiān)持設(shè)置校事，只是殺掉“擅作威?！钡男Ｊ纶w達(dá)而已。魏文帝時(shí)，最終廢除校事。常設(shè)的中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)仍為御史府，以御史大夫?yàn)殚L官，由于御史大夫身為“三公”之列，因此實(shí)際執(zhí)掌監(jiān)察權(quán)的是御史中丞。御史中丞雖秩六百石，但權(quán)重職要，每出行百官必道，莫不肅然。京畿地區(qū)仍設(shè)司隸校尉，掌舉劾糾察，兼管京城附近犯罪案件審理。地方仍設(shè)十三部州刺史，“巡行所部郡國，錄囚徒，考殿最，每歲遣記吏詣京都奏事。”［24］孫吳、劉蜀，監(jiān)察機(jī)構(gòu)多依漢制。

兩晉中央最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)為御史臺，又稱“憲臺”，臺長御史中丞，職掌“督司百僚，皇太子以下，其在行馬。內(nèi)有違法憲者，彈糾之。雖在行馬外，而監(jiān)司不糾，亦得奏之”。且“外督部刺史，內(nèi)領(lǐng)侍御史，受公卿奏事，舉劾按章”［25］。

晉武帝時(shí)，要求郡國守相巡行地方，進(jìn)行監(jiān)察。泰始四年（268年）六月下詔：“郡國守相，三載一巡行屬縣，必以春，此古者所以述職宣風(fēng)展義也。見長吏，觀風(fēng)俗，協(xié)禮律，考度量，存問耆老，親見百年。錄囚徒，理冤枉，詳察政刑得失，知百姓所患苦。無有遠(yuǎn)近，便若朕親臨之。敦喻五教，勸務(wù)農(nóng)功，勉勵學(xué)者，思勤正典，無為百家庸末，致遠(yuǎn)必泥。士庶有好學(xué)篤道，孝悌忠信，清白異行者，舉而進(jìn)之；有不孝敬于父母，不長悌于族黨，悖禮棄常，不率法令者，糾而罪之。田疇辟，生業(yè)修，禮教設(shè)，禁令行，則長吏之能也。人窮匱，農(nóng)事荒，奸盜起，刑獄煩，下陵上替，禮義不興，斯長吏之否也。若長吏在官公廉，慮不及私，正色直節(jié)，不飾名譽(yù)者，及身行貪穢，諂黷求容，公節(jié)不立，而私門日富者，并謹(jǐn)察之。揚(yáng)清激濁，舉善彈違，此朕所以垂拱總綱，責(zé)成于良二千石也。于戲戒哉！”七月又“遣使者侯史光循行天下”［26-1］。這種遣使巡行、就便監(jiān)察的方式，對唐代很有影響。

南朝中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)為御史臺，大體襲晉制。遣使巡查與典簽制結(jié)合，是南朝地方監(jiān)察的特點(diǎn)之一。南朝遣使出巡，監(jiān)察地方，漸成定制。永初元年（420年）六月頒詔：“遣大使分行四方，旌賢舉善，問所疾苦。其有獄訟虧濫，政刑乖愆，傷化擾治，未允民聽者，皆當(dāng)具以事聞?！保?7-1］元嘉三年（426年）五月頒詔：“可遣大使巡行四方。其宰守稱職之良,閨蓽一介之善，詳悉列奏，勿或有遣。若刑獄不恤,政治乖謬,傷民害教者，具以事聞?！保?7-2］南梁武帝也在天監(jiān)元年（502年）四月的詔書中提出：“可分遣內(nèi)侍，周省四方，觀政聽謠，訪賢舉滯。其有田野不辟，獄訟無章，忘公殉私，侵漁是務(wù)者，悉隨事以聞?！保?7-3］

典簽原為處理文書的小吏，南朝宋齊時(shí)，皇帝常派典簽監(jiān)視出任方鎮(zhèn)的宗室諸王和各州刺史。宋孝武帝大明元年（457年），典簽制度形成。至南齊，典簽之權(quán)極重，號為“簽帥”，以致“諸州唯聞有簽帥，不聞有刺史”［28］?？梢?，典簽制是皇帝用以監(jiān)視和控制地方政權(quán)的一種形式，至南梁時(shí)逐漸衰弱。

北朝是以鮮卑族為主體建立的王朝。北朝初，仿魏晉舊制設(shè)御史臺，又稱“蘭臺”，以御史中丞為長官，但中間出現(xiàn)多次反復(fù)。孝文帝時(shí)，為適應(yīng)統(tǒng)治中原地區(qū)漢族的需要，大力推行漢化政策，為革除貴族專權(quán)弊端和監(jiān)視漢官，重新確立御史臺為最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)，以御史中尉為臺長，正三品上，可“督司百僚”“其出入，千步清道，與皇太子分路，王公百辟，咸使遜避，其余百僚，下馬馳車止路旁，其違緩者，以棒棒之”［29］。下設(shè)治書侍御史，正六品上；侍御史，正八品下；殿中侍御史，從八品上；檢校御史，正九品上?？梢?，孝文改制建立了較完備的中央監(jiān)察體制。

為了維持國家的必要統(tǒng)治，魏晉兩代重視立法活動，《魏律》十八篇和晉《泰始律》均在法制史上占有一定地位，曹魏時(shí)，賈逵任豫州刺史，鑒于“長吏慢法，盜賊公行，州知而不糾”，提出仿漢《六條問事》，“考竟其二千石以下阿縱不如法者，皆舉奏免之”。賈逵的建議得到文帝允準(zhǔn)，“布告天下，當(dāng)以豫州為法”［30］。賈逵在漢六條基礎(chǔ)上，提出了新的《察吏六條》，即：“察民疾苦冤失職者；察墨綬長吏以上居官政狀；察盜賊為民之害及大奸猾者；察犯田律四時(shí)禁者；察民有孝悌廉潔行修正茂才異等者；察吏不簿人錢谷放散者。所察不得過此。”《察吏六條》基于歷史條件的變化，使原漢六條的精神——強(qiáng)干弱枝，已不復(fù)見，其基點(diǎn)是對地方長吏進(jìn)行行政治安監(jiān)察、財(cái)經(jīng)監(jiān)察與人事監(jiān)察，范圍縮小，標(biāo)準(zhǔn)較低，尤其是魏文帝的統(tǒng)治權(quán)威，遠(yuǎn)遜于漢武帝，地方刺史、州牧日益嚴(yán)重的攬權(quán)恣肆也難被約束。

西晉統(tǒng)一后，著手制定監(jiān)察法。泰始四年六月，詔頒《察長吏能否十條》和《察長吏八條》，前者“田疇辟，生業(yè)修，禮教設(shè)，禁令行，則長吏之能也。人窮匱，農(nóng)事荒，奸盜起，刑獄煩，下陵上替，禮義不興，斯長吏之否也”。后者“若長吏在官公廉，慮不及私，正色直節(jié)，不飾名譽(yù)者，及身行貪穢，諂黷求容，公節(jié)不立，而私門日富者，并謹(jǐn)察之”。同年十二月又頒五條詔書于郡國：“一曰正身，二曰勤百姓，三曰撫孤寡，四曰敦本息末，五曰去人事?！保?6-2］

上述監(jiān)察立法雖以地方長吏為重點(diǎn)，但由于士家大族把持政權(quán)，西晉監(jiān)察法難以認(rèn)真推行。東晉和南朝因土族攬權(quán)，崇尚清談，監(jiān)察法制無所建樹。而北朝在創(chuàng)建總體法制的同時(shí)進(jìn)行了監(jiān)察立法。

北朝少數(shù)族入主中原后，在法制上以《漢律》為楷模，西魏的《六條詔書》和北周的《詔制九條》，是具有代表性的監(jiān)察立法。度支省尚書蘇綽奉命制定《六條詔書》，一修身心，二敦教化，三盡地利，四擢賢良，五恤獄訟，六均賦役。對這六條“太祖甚重之，常置諸座右，又令百司習(xí)誦之。其牧守令長，非通六條及計(jì)帳者，不得居官”［31］，既是考績標(biāo)準(zhǔn)，也是察吏原則，兩者結(jié)合，反映了監(jiān)察職能的擴(kuò)大。

北周宣武帝即位后，宣政元年（578年）八月頒發(fā)《詔制九條》作為察吏的根據(jù)：“一曰，決獄科罪，皆準(zhǔn)律文；二曰，母族絕服外者，聽婚；三曰，以杖決罰，悉令依法；四曰，郡縣當(dāng)境賊盜不擒獲者，并仰錄奏；五曰，孝子順孫義夫節(jié)婦，表其門閭，才堪任用者，即宜申薦；六曰，或昔經(jīng)驅(qū)使，名位未達(dá)，或沉淪蓬蓽，文武可施，宜并采訪，具以名奏；七曰，偽齊七品以上，已敕收用，八品以下，爰及流外，若欲入仕，皆聽預(yù)選，降二等授官；八曰，州舉高才博學(xué)者為秀才，郡舉經(jīng)明行修者為孝廉，上州、上郡歲一人，下州、下郡三歲一人；九曰，年七十以上，依式授官，鰥寡困乏不能自存者，并加稟恤。”［32］《詔制九條》首察官吏決獄科罪是否準(zhǔn)律，是對公正司法的追求，更借以克服拓跋族任意施刑的傳統(tǒng)，也反映了對漢族禮制的尊重。

三、一臺三院制的形成、演變與監(jiān)察法的細(xì)化——唐、宋、元

唐朝是中國歷史上少有的盛世，特別是典章制度趨于穩(wěn)定和定型，史書稱贊說“莫備于唐”。唐初，鑒于漢以來監(jiān)察權(quán)的分散造成的矛盾，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上正式確立一臺三院體制，并定期不定期遣使出巡，不僅溝通了中央與地方的政令，也形成了遍布全國的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，而玄宗時(shí)制定的《監(jiān)察六法》涵蓋所有職官，是監(jiān)察法的重大發(fā)展。

“一臺三院”，即以御史臺為中央最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)，以御史大夫?yàn)殚L官，執(zhí)掌彈劾百官，參與大獄，審察禮儀，盡規(guī)獻(xiàn)納，監(jiān)督府庫出納。御史中丞二人為輔佐，“掌邦國刑憲、典章之政令，以肅正朝列”［33］“掌以刑法典章糾正百官之罪惡”[34]。《文獻(xiàn)通考·職官》（七）說：“自貞觀初，以法理天下，尤重憲官，故御史復(fù)為雄要?！毙谠凇讹営反淌房h令詔》中也說：“御史執(zhí)憲，綱紀(jì)是司?！保?5］睿宗說：“彰善癉惡，激濁揚(yáng)清，御史之職也。政之理亂，實(shí)由此焉。”［36］

御史臺以下設(shè)臺院、殿院、察院。臺院，設(shè)治書侍御史六人，從六品下，執(zhí)掌糾彈中央百官，參加大理寺審判和推鞫由皇帝制敕交付的案件以及總判臺內(nèi)雜事。侍御史職權(quán)極重，在御史中品級最高，受到特殊重視，或由皇帝直接指派，或由宰相、御史大夫商定由吏部選任。殿院，設(shè)殿中侍御史四人，從七品下，執(zhí)掌糾察朝儀，巡視京城內(nèi)外，監(jiān)督朝會、巡幸、郊祀活動的禮儀，維護(hù)皇帝尊嚴(yán)。察院，設(shè)監(jiān)察御史十五人，正八品下，其中三人分察六部，所謂“分察尚書六司，糾其過失”［37］，稱為“部察”。余十二人，巡按州縣，監(jiān)察州縣地方官吏。唐朝以“道”為監(jiān)察區(qū)，因此對地方的監(jiān)察，又稱“道察”。監(jiān)察御史在御史臺中品級雖低，但卻可不先經(jīng)過御史臺長官，而直接向皇帝奏彈。貞觀八年（634年）頒《遣使巡行天下詔》：“宜遣大使，分行四方，申諭朕心，延問疾苦，觀風(fēng)俗之得失，察政刑之苛弊。耆年舊齒，孝悌力田，義夫節(jié)婦之家，疾廢煢嫠之室，須有旌賞賑贍，聽以倉庫物賜之。若有鴻材異學(xué)，留滯末班，哲人奇士，隱淪屠釣，宜精加搜訪，進(jìn)以殊禮，務(wù)盡使乎之旨，俾若朕親睹焉?！保?8］神龍二年（706年）二月選官二十人“分為十道巡察使，二周年一替，以廉按州部。俾其董正群吏，觀撫兆人，議獄緩刑，扶危拯滯。若能抗詞直筆，不憚權(quán)豪，仁恕為懷，黜陟咸當(dāng)，別加獎擢，優(yōu)以名器。如脂韋茍全，蘧蒢戚施，高下在心，顧望依附者，將遷削屏棄，肅以憲章”［39］。開元八年（720年）八月玄宗遣御史大夫王脧等巡按諸道，“巡內(nèi)有長吏貪擾，獄訟冤抑，暗懦尸祿，苛虐在官，即仰隨事按舉所犯狀，并推鞫準(zhǔn)格斷覆訖聞奏。仍便覆囚?！保?0］有時(shí)針對特別事項(xiàng)，派出御史專察。開元四年（716年）七月遣使分道巡按時(shí)，以司法監(jiān)察為重點(diǎn)。“其天下囚徒，慮有冤滯，宜令大理寺及本巡使，所在按理，流罪已下，非犯名教及官典取受，并聽減一等收贖；即使非理均事可疑者并杖以下罪，并宜放免?！保?1］太和年間還因天災(zāi)糧價(jià)昂貴，專令御史巡定諸道米價(jià)。

御史出巡，尤其是遣使巡察，其活動在皇帝的直接控制下，所謂“事無巨細(xì)得失，皆令訪察，回日奏聞，所以明四目、達(dá)四聰也”［42］，這是出巡御史位卑權(quán)重的根源。御史的活動不僅客觀上造成了皇帝關(guān)心民瘼的印象，而且起到了整肅吏治的作用。

唐初在艱難締造法治秩序的過程中強(qiáng)調(diào)百官理政依律，太宗在貞觀元年（627年）八月的《糾劾違律行事詔》中指出：“自今以后，官人行事，與律乖違者，仰所司糾劾，具以名聞?！保?3］監(jiān)察御史初按漢代“六條問事”糾彈。武則天時(shí)尚書侍郎韋方質(zhì)奉旨修定監(jiān)察州縣的四十八法，所謂“以四十八條察州縣”［44-1］。實(shí)行十年后，以其煩瑣難于執(zhí)行而中止。開元年間制定《六察法》：“其一，察官人善惡；其二，察戶口流散，籍帳隱沒，賦役不均；其三，察農(nóng)桑不勤，倉庫減耗；其四，察妖猾盜賊，不事生業(yè)，為私蠹害；其五，察德行孝悌，茂才異等，藏器晦跡，應(yīng)時(shí)行者；其六，察黠吏豪宗兼并縱暴，貧弱冤苦不能自申者。”[44-2］

《六察法》以漢《剌史六條》為宗但有所發(fā)展。開元二十二年（734年）二月十九日，《置十道采訪使敕》中指出：“且十道為率，六察分條。周漢已還，事有因革，帝王之制，義在隨時(shí)。其天下諸道，宜依舊逐要安便置使，令采訪處置。若牧宰無政，不能綱理；吏人有犯，所在侵漁，及物土異宜，人情不便；差科賦稅，量事取安。朕所責(zé)成，貴在簡要，其余常務(wù)，不可橫干?！保?5］漢設(shè)十三部監(jiān)察區(qū)，以強(qiáng)宗豪右、二千石及子弟為監(jiān)察重點(diǎn)。唐則牧宰與吏人并察，列為六察之首。漢魏晉以來的強(qiáng)宗豪右和士家大族，經(jīng)過隋末農(nóng)民起義的沉重打擊，急遽沒落，列于六察之末。

唐朝作為封建盛世，歸根結(jié)底是以均田制為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)發(fā)展的結(jié)果，因此對地方官吏的經(jīng)濟(jì)監(jiān)察占很大比重。此外，唐朝實(shí)行科舉選官制度，取代了自漢以來的察舉、征辟，因此地方官選署不平不在監(jiān)察之列，而改為不使“應(yīng)時(shí)行用”者埋沒民間。

《六察法》涉及官吏治績，兼顧品德、學(xué)識、才能，展示了唐代充當(dāng)文官的基本條件?！读旆ā返膶ο蟆⒁?、范圍、處理方式均有規(guī)定，出巡御史有章可循，也對御史產(chǎn)生約束。貞元十年（794年）四月敕中嚴(yán)令出巡御史“宜令自今以后，據(jù)六典合舉之事，所司有隱蔽者，即具狀奏聞。其余常務(wù)，不須更聞”［46］。出使御史如“非充按察覆囚，不得輒差判官”，致“州縣祗迎相望，道路牧宰祗候，僮仆不若”[47]。

唐朝允許御史“風(fēng)聞彈奏”，為防彈奏不實(shí)造成不良后果，中宗時(shí)下詔：“每彈人，必先進(jìn)內(nèi)狀，許乃可，”［48］后成定制。同時(shí)，嚴(yán)防監(jiān)察官結(jié)朋黨，貞元元年（785年）三月，宰相召諫官、御史宣諭上旨：“自今上封彈劾，宜人自陳論，不得群署章奏，若涉朋黨?！保?9］大中元年（847年）四月，御史臺鑒于詣“臺”告訴民事糾紛增多，特別奏準(zhǔn)，未經(jīng)本司論理的案件，不得徑赴御史臺告訴，以確保御史臺發(fā)揮“臨制百官，糾繩不法”的職能，避免越權(quán)。其文如下：“伏以御史臺臨制百司，糾繩不法，若事簡則風(fēng)憲自肅，事煩則綱紀(jì)轉(zhuǎn)輕。至如婚田兩競，息利交關(guān)，凡所陳論，皆合先陳府縣。如屬諸軍諸使，亦合于本司披論。近日多便詣臺論訴，煩褻既甚，為弊頗深。自今已后，伏請應(yīng)有論理公私債負(fù)，及婚田兩競，且令于本司本州府論理，不得即詣臺論訴。如有先進(jìn)狀，及接宰相下狀送到臺司勘，當(dāng)審知先未經(jīng)本司論理者，亦且請送本司。如已經(jīng)本司論理不平，即任經(jīng)臺司論訴。臺司推勘冤屈不虛，其本司本州元推官典，并請追赴臺推勘，量事情輕重科斷。本推官若罪輕，即罰直書下考，稍重，即停任貶降。以此懲責(zé)，庶免曠官。”［50］

唐朝監(jiān)察官“位卑權(quán)重”，雖不過八品，但上可糾百司長官，下可察地方大員。位卑便于皇帝控制，權(quán)重源于皇帝倚重，因此監(jiān)察官職能的發(fā)揮，同皇帝個人的品德密切相關(guān)。貞觀年間，侍御史柳范奏彈吳王恪游獵，踐踏田禾，太宗因?qū)κ坛颊f：“權(quán)萬紀(jì)事我兒，不能匡正，其罪合死?！保?1］

綜上所述，唐朝擴(kuò)大了監(jiān)察機(jī)構(gòu)組織，賦予御史廣泛的監(jiān)察權(quán)；充實(shí)了監(jiān)察立法，使監(jiān)察機(jī)構(gòu)活動有章可循，以確保監(jiān)察權(quán)的正確行使，發(fā)揮肅正綱紀(jì)與吏治的作用。監(jiān)察活動的法律化，是封建行政管理不斷完善的重要標(biāo)志。

宋襲唐制，設(shè)御史臺為最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)，執(zhí)掌“糾察官邪，肅正綱紀(jì)。大事則廷辯，小事則奏彈”［52］，以御史大夫?yàn)榕_長，從二品，但向無實(shí)任，而以御史中丞，從三品，執(zhí)掌臺事。御史臺下設(shè)臺院、殿院、察院。侍御史與殿中侍御史有言事、議政之權(quán)。監(jiān)察御史負(fù)責(zé)監(jiān)察六曹及百司之事，負(fù)責(zé)六察，即以吏部及審官院、三班院屬“吏察”；以戶部三司及司農(nóng)寺屬“戶察”；刑部、大理寺、審刑院屬“刑察”；兵部、武學(xué)屬“兵察”；禮部與太常寺屬“禮察”；工部、少府、將作等屬“工察”；而以監(jiān)察御史為六察官。

神宗元豐改制時(shí)，侍御史入閣承詔治獄，不再是御史臺屬官，臺院名存職廢，出現(xiàn)了三院合并趨勢。

宋朝監(jiān)察制度擴(kuò)大了御史的彈奏權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)?！白猿⒅林菘h，由宰相及于百官，不守典法皆合彈奏”［53］，神宗時(shí)御史唐垌曾面彈宰相王安石。御史臺負(fù)責(zé)點(diǎn)檢、編修現(xiàn)任文武官的班簿；參預(yù)考課監(jiān)司、郡守；外官任滿到闕，京官除授轉(zhuǎn)官或赴外任，都要經(jīng)“臺參”“臺謝”“臺辭”的考核程序，“遇有老病昏懦之人……若委實(shí)不堪厘務(wù)者，并許彈奏”［54］。

由于御史權(quán)重，由皇帝親自掌握御史任免權(quán)，廢除唐代宰相握有的御史任用權(quán)和薦舉權(quán)，以保證御史對中樞機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。凡未經(jīng)兩任縣令者，不得為御史，保證御史有實(shí)際施政經(jīng)驗(yàn)，更好行使監(jiān)察權(quán)。

允許御史“風(fēng)聞彈人”而不一定要有實(shí)據(jù)，奏彈不當(dāng)不加懲罰，且明令御史每月須奏事一次，稱“月課”，如上任后百日內(nèi)無所糾彈，則罷黜作外官，或罰“辱臺錢”。此規(guī)定反映了皇帝防范臣下的急切心態(tài)和對耳目之司的倚重，但助長了御史彈劾權(quán)的濫用。

宋朝在地方建立監(jiān)司、通判監(jiān)察體系。監(jiān)司是皇帝派到路一級的負(fù)責(zé)監(jiān)督地方軍、政、財(cái)、刑的四個機(jī)構(gòu)，互不統(tǒng)屬，對皇帝負(fù)責(zé)。通判是州監(jiān)察官，監(jiān)察知州及所部官吏。仁宗曾說：“州郡設(shè)通判，本與知州同判一郡之事，知州有不法者，得舉奏之?！保?5］

監(jiān)司通判監(jiān)察系統(tǒng)的建立，形成了上下左右涵蓋寬廣的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。

綜上所述，宋朝監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其職權(quán)的擴(kuò)大，是中央集權(quán)的需要。御史擁有的廣泛監(jiān)察權(quán)附著于皇權(quán)，受皇帝的信任程度而為之消長。為了約束御史監(jiān)察權(quán)的濫用，實(shí)行監(jiān)察機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)互察之法。如尚書省握有“奏御史失職”［56］之權(quán)，諸路監(jiān)司之間彼此監(jiān)督，互相糾舉，如不互察，以失察罪論處，這加強(qiáng)了監(jiān)察機(jī)制，是宋代監(jiān)察制度的重要發(fā)展。

此外，為了防止御史藉風(fēng)聞言事挾嫌攻訐，仁宗皇祐元年（1049年）降詔：“自今言事者，非朝廷得失，民間利病，毋得以風(fēng)聞彈奏，違者坐之。”［57］

宋朝為避免五代動亂的重演，嚴(yán)密防范臣下結(jié)黨，使各級官僚之間互相監(jiān)督，互相制約。所謂“事為之防，曲為之制”，非常重視發(fā)揮監(jiān)察機(jī)構(gòu)察吏的作用。太祖時(shí)，殿中侍御史雷德驤彈劾開國功臣宰相趙普“強(qiáng)市人第宅，聚斂財(cái)賄”［58］。大觀年間，蔡京為相，御史中丞石公弼與殿中侍御史張克公“論其罪”［59］，蔡京罷相。紹興二年（1132年）四月，殿中侍御史黃龜年彈劾右仆射秦儈“專主和議，沮止國家恢復(fù)遠(yuǎn)圖，且植黨日眾，將專國自恣”［60］。

宋朝，皇帝頒發(fā)的詔、敕、令、格是經(jīng)常、主要的監(jiān)察法律形式，有的還明確宣布御史是皇帝的耳目之司。崇寧五年（1106年）十月十六日《誡約監(jiān)司體量公事懷奸御筆手詔》說：“監(jiān)司分按諸路，為耳目之任?！保?1］政和元年（1111年）十二月二十一日《誡飭臺官言事御筆手詔》說：“耳目之寄，臺諫是司。古之明王，責(zé)以言事，罔匪正人，故能雍容無為，端拱于一堂之上，廣覽兼聽，信賞必罰，以收眾智，以馭辟吏，百官向方而萬事理?！保?2］《訓(xùn)飭百司詔》說：“御史耳目之官也，舉臺綱，肅官邪，惟汝之責(zé)，何憚而不為，汝其分行糾劾不法，必罰無赦?！保?3］故“懷奸挾情，不實(shí)不盡”［64］者從重治罪。

除此之外，還通過國家立法的形式詳定監(jiān)司與按察官的職掌與違法處置辦法。例如：

“諸監(jiān)司每歲分上下半年巡按州縣，具平反冤訟、搜訪利害、及薦舉循吏，按劾奸贓以聞。

諸監(jiān)司歲以所部州縣量地里遠(yuǎn)近更互分定，歲終巡遍，提點(diǎn)刑獄仍二年一遍，并次年正月具已巡所至月日申尚書省。

諸監(jiān)司巡歷所至，應(yīng)受酒食之類輒受折送錢者，許互察。

諸監(jiān)司巡按，許接見賓客，唯不報(bào)謁。

諸監(jiān)司巡歷所至，止據(jù)公案簿書點(diǎn)檢，非有違法及事節(jié)不圓，不得分令供析。無公事不得住過三日。

諸監(jiān)司準(zhǔn)指揮分詣本路州干辦者，各依本年已分巡歷處。

諸州縣禁囚，監(jiān)司每季親慮。若有冤抑，先疏放訖，具事因以聞。

諸監(jiān)司每歲被旨分詣所部點(diǎn)檢、催促結(jié)絕見禁罪人者，各隨置司州地里遠(yuǎn)近限五月下旬起發(fā)，至七月十五日以前巡遍。仍具所到去處月日申尚書省。

諸監(jiān)司巡按，遇諸州州院、司理院并縣禁罪人及品官、命婦公事各徒以上者，雖非本司事，聽審問。若情涉疑慮，或罪人聲冤，或官司挾情出入而應(yīng)移推者，牒所屬監(jiān)司行，若承報(bào)不行，或雖行而不當(dāng)者，具事因奏。

諸監(jiān)司每歲點(diǎn)檢州縣禁囚淹留不決或有冤濫者，具當(dāng)職官職位、姓名按劾以聞。

諸生子孫而殺或棄之罪賞條約，州縣鄉(xiāng)村粉壁曉示，每季舉行，監(jiān)司巡歷常點(diǎn)檢。

諸巡檢、縣尉遇在廨宇，每日躬親教閱，仍具注于歷，監(jiān)司因按閱取歷點(diǎn)檢。

諸監(jiān)司巡歷所至，按閱弓手，每歲一閱，不至者，聽差官。

諸守戍禁軍因差出枉路私歸營，若緣路托疾寄留避免征役并官司容縱及審驗(yàn)不實(shí)者，監(jiān)司因巡歷覺察按劾。

諸將副訓(xùn)練官，應(yīng)約束措置兵政軍情不便，并職事違法或勘斷不當(dāng)，聽州縣長官覺察，申經(jīng)略安撫、鈐轄司或提舉將兵官。如應(yīng)勘劾，仍權(quán)移別將。監(jiān)司巡歷所至點(diǎn)檢。

諸將下軍須什物，轉(zhuǎn)運(yùn)、提點(diǎn)刑獄司歲一點(diǎn)檢。

諸州招填禁軍，轉(zhuǎn)運(yùn)司巡歷所至，聽點(diǎn)檢，有違法者，牒提點(diǎn)刑獄司行。

諸發(fā)運(yùn)、監(jiān)司公文行下所部，非置司所在，實(shí)封遞送，不得差人。其巡歷所至，逐處令人承受。

諸察訪所至，采訪在任官能否奏，仍以知州、通判治狀申尚書省，武臣申樞密院。

諸監(jiān)司按察官，每歲終具發(fā)摘過贓吏姓名置籍，申尚書省。

諸監(jiān)司分上下半年，具所部縣令有無善政顯著及謬懦不職之人申尚書省。

諸監(jiān)司每歲分上下半年巡按州縣，具平反冤訟、搜訪利害及薦舉循吏、按劾奸贓以聞。

諸監(jiān)司知所部推行法令違慢，雖非本職，具事因牒所屬監(jiān)司施行。其命官老病不職而非隸本司者，準(zhǔn)此，仍聽具奏。即辭訟事屬本司，聽受理。已經(jīng)本司理斷，其余監(jiān)司方許受理。

諸按察官知所部官有犯，若事理重者，躬親廉察，余事聽先委不干礙清強(qiáng)者體究，有無實(shí)跡，結(jié)罪保明申。所委官司于按章內(nèi)明坐所差官體究到事因，并不得出榜召人首告。即犯贓私罪雖已離任，被告論或因事彰露者，聽按治。

諸官司無按察官而有違法及不公事者，發(fā)運(yùn)、監(jiān)司按察奏，發(fā)運(yùn)、監(jiān)司互相覺察，其經(jīng)略按撫、發(fā)運(yùn)、監(jiān)司屬官，聽逐司互行按舉。

諸所部官有犯，監(jiān)司郡守依法按治，不得倚閣俸給，仍許諸司互察?！雹俑鶕?jù)《名例敕》，“諸稱監(jiān)司者，為轉(zhuǎn)運(yùn)，提點(diǎn)、刑獄、提舉常平司；稱按察官者，謂諸司通判以上之官及知州通判各于本部職事相統(tǒng)攝者?！盵65]

《慶元條法事類·職制敕》規(guī)定如下：

“諸監(jiān)司巡歷所部不遍者，杖一百，遍而不申，減二等。

諸監(jiān)司巡按，巧作名目追呼巡、尉、弓兵將帶出本界者，杖一百。

諸監(jiān)司官巡按，般擔(dān)人有人應(yīng)差而和雇者，徒二年。

諸監(jiān)司每歲巡歷所部州縣，若承指揮非泛干辦，及因疾故未遍復(fù)出，輒再受到、發(fā)酒食供饋，并依例外受饋送法。

諸監(jiān)司每歲詣所部點(diǎn)檢、催促結(jié)絕見禁罪人，于令不應(yīng)委官而輒委者，徒二年。

諸發(fā)運(yùn)、監(jiān)司巡歷，隨行吏人所在受例外供饋，以受所監(jiān)臨財(cái)物論。

諸監(jiān)司巡按，隨行公吏、兵級于所部受乞財(cái)物者，許人告。

諸州縣公吏因監(jiān)司巡歷點(diǎn)檢輒逃避者，杖一百，因追呼整會事節(jié)省，加一等，并勒停，永不收敘。

諸監(jiān)司知所部推行法令違慢，非本職而已具事牒所屬監(jiān)司，若承報(bào)不即按舉，或施行闊略，而元牒之司不舉奏者，減所屬監(jiān)司應(yīng)得之罪一等。即監(jiān)司于職事違慢，逐司不互察者，準(zhǔn)此。若犯贓私罪庇匿不舉者，以其罪罪之。

諸所部違法，監(jiān)司及知州、通判失按舉并奏裁。

諸按察官體量所部官，各以實(shí)犯罪狀具奏，諸司不許互相關(guān)白。其被旨體量雖先失按舉，但事得實(shí)者，除其罪?！保?6］

《慶元條法事類·斷獄令》對諸監(jiān)司行使司法監(jiān)督權(quán)作出規(guī)定：“諸監(jiān)司有所按劾，限三十日具所按事狀及應(yīng)推治人錄奏，仍申尚書刑部。諸官司按發(fā)官吏不究事實(shí)，或挾情奏劾，致降先次指揮，如勘得別無元劾罪犯，具因依奏聞?！保?7］“諸監(jiān)司決罪人，于所在州縣勾杖直，若巡歷非州縣者，聽就近勾，差過即遣還。余官應(yīng)論決而無杖直者，亦聽差借。諸官司遇按察官巡歷點(diǎn)檢，不得移罪人于廂店鎖系?！保?8]

監(jiān)察法不僅嚴(yán)格規(guī)定監(jiān)察官的法定責(zé)任，還詳列違紀(jì)重罰之法。應(yīng)察而不察、擅作威福、貪贓枉法，分別處以罷黜、杖一百、徒二年、流二千里、永不收敘等懲罰。崇寧五年《誡約監(jiān)司體量公事懷奸御筆手詔》中說：“監(jiān)司分按諸路，為耳目之任，近降指揮，體量公事，而觀望顧避，附下罔上，隱庇滅裂，變亂事實(shí)……使朝廷刑罰失誤，其罪莫大，除已究正，量行黜責(zé)外，自今敢有懷奸挾情，不實(shí)不盡者，流二千里，斥之遠(yuǎn)方，永不收敘，仍不以去官敕降原減。布告諸路，咸使聞知?！保?9］

為了發(fā)揮監(jiān)察官的作用，防范監(jiān)察官弄權(quán)行私，特別制定了監(jiān)司互監(jiān)法，它是宋代監(jiān)察法規(guī)中最具有特色的。具體如下：

“諸官司無按察官而有違法及不公事者，發(fā)運(yùn)、監(jiān)司按察奏，發(fā)運(yùn)、監(jiān)司互相覺察，其經(jīng)略按撫、發(fā)運(yùn)、監(jiān)司屬官，聽逐互行按舉。

諸所部官有犯，監(jiān)司郡守依法按治，不得倚閣俸給，仍許諸司互察。

諸災(zāi)傷路分，安撫司體量措置，轉(zhuǎn)運(yùn)司檢放展閣，常平司糶給借貸，提點(diǎn)刑獄司覺察妄濫，如或違戾，許互相按舉，仍各具已行事件申尚書省。

諸監(jiān)司知所部推行法令違慢，非本職而已具事牒所屬監(jiān)司，若承報(bào)不即按舉，或施行闊略，而元牒之司不舉奏者，減所屬監(jiān)司應(yīng)得之罪一等。即監(jiān)司于職事違慢，逐司不互察者，準(zhǔn)此。若犯贓私罪庇匿不舉者，以其罪罪之?！保?0］

綜上可見，宋朝監(jiān)察制度發(fā)展的概況尤以監(jiān)察法內(nèi)容較為全面，成為行政立法中的典中之典，并且得到體制上的保證。

元蒙政權(quán)以蒙古貴族為主體聯(lián)合漢族和其他民族上層組建，元世祖為監(jiān)督漢官群體和同蒙古貴族習(xí)慣勢力作斗爭，非常重視監(jiān)察機(jī)構(gòu)。他說“中書朕左手，樞密朕右手，御史臺是朕醫(yī)兩手的”［71］。按元制，中書是最高行政機(jī)構(gòu)，樞密是最高軍事機(jī)構(gòu)，御史臺的職權(quán)上及于最高軍政機(jī)構(gòu)，且世祖此言被元朝奉為“重臺之旨”，“歷世遵其道不變”。武宗至大二年（1309年）九月詔曰：“風(fēng)憲為綱紀(jì)之司，民生休戚，官政廢舉，關(guān)系匪輕?！保?2-1］至大四年（1311年）四月詔曰：“風(fēng)憲之官，職膺耳目，糾劾百司。凡政令之從違，生民之休戚，言責(zé)所關(guān)，實(shí)要且重?！保?2-2］

元朝仍以御史臺為中央最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)，《元史·百官志》載：“御史臺，秩從一品。大夫二員，從一品；中丞二員，正二品；侍御史二員，從二品；治書侍御史二員，正三品。掌糾察百官善惡、政治得失?！保?3］御史臺下設(shè)殿中司，殿中侍御史二員，正四品。凡大朝會，百官班序，其失儀失列，則糾罰之；在京百官到任假告事故，出三日不報(bào)者，則糾舉之；大臣入內(nèi)奏事，則隨以入，凡不可與聞之人，則糾避之。察院，秩正七品，監(jiān)察御史三十二員，司耳目之寄，任刺舉之事。

元朝為監(jiān)撫地方反元勢力，在江南、陜西設(shè)行御史臺，為中央御史臺派駐地方的最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)，有權(quán)彈劾地方最高行政長官。至元六年（1268年），世祖“立四道提刑按察司”，為元朝設(shè)地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)之始。至元二十八年（1291年）改為肅政廉訪司，以示監(jiān)察對肅政的作用。每道設(shè)廉訪使二員，正三品。

為使監(jiān)察機(jī)構(gòu)活動有法可循，元朝制定一系列監(jiān)察法規(guī)。至元五年（1268年）在侍御史高鳴主持下，“定臺綱三十六條”，即《憲臺格例》。至元六年（1269年）制定《察司體察等例》，以明各道憲司職責(zé)。至元十四年（1277年）制定《行臺體察等例》，以明行御史臺職責(zé)。至元二十一年（1284年）制定《禁治察司等例》、至元二十五年（1289年）制定《察司合察事理》、至元二十九年（1292年）制定《廉訪司合行條例》。經(jīng)世祖一代的努力，監(jiān)察法規(guī)基本完善。

仁宗時(shí)期，還先后制定、頒行《憲臺通紀(jì)》《南臺備要》《憲臺格例》《行臺條畫》等單行監(jiān)察法?！对湔隆泛汀吨猎赂瘛分幸埠斜O(jiān)察法的內(nèi)容。尤其是《元典章》中所載監(jiān)察法規(guī)，已有適用于中央與地方的明確區(qū)分。此外，還把封建刑法典的類推原則運(yùn)用于監(jiān)察立法，《行臺條畫》最后一條規(guī)定：“其余該載不盡應(yīng)合糾彈，整理比附已降條畫，斟酌彼中事宜，就便施行，”借以防止失監(jiān)、漏監(jiān)。這條規(guī)定賦予了監(jiān)察御史法定的和法律外的監(jiān)察權(quán)。

元朝監(jiān)察法律規(guī)范雖較之唐宋細(xì)密和趨于法典化，但元朝并非奉法為治的朝代，而是依靠軍事和民族特權(quán)統(tǒng)治，立法與執(zhí)法間嚴(yán)重脫節(jié)。在皇帝昏庸、奸相使權(quán)的情況下，許多監(jiān)察立法成為具文，喪失了監(jiān)察制度作為封建官僚政治自我調(diào)節(jié)器的作用。

四、都察院一院制與監(jiān)察法的法典化——明、清

明清兩朝是中國古代最后兩個王朝，且都以專制主義制度的極端發(fā)展為特征，由此帶來了傳統(tǒng)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)體制的重大變化。

明朝建立后，朱元璋確立重典治國方略，十分重視監(jiān)察機(jī)構(gòu)，曾面諭都察院長官：“國家立三大府，中書總政事，都督掌軍旅，御史掌糾察。朝廷紀(jì)綱盡系于此，而臺察之任尤清要。卿等當(dāng)正己以率下，忠勤以事上，毋委靡循以縱奸，毋假公濟(jì)私以害物?！保?4-1］

廢相制后，為統(tǒng)一監(jiān)察權(quán)，洪武十五年（1382年）十月丙子廢除御史臺的三院制，改設(shè)都察院一院制，設(shè)左、右都御史，正二品；“都御史職專糾劾百司，辯明冤枉，提督各道，為天子耳目風(fēng)紀(jì)之司。凡大臣奸邪、小人搆黨、作威福亂政者，劾。凡百官猥茸貪冒壞官紀(jì)者，劾。凡學(xué)術(shù)不正、上書陳言變亂成憲、希進(jìn)用者，劾。遇朝覲、考察，同吏部司賢否陟黜。大獄重囚會鞫于外朝，偕刑部、大理讞平之。其奉敕內(nèi)地，拊循外地，各專其敕行事?！保?4-2］。左、右都御史下設(shè)左、右副都御史，左、右僉都御史。由唐朝構(gòu)建一臺三院的中央監(jiān)察體制后延至宋元，臺院雖名存實(shí)亡，但殿院、察院仍執(zhí)掌固定職權(quán)，歷數(shù)百年。至明朝時(shí)改行都察院一院制。

由于廢除相制，六部成為直屬于皇帝的最高執(zhí)政機(jī)構(gòu)，為防止部權(quán)過重，創(chuàng)設(shè)了以六部長官為監(jiān)察對象的六科給事中制度。給事中原為諫官組織，隨著諫官體制的廢除，給事中為六科執(zhí)掌，成為直接對皇帝負(fù)責(zé)，以監(jiān)督六部官員為職能的獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。至此，科道合一，共同隸屬于都察院。

自唐以來，御史出巡逐漸盛行。至明朝，御史巡按地方逐漸制度化。

巡按御史出巡前須明確任務(wù)并經(jīng)嚴(yán)格考核后“點(diǎn)差”派遣：一般先由都察院從御史中擬定候選二人，都御史在朝會時(shí)引至皇帝，由皇帝點(diǎn)差其中一員。點(diǎn)差遵循以下原則：一是唯以才力相應(yīng)，不拘歷任先后。二是根據(jù)地理位置不同而決定人選，做到人地相宜。三是根據(jù)路程遠(yuǎn)近和事務(wù)繁簡分為大、中、小三等。初任御史必先經(jīng)小差，經(jīng)考核合格后，再經(jīng)中差，后派遣為大差。

巡按御史職權(quán)廣泛，涉及地方經(jīng)濟(jì)、行政、司法、文化、教育等方面，以行政監(jiān)察與司法監(jiān)察為重點(diǎn)，兼有了解民風(fēng)等責(zé)，對志行卓異的孝子、節(jié)婦等，核實(shí)后，或移交有關(guān)部門，或上奏皇帝，請求予以表彰。

御史巡按地方一般以明察或暗察方式進(jìn)行。明察是公開地到官府吊刷卷宗、審錄罪囚，接受百姓訴訟，有時(shí)還將視察內(nèi)容通知州縣，稱為刷牒，州縣據(jù)此作準(zhǔn)備。暗察是不張聲勢地深入民間微服私訪的方式，巡按御史實(shí)行便服暗察，所獲的官吏治政信息具有較強(qiáng)客觀性。因此，大多采取暗察的巡查方式。

御史完成巡按各地任務(wù)，返回都察院，稱“回道”?；氐烙讽毎纯疾焖许?xiàng)目，列舉辦事經(jīng)過，已完、未結(jié)及處理過程等，一一開奏明白并造冊上報(bào)。都察院考察回道御史所依據(jù)的準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)，以嘉靖十三年（1534年）《巡按御史滿日造報(bào)冊式》二十八條和《按察司官造報(bào)冊式》十一條最為詳備。

巡按御史任滿時(shí)須造冊呈報(bào)自己任內(nèi)所辦之事，項(xiàng)目有二十八項(xiàng)之多。由都察院派人勘實(shí)，稱職者仍任御史，不稱職者改調(diào)。嘉靖六年（1527年），明世宗就都察院“今后巡按御史滿日，務(wù)要嚴(yán)加訪察。果無贓私過犯，推諉避事等項(xiàng)實(shí)跡，取具該道結(jié)勘明白，方許回道管事。若有不職事跡，不許朦朧具奏。照例奏請罷黜”［75］。明代巡按御史因違法被懲處之事多有，如宣德時(shí)“巡按湖廣御史趙倫，需索官民羅綺，收買人口，又與樂婦奸通，命謫戍遼東”［76］。

巡按御史制度改變了坐鎮(zhèn)受理吏民檢舉與訴訟的單一被動的方式，一定程度上減少了虛監(jiān)、失監(jiān)的現(xiàn)象，大大提高了監(jiān)察效果。

有明一代，正是從“風(fēng)憲之設(shè)，在肅紀(jì)綱，清吏治”出發(fā)，開展了大規(guī)模的監(jiān)察立法活動，并取得新的成就?！吨T司職掌》與《大明會典》中設(shè)有專章規(guī)定都察院及六科的職責(zé)、權(quán)限、活動原則等，而更有價(jià)值的是單行的監(jiān)察法規(guī)。

洪武四年（1371年），“御史臺進(jìn)擬《憲綱》四十條，上覽之親加刪定，詔刊行頒給”，這是明朝最早也是最重要的監(jiān)察法規(guī)。洪武二十六年（1393年）前后，制定《憲綱總例》、《糾劾官邪規(guī)定》、《統(tǒng)政使司典章》（總例）及事例、《六科給事中》總例及各科事例、《出巡事宜》、《巡撫六察》及《責(zé)任條例》等?；菸牡邸⒊勺?、仁宗、宣宗歷朝均有所增補(bǔ)。英宗正統(tǒng)四年（1439年）制定《憲綱條例》，此后，歷朝均奉為圭臬。

嘉靖六年（1527年）九月，“張璁以署都察院，復(fù)請考察諸御史，黜藍(lán)田等十二人。尋奏行《憲綱七條》”［77］。同年十月，胡世寧為左都御史，奏上《憲綱》十余條，這些都是對《憲綱條例》的補(bǔ)充。此外，還制定了《監(jiān)官遵守六款》《監(jiān)紀(jì)九款》《滿日造報(bào)冊式》等約束監(jiān)察官的法規(guī)。

綜上可見，明代監(jiān)察立法是漢唐宋元以來監(jiān)察立法的傳承與發(fā)展，曾經(jīng)起到了糾正官邪的重要作用，而且為清代監(jiān)察立法提供了重要的歷史淵源。但明朝專制制度的極端發(fā)展所造成的宦官專權(quán)，使得監(jiān)察立法后多成為具文。

清襲明制，監(jiān)察體制無大的改變，只是監(jiān)察立法進(jìn)一步充實(shí)，達(dá)到法典化的程度。除在《大清律例》中有所規(guī)定外，主要集中于乾隆朝編纂的《欽定臺規(guī)》，它是一部較完整的監(jiān)察法規(guī)。后經(jīng)嘉慶、道光、光緒續(xù)修，合稱“四朝臺規(guī)”。嘉慶朝《欽定臺規(guī)》20卷，是繼乾隆八年臺規(guī)的續(xù)修，由貢阿拉奉命領(lǐng)銜，于嘉慶九年（1804年）欽準(zhǔn)刊布。道光朝《欽定臺規(guī)》40卷在嘉慶九年臺規(guī)基礎(chǔ)上，由松筠領(lǐng)銜修訂，頒行于道光七年（1827年）。光緒朝《欽定臺規(guī)》42卷，由延煦奉命續(xù)修，于光緒十六年（1890年）由都察院正式公布。

光緒朝《欽定臺規(guī)》分八門：（1）訓(xùn)典，包括圣制、圣諭、上諭三目。“圣制”是皇帝的題辭和專論?！笆ブI”和“上諭”是皇帝的指示、要求與規(guī)定的匯集。如雍正三年（1725年），為了保護(hù)科道官舉劾、奏彈不受干擾，特頒上諭：“準(zhǔn)科道官密折舉劾”，“令各人密封進(jìn)呈，其忠言有可采招怨結(jié)冤者，朕將折內(nèi)職名裁去，發(fā)出或令諸臣會議，或既見諸施行，而外間不知何人所奏”[78]。密折舉劾是對科道官行使監(jiān)察權(quán)力的一種保障。（2）憲綱，包括序官、陳奏、典禮、考績、會讞、辯訴六部分?！靶蚬佟痹斄卸疾煸旱墓僦?、品級、職掌；“陳奏”是都察院官員的奏事制度；“典禮”是科道官員對朝會、臨雍、祭祀等大典侍班糾儀的規(guī)定；“考績”是“京察”、“大計(jì)”、軍政等考核文武官員的制度；“會讞”是都察院與刑部、大理寺會審、稽核案件的規(guī)定；“辯訴”是處理案犯陳訴、京控及管理登聞鼓廳的規(guī)定。（3）六科，包括通掌、分掌兩目?！巴ㄕ啤鄙婕氨菊?、敕書、輪值、注銷，為六科的共同任務(wù)及要求；“分掌”規(guī)定各科具體任務(wù)及要求。（4）各道，包括通掌、分掌兩目。分別規(guī)定各道的共同任務(wù)、要求及具體職掌。另載稽察宗人府御史、稽察內(nèi)務(wù)府御史等的職掌及辦事制度。（5）五城，包括綱領(lǐng)、條教、聽斷、保甲、糾捕、賑恤、禁令、界址、司坊、街道十目。五城指京師中城、東城、西城、南城、北城，五城察院隸屬于都察院。詳列五城察院的任務(wù)及要求。（6）稽察，包括京通十六倉、戶部三庫、八旗、宗人府、考試、銓選等目，是如何派員稽察某些特殊機(jī)構(gòu)以及稽察內(nèi)容和要求的規(guī)定。（7）巡察，包括漕糧、鹽政、游牧三目，規(guī)定專差御史的巡察制度。（8）通例，包括考選、升轉(zhuǎn)、儀注和公署四目，是對都察院所屬科、道官選拔標(biāo)準(zhǔn)、方法、升轉(zhuǎn)制度及辦事要求的規(guī)定。

《欽定臺規(guī)》憑借欽定的權(quán)威，肯定了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的特殊地位和功能，提供了行使監(jiān)察權(quán)的法律根據(jù)，以便監(jiān)察機(jī)構(gòu)發(fā)揮“彰善癉邪、整綱飭紀(jì)、鐵面霜威、糾慝繩詭、私惠勿酬、私仇勿毀、敢諫不阿、忠貞常矢、言出如山、心清似水、勉盡丹忱、非圖譽(yù)美、民隱敷陳、治隆患弭”的作用。

《欽定臺規(guī)》在結(jié)構(gòu)上已有總則、分則之分，顯示了立法技術(shù)的進(jìn)步，其規(guī)范之細(xì)密、涉及面的寬廣、制度構(gòu)建的完整，達(dá)到法典化的標(biāo)準(zhǔn)。除《欽定臺規(guī)》外，清朝還制定了一系列專門性的監(jiān)察法，如《考滿四條》《滿官京察則例》《勸賞則例》《六部現(xiàn)行則例》《六部處分則例》《五城巡城御史處分例》等。

結(jié)語

總括上述，中國古代的監(jiān)察機(jī)構(gòu)經(jīng)過漫長的發(fā)展過程不僅日趨于完備，而且形成了具有內(nèi)在聯(lián)系和相互關(guān)系的體系，使內(nèi)外相維，互相補(bǔ)充，既獨(dú)立運(yùn)作，又有特定的規(guī)范和程序可循，成為國家機(jī)構(gòu)中地位特殊、作用特殊的國家機(jī)構(gòu)。它所締造的監(jiān)察文化和積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，對于當(dāng)前的中國特色的監(jiān)察法制建設(shè)具有重要鏡鑒價(jià)值。

設(shè)置檢察機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮察官治吏作用，保證吏治清廉，綱紀(jì)嚴(yán)整，不僅古今相通，中外也相仿。盡管國情有別，時(shí)代有異，但其基本精神具有一致性。

監(jiān)察機(jī)構(gòu)不僅得到最高統(tǒng)治者的支撐，而且是最高統(tǒng)治者用于監(jiān)察權(quán)貴、彈劾大吏、打擊朋黨的得力工具。監(jiān)察活動的原則是以卑察尊，而不是以貴凌賤，這是皇帝有意造成的。為了控制監(jiān)察權(quán)，往往由皇帝親自掌握監(jiān)察機(jī)構(gòu)的活動。因此，有些朝代監(jiān)察機(jī)構(gòu)盡管聲威赫赫，但卻不存在與皇權(quán)的矛盾。

監(jiān)察機(jī)構(gòu)在漫長的發(fā)展過程中，既有階段性，也有一貫性，它同古代政治制度的發(fā)展相一致。遍及全國的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，不僅使中央的政策上下溝通，也使得皇帝得以盡快了解千里之外地方政事的利弊得失，這是中央與地方行政機(jī)構(gòu)體系之外的又一重監(jiān)察信息網(wǎng)絡(luò)。也是皇帝倚重監(jiān)察機(jī)構(gòu)的另一原因。

隨著監(jiān)察機(jī)構(gòu)的建立與活動的展開，監(jiān)察法也相應(yīng)得到發(fā)展，監(jiān)察法的價(jià)值就在于它為監(jiān)察活動提供明確的法律依據(jù)，既依法進(jìn)行監(jiān)察活動，又將監(jiān)察權(quán)的行使控制在法律以內(nèi)，超出法律規(guī)定即為越權(quán)，要受到法律制裁。正像監(jiān)察覆蓋面的寬廣一樣，監(jiān)察法的調(diào)整方面也極為寬廣，幾乎涉及國家活動的方方面面。監(jiān)察法不僅是體現(xiàn)封建法制的內(nèi)容之一，也是保障封建法制的一種力量。監(jiān)察法的趨向法典化，恰恰體現(xiàn)了監(jiān)察任務(wù)的不斷加重及其活動的日趨加強(qiáng)。在中國古代法律體系中，監(jiān)察法作為重要的組成部分，顯示了中華法系的特殊性。監(jiān)察法不僅規(guī)定了監(jiān)察主體與監(jiān)察客體皆須遵守的規(guī)范與紀(jì)律，為防止失察、漏察，有些朝代如元朝還規(guī)定了監(jiān)察官享有一定的法律外的監(jiān)察權(quán)。