城市軌道交通項目PPP模式實踐與研究

崔蘭

【摘 要】加強城軌基礎設施投資已成為是國家調結構、促轉型、穩(wěn)增長的重要措施之一，隨著國內城鎮(zhèn)化進程的加快推進，改善城市交通狀況，倡導智慧交通、綠色出行，打造以城軌交通為主的現代公共交通體系成為城市發(fā)展的潮流，為中國軌道交通基礎設施業(yè)務提供了發(fā)展空間。我國軌道交通建設過程中存在著資金需求量大、融資渠道困難、資金周轉率低等問題，為了有效解決諸多問題紛紛提出引入社會資本PPP項目。

【關鍵詞】PPP模式；軌道；交通

一、ppp模式對軌道交通行業(yè)的應用價值

城市軌道交通項目從基礎建設到地鐵車輛運行周期長，投入資金龐大，并且屬于當地的政府行為、投資回收期長，政府參與整個過程，因此與歐美國家相比未能實現真正的商業(yè)化。從早先流行的BOT到PPP新形式，鼓勵政府提交經營權，提高資金回收報酬率，具體的應用價值分析如下：

1.減少政府資金壓力

軌道交通行業(yè)具有周期長，投資大等特征，為了環(huán)節(jié)資金需求與公共需求之間的緊張關系，政府有必要主導引入多元化的投資機制，加快工程建設進度，提高資金使用效率。ppp模式能夠幫助政府減輕資金壓力，并且彌補政府資金缺陷。

2.提升社會資本競爭力

通過提升社會投資人資金應用價值，從而可以為整個項目實施周期提供持續(xù)激勵；借助社會投資人的創(chuàng)新能力和專業(yè)資源，穿早出更加具有創(chuàng)造和效率性的高質量服務；可將部分風險轉移具有風險控制能力的社會投資人；促使社會投資人和政府投資人對成本和封信進行長期、全面靠，從而爭取以最低成本創(chuàng)造出最優(yōu)質服務。

該模式通過經偵該驅動模式的應用打破了傳統(tǒng)壟斷格局，實現了資產的有效利用，并大幅度的提升了資產價值。

二、城市軌道交通PPP模式試行案例

最早使用該模式的英國，在20世紀80年代政府資金緊缺的背景之下，鼓勵相關交通部門通過私人運營企業(yè)參與其中提供相應的服務提高了經營效益。

目前，國內的北京地鐵4號線、深圳地鐵四號線均采用PPP模式，得到了不錯的成效，同時也有一些項目從計劃到實行困難重重，處于多年擱置狀態(tài)例如成都**號線ppp項目公司組建案例。

北京地鐵四號線是我國第一個正式運用PPP模式，引入社會資本運作的地鐵項目。該項目運用PPP融資模式有效緩解了當地政府的資金壓力，并且實現了軌道交通行業(yè)投資、經營主體的多元化，通過社會資本引入、市場部門的參與，促進了管理和服務水平，還提升了技術水準。北京地鐵4號線在研究PPP模式上具有典型意義，體現了新的融資模式打破了基礎設施建設融資困境的創(chuàng)新價值，促進整部和市場達成一致目標，緩解債務壓力的同事完善基礎設施的建設。

根據相關資料概算，北京地鐵4號線的項目工程投資建設總體劃分為A、B兩個相對獨立的部分：其中A部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，占4號線項目總投資的70%。A部分由已成立的4號線公司負責投資建設；B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機電設備，投資額約為46億元，占4號線項目總投資的30%，由通過市場化方法組建的特許經營公司負責投資建設、運營和管理，實施特許經營。

特許經營公司是在PPP項目中通過審批取得特許經營權、實施特許經營的公司。在北京地鐵4號線項目中的PPP特許經營公司是北京京港地鐵有限公司，該公司是由京投公司、香港地鐵公司和首創(chuàng)集團公司按照2：49：49的出資比例組建。特許經營期結束后，特許經營公司將B部分項目設施完好、無償地移交給市政府，將A部分項目設施歸還給4號線公司。根據相關財務指標測算，在30年特許經營期內，按8%的回報率計算，新建地鐵項目30年財務凈現值的總額，約占項目總投資的30%，約46億元。實際上，該項目的回報率超過了8%，達到了10%左右。

北京地鐵4號線項目之所以采用PPP模式投資運營，不僅是為了解決融資問題，更深層的目標是引入先進的管理機制，打破行業(yè)壟斷，提高行業(yè)效率和政府監(jiān)管水平，更有通過產權的變化帶動體制機制的變化的長遠考量。

三、難點分析

1.政府主導作用過度，社會企業(yè)力量薄弱

政府主導的債務融資模式有著資金籌措程序簡便、到位快等優(yōu)點， 對滿足當前我國地方經濟發(fā)展對城市軌道交通的迫切需要、緩解財政建設資金不足等方面起到了積極作用。但這一模式存在的問題是， 如果城市軌道交通經營企業(yè)無法成功構建城市軌道交通的盈利模式，城市軌道交通項目未來的還本付息還將由政府以財政資金或者劃撥土地等資源的方式解決，無法從根本上解決城市軌道交通堅實運營資金短缺的問題。

2.投融資規(guī)劃的重要性

從金融機構或投資人的角度來說，降低投資風險的訴求無可厚非， 畢竟投資不是做慈善，誰都不希望虧損。真正的投資行為，應該是在較為確定的投資環(huán)境下，通過機構自身的市場運作能力，調動各方資源達成預期目標，從而實現合理回報。重力所說的“投資環(huán)境”，即包括政策環(huán)境，也包括經濟環(huán)境，還包括基礎設施及公共服務配套環(huán)境。

3.存在各種風險

第一，法律保障體系不健全。因為法律保障體系的不健全，國家會不斷優(yōu)化現存法律法規(guī)，也會不斷頒布新的法律法規(guī)，在這個過程中，對于已有項目不一定是好事，因為新頒布的法律法規(guī)可能會影響到項目合法性和合同的有效性，如果真的發(fā)生這種情況，可能會直接導致項目的失敗。我國現存法律、法規(guī)中缺少對已簽訂合同的PPP項目的保護，特別是缺乏統(tǒng)一的、全國性的有關PPP的立法。

第二，審批因素。PPP項目因為審批問題所導致的成本增加、簽約時間延后的情況是很常見的，造成這些問題的原因卻往往是政府的官僚作風、審批的流程不規(guī)范。比如青島威立雅污水處理項目就是因為當地政府對于PPP融資的認識有所局限，項目陷入不斷地談判，談判過程不斷被拉長導致簽約時間不斷延后增加了項目的簽約成本。并且當地政府對市場價格并不熟悉，在這種情況下雙方簽訂了項目合同，在合同中的污水處理價格高于一般市場價格，在后續(xù)的合作中，政府發(fā)現此問題后又要求重新談判以此來降低價格。該項目的管理公司利用政府對于PPP融資的專業(yè)知識不足的缺陷來簽訂不平等合同以謀取利益，導致在后續(xù)的合作中不斷談判，使得政府不斷將決策時間拉長，反而使自身落入困境。

第三，政府信用風險高。地方政府為促進當地的基礎設施建設，有時會在合同中不切實際地簽訂一些條款以吸引社會資本進入項目。但在項目的運營期，這些不切實際的條款是不可能讓政府履行的，這就直接導致合作方的利益受損。

第四，項目收益無保障。某些基礎設施PPP項目建成后，政府或者投資人出于當前基礎設施不足以滿足公眾服務的需求等原因，新建或者改建新的項目與原項目形成實際競爭

四、總結

由于城市軌道交通具有投資金額大、投資回收期長等特點， 決定了現階段多地擬實施的城市軌道交通項目難以實行完全意義上的產業(yè)化， 不可能采取完全形式上的“民有民營”模式；而多地軌道交通沿用傳統(tǒng)意義上的“國有國營”模式對政府財政造成了很大的財政負擔， 直接導致軌道交通項目建設困難、運營效率低下等問題。根據國外城市軌道交通項目建設經驗， 在城市軌道交通項目中采取多元化的投融資模式， 積極吸引社會資金， 可以大大減輕政府財政投資壓力， 并提高城市軌道交通運營效率。

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