從社會福利制度角度分析我國社會福利結構體系發(fā)展

吐孫古·達毛拉

【摘 要】社會福利是為了增加多數(shù)社會成員“適存度”和針對特殊人群提供物質與精神幫助的制度安排

【關鍵詞】福利起源；福利制度；福利結構；福利體系

一、引言

2015年《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出全面建成小康社會新的目標要求和發(fā)展理念。從“堅持共享發(fā)展，增進人民福祉”方面，提出要增加公共服務供給、實施脫貧攻堅工程，提高教育質量，促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)，縮小收入差距等宏偉目標?！笆濉睍r期，國家在社會救濟，社會保險和社會福利領域再度加大投入并采取多種推進措施，人民群眾在就業(yè)，教育，文化，社保，醫(yī)療，住房等方面得到更多實惠，生活水平和生活質量穩(wěn)步提高。但是，由于某些因素社會福利在調節(jié)收入分配，縮小收入差距和改善民生狀況方面的作用依然十分有限，甚至可能在局部產生了某些扭曲效果。

二、我國當前社會福利結構的社會效應及其局限

隨著社會的巨大轉型，市場交換成為經濟資源配置的主要方式。社會福利的本質功能已經發(fā)生了很大變化。社會福利體系除了為個人和家庭的生存提供最基本的保護功能之外，在提高社會成員生存質量方面的改善功能越來越突出。各種福利內容在很大程度上成為一種正常生活之上的“疊加部分”，也是市場分配方式之外轉移給個人和家庭的重要財富。

（一）地方疊加福利形成替代性收入

基于地方政府財力的地方疊加福利形成替代性收入，放大了區(qū)域之間的貧富差異。如果用地方財政一般預算收入、地方財政社會保障和就業(yè)支出和城鎮(zhèn)居民人均轉移性收入分別作為衡量地方政府財力、地方疊加福利水平和居民福利性收入的替代指標，可以比較直觀的揭示出地方政府財力、地方社會福利水平與當?shù)鼐用袷杖朐黾又g的正向相關性。

以北京、陜西為例，從2010年到2014年北京市的地方財政一般預算收入從2353.93億元連年遞增到4027.16億元，地方財政社會保障和就業(yè)支出也從275.90億元逐年連續(xù)增長到509.01億元，城鎮(zhèn)居民人均轉移性收入也實現(xiàn)了“三級跳”，分別從2010年8434.80元躍升到2011年的10075.20元和2012 年的10993.50元。同期，陜西的地方財政一般預算收入從958.21億元遞增到1890.46億元時，地方財政社會保障和就業(yè)支出也從315.61億元遞增到54140.40億元，城鎮(zhèn)居民人均轉移性收入從4225.80元遞增到5907.10元。顯然，地方財力越強大，地方提供的社會保障力度越大，城鎮(zhèn)居民獲得的轉移性收入也隨之加大。地方疊加福利無形當中成為居民貧富差異的“放大器”。

（二）“多龍治水”和“制度分割”的社會福利體制

“多龍治水”和“制度分割”的社會福利體制，削弱了社會福利在扶貧中的綜合效益。在現(xiàn)行社會福利管理體制中，民政部門負責宏觀層面的福利管理，涉及城鄉(xiāng)最低生活保障、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、臨時救助、優(yōu)撫安置、殘疾人福利、老年人福利、兒童福利和災民救濟等。人力資源和社會保障部門管理職業(yè)福利，負責城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農村社會養(yǎng)老保險等。衛(wèi)生部門主管新型農村合作醫(yī)療和基本公共衛(wèi)生服務。住房和建設部門主管保障性住房和房公積金制度。教育部門負責教育福利，主管教育福利和教育救助。婦聯(lián)、工會、殘聯(lián)等社會團體又各自負責某一特定群體的福利。部門之間相互封閉且銜接性較差，體系內部時常存在著掣肘、內耗甚至選擇性執(zhí)行，嚴重削弱了社會福利的對口性、對應性和專業(yè)性。

三、我國工業(yè)化進程中的社會福利體系改革路徑

我國在改革之前和之后的一段時間實施的政府高度干預社會、小政府責任的補缺型社會福利，是一種典型的工業(yè)主義范式。隨著中國的工業(yè)化進程加速，工業(yè)主義范式的社會福利體系在一定時期內必將逐步轉向公民權利范式，形成一種組合式普惠型社會福利制度。

（一）工業(yè)化前期按照現(xiàn)行的“小福利”模式

工業(yè)化前期按照現(xiàn)行的“小福利”模式，形成政府、職業(yè)機構和家庭共同支撐，職業(yè)福利、社會福利及個人和家庭儲蓄相結合的福利結構。作為個人的“社會保護傘”，政府主要對窮人和有特殊需求者承擔社會保障和社會救助責任，幫助其維持最低限度生活需求。職業(yè)機構提供年金等福利，使得雇員能夠“勞有所得”并為更高的生活目標而努力工作。個人和家庭在經濟條件許可的前提下為退休之后的舒適生活再做努力。

（二）工業(yè)化中后期借鑒經合組織（OECD）國家在福利體系建設

工業(yè)化中后期借鑒經合組織（OECD）國家在福利體系建設方面的經驗，兼顧養(yǎng)老制度的廣覆蓋性和可持續(xù)性、福利的成本效益，將社會保障視作一種投資。按照“富人群體靠自己，中間群體靠社會，弱勢群體靠政府”的權責機制，建立起公平、可持續(xù)的組合式普惠型社會福利體系（圖3）。這種組合式普惠型社會福利體系，總體上以經濟社會發(fā)展水平為基礎，以增進公共福利（社會福利的同義語）和私人福利為行動目標，在內部結構上形成社會福利、職業(yè)福利和個人福利共同疊加的格局。鼓勵個人和企事業(yè)單位積極參與社會福利事業(yè)并為增進私人福利采取行動，同政府共同促進醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓、生產活動、住房保障、退休養(yǎng)老及其他領域的福利形成。公共福利為私人福利提供基礎平臺，公共福利擴展帶動私人福利空間的不斷增大。

四、政策建議與結論

（一）在頂層設計上，重視福利體系的整合性

努力實現(xiàn)“十個整合”，即社會福利管理整合、社會福利制度整合、社會福利政策整合、社會福利類型整合、社會福利主體整合、社會福利機制整合、社會福利經辦機構整合、社會保障信息系統(tǒng)整合、社會福利體系城鄉(xiāng)整合以及社會福利監(jiān)控機制整合等。

（二）在福利結構上，發(fā)揮個人福利、職業(yè)福利和社會福利的疊加效應

盡可能增加國家基本福利，減少地方疊加福利，慎用人群疊加福利。針對不同階層的特點，采取不同的制度安排，形成富人在制度安排下自己解決，窮人在制度安排下由政府解決，一般人在制度安排下由政府和其他社會力量解決的機制。確定中央財政對國家基本福利的支出責任，減少由于地方貧富差距和投入不足帶來的發(fā)展水平差異。引導和幫助窮人進行資產積累和“資產建設”，實現(xiàn)自身發(fā)展走出貧困境地。

（三）在推進措施上，提高保障項目的精準性

考慮因地制宜、因時制宜確定具體社會福利項目的實施順序，“摒棄簡單的類比和直接的模仿，注意觀察社會福利項目背后的人口的、地理的、自然環(huán)境的、文化的、歷史的、經濟的、政治的、社會的等多種制約因素?！崩纾谌丝诹鲃恿看蟮牡貐^(qū)，優(yōu)先考慮為就業(yè)者提供居住便利，優(yōu)先發(fā)展公共住房保障，改善生活條件。在老、少、邊、窮地區(qū)，優(yōu)先安排社會投資項目，優(yōu)先發(fā)展教育和培訓，增加居民人力資本投資。

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