城市社區(qū)多元治理的實(shí)踐困境與對策研究

摘 要：在城鎮(zhèn)化建設(shè)加速的背景下，各專家和學(xué)者不斷探尋城市社區(qū)治理模式創(chuàng)新的演變過程。不同地區(qū)的社區(qū)發(fā)展情況不同，由此在實(shí)踐中探索出不同的模式。本文基于對周邊社區(qū)的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理實(shí)踐中的困境：各主體職能和任務(wù)有待明確，社區(qū)自治性不足，社區(qū)各類組織相對缺失，政府提供服務(wù)低效率，居民社區(qū)治理參與度有待提高。最后提出明確多元參與治理主體的權(quán)責(zé)劃分。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū) 社區(qū)治理 多元參與

一、研究的背景

社區(qū)是中國公民社會在城市的新生長點(diǎn)，也是我國城市體制改革和管理的基礎(chǔ)和基點(diǎn)，建立健全適合社會主義市場經(jīng)濟(jì)、符合現(xiàn)代化公共管理理念的城市社區(qū)治理模式成為時(shí)代的需要。黨的十九大報(bào)告繼續(xù)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移；習(xí)總書記也強(qiáng)調(diào)，社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)、社區(qū)。2018 年初的“全國城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作電視電話會議”做了較為全面的總結(jié)，會議指出： 全國城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作取得了顯著成效，有關(guān)頂層設(shè)計(jì)更加完善，組織領(lǐng)導(dǎo)逐步加強(qiáng)，設(shè)施機(jī)構(gòu)日益健全，創(chuàng)新實(shí)踐持續(xù)深化，但在管理體制、服務(wù)能力、作用發(fā)揮等方面則需要進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)。[1]使政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治三者之間形成良性互動，為社區(qū)治理模式的創(chuàng)新提供了新的思路。

二、社區(qū)治理實(shí)踐中的困境

（一）各主體職能和任務(wù)有待明確

在社區(qū)多元共治的主體中，政府的主導(dǎo)地位依然非常突出，與黨組織一起，對社區(qū)居委會、業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司進(jìn)行滲透，主導(dǎo)社區(qū)治理等各項(xiàng)工作。這種行政化方式導(dǎo)致社區(qū)自治空間遭到擠壓；社會組織力量較為弱小，缺乏專業(yè)人才及技術(shù)的支撐，依附于政府資源而生存，社會組織未能平等參與城市社區(qū)治理。在現(xiàn)階段各主體之間的利益有時(shí)還存在分歧。難以有效協(xié)調(diào)，從而引發(fā)的社區(qū)治理秩序發(fā)生紊亂的風(fēng)險(xiǎn)。例如在居委會和物業(yè)管理公司之間，一些居委會不配合物業(yè)的管理，而物業(yè)管理公司有時(shí)也擅做主張；對于收費(fèi)項(xiàng)目兩者都爭相管理，對于難點(diǎn)工作卻相互推諉。

（二）社區(qū)自治性不足

社區(qū)黨組織和居委會的關(guān)系是實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自治重要環(huán)節(jié)。但就目前情況來看，社區(qū)“兩委”關(guān)系中，黨組織主導(dǎo)甚至包辦居委會工作等情況仍然普遍存在。

政府在職能運(yùn)行過程中職責(zé)不清，定位不準(zhǔn)，造成了社區(qū)管理機(jī)制的行政化。例如居委會的選舉等諸多方面都存在行政化傾向。

（三）社區(qū)各類組織相對缺失

社區(qū)社會組織的發(fā)展相對滯后，已經(jīng)存在的社會組織多為文體娛樂性組織，功能性、專業(yè)性社會組織則少之又少。社區(qū)業(yè)主委員會作為居民（業(yè)主）自發(fā)成立的社區(qū)組織，應(yīng)是居民權(quán)益代表與維權(quán)載體，但業(yè)主委員會一般成員較分散，受到的限制較多，導(dǎo)致“不作為”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。物業(yè)管理公司應(yīng)為社區(qū)提供市場化、專業(yè)化的管理與服務(wù)，然而其與居民常因管理費(fèi)等問題發(fā)生沖突。

（四）政府提供服務(wù)低效率

在公共治理中的，政府能力赤字的涵義為“政府自身能力存量與社會對政府能力需求的不平衡，即能力存量小于社會需求，或者反之為，社會對政府能力的需求大于政府能力存量”。[3]隨著城市社區(qū)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，現(xiàn)在的社區(qū)事務(wù)不同于以往，而是變得紛繁復(fù)雜，社區(qū)中組織、居民的復(fù)雜化，利益主體的多元化等不可阻擋。我國自愿捐贈普遍化的程度還達(dá)不到，造成政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，難以提升治理效率。行政化的供給方式“一刀切”，不同組織及不同群體的不同需求得不到滿足，更無法滿足社區(qū)弱勢群體的服務(wù)需求，造成了服務(wù)的低質(zhì)與低效。

（五）社區(qū)居民生活個(gè)體化，社區(qū)治理參與度有待提高

近年來，對社區(qū)居民參與社區(qū)治理狀況的多次調(diào)查都反映出大多數(shù)人不愿意參與社區(qū)事務(wù)，居民的社區(qū)認(rèn)同感、自治意識和參與意識還比較薄弱。社區(qū)參與多是處于被動參與，表現(xiàn)出冷漠的態(tài)度；或是知識水平能力有限，參與的結(jié)構(gòu)比較初級，參與人員群體不均衡。社區(qū)活動的參與者主要是“一老一少一閑”，這必定阻礙社區(qū)的發(fā)展。

三、明確多元參與治理主體的權(quán)責(zé)劃分

（一）黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，強(qiáng)化基層黨建

社區(qū)治理的第一要?jiǎng)?wù)是加強(qiáng)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)，在基層社會自治中發(fā)揮黨的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。構(gòu)建以社區(qū)黨組織為核心，引導(dǎo)居委會、物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會等共同參與、良性互動的工作格局。

（二）社區(qū)治理的自治層

居民代表大會、議事協(xié)商委員會、居委會、居務(wù)監(jiān)督委員會這些都是社區(qū)治理的自治層，分別承擔(dān)決策、商議、執(zhí)行及監(jiān)督等不同的功能。居委會是政府在基層社會的代表，是基層自治組織的基礎(chǔ)，是聯(lián)結(jié)政府、社會和市場的紐帶，承擔(dān)法律所規(guī)定的選舉、議事的職責(zé)。面對社區(qū)公共服務(wù)職能擴(kuò)張以及精細(xì)化服務(wù)，社區(qū)干部隊(duì)伍要引進(jìn)具有專業(yè)社會工作教育背景、較強(qiáng)工作技能和經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)社區(qū)工作者人才。

（三）社區(qū)治理的輔助層

社區(qū)組織按其功能，可分為利益維護(hù)類、愛好類和公益類等不同的形式。通過運(yùn)用專業(yè)社工技術(shù)，進(jìn)行需求表達(dá)、活動策劃等精準(zhǔn)化的專業(yè)服務(wù)。社區(qū)遇到很多專業(yè)化治理難題。例如，社區(qū)災(zāi)后重建過程中的兒童心理康復(fù)、精神障礙群體的看護(hù)等，這些社區(qū)難題的治理需要的是具有專業(yè)化業(yè)務(wù)素質(zhì)的社會組織。[2]

必須重視和支持社區(qū)組織成長。首先，要完善相關(guān)的政策法規(guī)，確保社區(qū)組織的成長發(fā)育得到法律的保護(hù)和保障，保證社區(qū)組織的合法地位和權(quán)力。其次，政府政策鼓勵(lì)和指導(dǎo)社區(qū)社會組織，給予充分的關(guān)注，規(guī)范和引導(dǎo)社區(qū)組織的各項(xiàng)活動。最后，規(guī)范社區(qū)組織的管理，形成組織成長發(fā)展長效機(jī)制，建設(shè)社會組織孵化基地，吸納精英的參與，促進(jìn)組織專業(yè)化，為社區(qū)居民更好地服務(wù)。

（四）政府在社區(qū)治理中的應(yīng)提供的服務(wù)

1.法治

政府要推動人民調(diào)解、法律援助、法制宣傳教育等進(jìn)社區(qū)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)法律服務(wù)的全覆蓋。將民主選舉、決策以及監(jiān)督等以條款的形式將其法定化，以此來增強(qiáng)城市社區(qū)治理模式更具有效性。

2.創(chuàng)制相關(guān)制度

現(xiàn)階段社區(qū)治理的主導(dǎo)者還是政府。政府在社區(qū)治理過程中更多地依靠政策措施或紅頭文件來現(xiàn)實(shí)對社區(qū)的治理，需要系統(tǒng)性的制度設(shè)計(jì)。政府應(yīng)通過創(chuàng)制吸引社會力量進(jìn)入社區(qū)的相關(guān)制度，完善社區(qū)相關(guān)事務(wù)的運(yùn)行機(jī)制。

3.技術(shù)方面：治理信息化建設(shè)、社區(qū)大數(shù)據(jù)建設(shè)

社區(qū)治理公共平臺通過現(xiàn)代信息技術(shù)，將社區(qū)信息如分布的房屋、住戶、家庭生活等進(jìn)行匯總，涵蓋了社區(qū)政務(wù)、城市基本公共服務(wù)、社區(qū)管理、綜合治理

等多個(gè)信息技術(shù)應(yīng)用平臺。這樣達(dá)到的效果：首先，有助于公民參與的渠道持續(xù)拓寬；其次，實(shí)現(xiàn)資源的整合、共享及統(tǒng)籌使用，使社區(qū)成員在信息溝通時(shí)更加便捷；最后，城市社區(qū)治理走向智能化、高效化，社區(qū)治理、服務(wù)水平得到提高。

4.公共服務(wù)方面

政府應(yīng)積極向社區(qū)居民、組織以及以及其他社會力量開展活動配備一定空間，為他們的服務(wù)供給提供公共場所，擴(kuò)大社區(qū)公共服務(wù)的規(guī)模和范圍，公共服務(wù)的內(nèi)容多樣化這是社區(qū)治理的硬指標(biāo)。

城市社區(qū)“一站式”服務(wù)大廳能夠辦理社會保障、民政優(yōu)撫等事務(wù)受理業(yè)務(wù)。社區(qū)服務(wù)要盡可能的齊全，保持社區(qū)供暖電熱氣等生命系統(tǒng)的正常運(yùn)行；保持社區(qū)醫(yī)療、義務(wù)教育、文體活動場所、社區(qū)就業(yè)和勞動保障服務(wù)站、開展社會治安綜合治理等基本公共服務(wù)在城市社區(qū)的全覆蓋。

（五）不斷促進(jìn)社區(qū)居民參與社區(qū)治理的常態(tài)化、均衡化

1.不斷改進(jìn)居民參與社區(qū)治理意識

建立新型的社區(qū)治理模式就必然要求廣大社區(qū)成員尤其是居民群眾廣泛參與討論和決定基層社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)。為此要加強(qiáng)宣傳，組織適合的活動以豐富居民業(yè)務(wù)生活，如舉辦茶話會、社區(qū)文藝活動等調(diào)動居民的主動性和創(chuàng)造性，培育居民的社區(qū)參與意識、民主意識和社會責(zé)任感，增強(qiáng)社區(qū)居民相互間的聯(lián)絡(luò)和信任，在社區(qū)形成良好的氛圍。

2.提高居民參與社區(qū)治理能力

一位高素質(zhì)的社區(qū)居民應(yīng)具備較高的社會責(zé)任感、較好的語言溝通表達(dá)能力、不斷提升自己的政策理解能力和敏感度以及參與的技巧，以滿足參與社區(qū)治理的需要。社區(qū)居民在參與治理的過程中鍛煉表達(dá)、溝通和質(zhì)疑的能力，居民參與社區(qū)自治能夠達(dá)到常態(tài)性、均衡性及有效性。

參考文獻(xiàn)：

[1] 《在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想指引下奮力開創(chuàng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理新局面——全國社區(qū)建設(shè)部際聯(lián)席會議全體會議暨全國城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作電視電話會議在京召開》，民政部門戶網(wǎng)站，2018—03—01

[2] 沈亞平，李洪佳.人民滿意的服務(wù)型政府及其建設(shè)路徑研究[J].東岳論叢，2014，（3）.

[3] 潘修華，龔穎杰.社會組織參與城市社區(qū)治理探析[J].浙江師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2014，（4）：79-84.

作者簡介：郭南南 ，西北政法大學(xué)。