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    行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理法律規(guī)制研究

    2018-10-19 09:11金維民
    西部論叢 2018年11期
    關(guān)鍵詞:國有資產(chǎn)管理法律規(guī)制行政事業(yè)單位

    摘 要:我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)規(guī)模較大,占總國有資產(chǎn)比重較高,并有逐年上升的趨勢。然而近年來,行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)存在不同程度的流失,其原因固然是多方面的,但我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理長期以來以政策為主導(dǎo),缺乏具有剛性約束力的法律保護機制無疑是主要原因。本文是在我國全面深化改革的攻堅階段,在中共十九大強調(diào)全面依法治國的關(guān)鍵時期,基于現(xiàn)行行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的立法現(xiàn)狀,借鑒國內(nèi)外相關(guān)的先進經(jīng)驗,從遵循立法原則、明確主體職責(zé)、統(tǒng)一規(guī)劃分類管理、法律責(zé)任等方面提出了立法建議,將促進我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理邁向更加科學(xué)化、法制化和規(guī)范化的道路。

    關(guān)鍵詞:行政事業(yè)單位 國有資產(chǎn)管理 法律規(guī)制

    行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分,是政府履行社會管理職能、提供公共服務(wù)、促進事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。截至2012年12月31日,全國行政事業(yè)單位資產(chǎn)總額為14.77萬億元,凈資產(chǎn)總額為9.60萬億元,行政事業(yè)單位凈資產(chǎn)約占全部國有凈資產(chǎn)總額的1/3。[1]據(jù)財政部官網(wǎng)上最新行政事業(yè)單位資產(chǎn)的構(gòu)成上來看,流動資產(chǎn)占43.3%,固定資產(chǎn)占47.6%,對外投資占1.93%,無形資產(chǎn)占0.54%,其他資產(chǎn)占6.63%。

    可見,我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)總額規(guī)模如此龐大,然而,其監(jiān)督管理并未形成一套獨立系統(tǒng)的法律體系,這也就導(dǎo)致了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)大量流失。這類問題的產(chǎn)生與資產(chǎn)評估不力、資產(chǎn)管理缺位等有直接關(guān)聯(lián),但根本原因是制度的問題。[2]因此,要鞏固和強化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理,就要認(rèn)真貫徹落實黨的十九大精神,根據(jù)國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革,加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化的總體部署,理順和完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的法律制度和內(nèi)控機制,從立法上把新的管理形式、成熟的改革內(nèi)容規(guī)定下來,為國有資產(chǎn)筑牢法制“防火墻”。

    一、我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理立法現(xiàn)狀

    目前,我國對資源性和經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理都有較為完善的法律規(guī)范,唯獨對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫未形成成熟的專門單行性法律?,F(xiàn)行關(guān)于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的法律法規(guī)主要有部門規(guī)章和地方政府規(guī)章,包括財政部2006年頒布的第35號和36號令,即《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》(以下簡稱“財政部暫行辦法”),2009年國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局制定的《中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》,2012年國務(wù)院制定的《機關(guān)事務(wù)管理條例》第三章關(guān)于資產(chǎn)管理做出的相關(guān)規(guī)定。[3]

    二、我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理立法缺陷

    目前,我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的立法仍存在諸多缺陷,法律位階低、內(nèi)容不全面、程序不具體、監(jiān)管不到位的問題仍然十分突出。

    (一)法律位階低,權(quán)威性缺乏

    我國對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)在法律層面上,存在立法層級低,法律效力不高的問題?,F(xiàn)行的財政部暫行辦法作為部門規(guī)章,相比法律,其權(quán)威性較差,當(dāng)?shù)胤秸?guī)章與部門規(guī)章發(fā)生沖突時,在上位法沒有約束的情況下,應(yīng)由國務(wù)院裁決,在國務(wù)院裁決之前,行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)具體的管理者、權(quán)責(zé)、義務(wù)等都處于不能確定狀態(tài),因此將不可避免地造成行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的流失,使用效率低等問題。

    (二)內(nèi)容不全面,程序不明晰

    現(xiàn)行行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)章,對國有資產(chǎn)的管理無論是從內(nèi)容上,還是從程序上都只是做了一些原則性的規(guī)定,沒有完備的要求及具體的程序,導(dǎo)致條例、規(guī)章,辦法在具體實施的過程中,出現(xiàn)了很多偏差,致使在現(xiàn)實管理中出現(xiàn)資產(chǎn)隨意出租出借現(xiàn)象普遍存在,國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。

    (三)監(jiān)管不到位,救濟無機制

    首先,對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理,在資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)運營、收益分配等各個環(huán)節(jié)上,都存在執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力的情形。[4]其次,行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中的救濟機制缺乏,相關(guān)法規(guī)規(guī)章雖有對管理機構(gòu)的管理職責(zé)較為詳細(xì)的羅列,但在法律責(zé)任承擔(dān)方面的規(guī)定則較為模糊,同時沒有對違法責(zé)任進行明確的分類認(rèn)定,因此行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理部門或者相關(guān)管理人員在工作中出現(xiàn)重大疏忽甚至造成重大損失時,現(xiàn)行法律將難以對其進行準(zhǔn)確認(rèn)定并追責(zé)。因此,在我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理立法方面,需借鑒國外先進經(jīng)驗的同時更要結(jié)合我國實際國情。

    三、我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理立法建議

    目前,我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理監(jiān)管立法尚處于探索階段,立法將會不可避免地面臨一系列問題。為了避免出現(xiàn)地方性立法權(quán)力限制,人大常委會需要發(fā)揮審議作用,制定相關(guān)法律法規(guī),因不同區(qū)域經(jīng)濟環(huán)境存在較大差異,需要重視結(jié)合不同區(qū)域立法經(jīng)驗來尋找行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)立法共性,進而實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范。

    (一)遵循立法原則

    在新形勢新背景下,我國應(yīng)將行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的法制化建設(shè)提到議事軌道上,通過立法的形式將各地良好的管理模式規(guī)定下來,一部新法律的建立,需要遵循最基本的是立法原則,具體包括憲法原則、科學(xué)原則、民主原則、法治原則等。應(yīng)當(dāng)以我國《憲法》為指導(dǎo),堅持社會主義公有制,以此構(gòu)建行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理的法律體系,不能生搬硬套國外的法律體系,而應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國的政治體制和法制特點,有條件、有選擇地吸收國外資產(chǎn)管理的經(jīng)驗,應(yīng)當(dāng)定位于人大或人大常委會審議通過的法律,即制定《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理法》,制定或修改與之配套的一系列配套法律法規(guī)。具體來說,《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理法》應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制,明晰行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán),明確管理和調(diào)整的范圍,明確管理主體及其職責(zé),加強法律的監(jiān)管機制以及責(zé)任和救濟體系。對經(jīng)營性國有資產(chǎn)和行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)要實行不同的獨立的法律體系,對兩類資產(chǎn)實行不同的管理體制。[5]

    (二)明確主體職責(zé),統(tǒng)一規(guī)劃,分類管理

    目前我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理主體的結(jié)構(gòu)主要是:“財政部門、機關(guān)事務(wù)管理部門或國資委-主管部門-占有使用單位?!钡珡膰獍l(fā)達(dá)國家的政府資產(chǎn)的管理經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn),他們的一個共同特點就是實行資產(chǎn)由專門機構(gòu)集中統(tǒng)一管理。專門機構(gòu)集中統(tǒng)一管理,一方面有利于實現(xiàn)資產(chǎn)管理的規(guī)范化,提高管理效率,另一方面也利于對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理進行監(jiān)督,防止行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的流失,所以我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理也應(yīng)集中在一個專門機構(gòu)或部門。與此同時,我國應(yīng)明確行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的分類及來源,針對不同類型的國有資產(chǎn)實行分類管理,制定相應(yīng)的管理規(guī)則,設(shè)定不同的管理目標(biāo),有利于實現(xiàn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的高效節(jié)約、合理利用。

    (三)明確法律責(zé)任

    “我國關(guān)于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理缺乏剛性的立法,并且相當(dāng)一部分是規(guī)章制度,如同政策穿起了法律的衣服?!盵6]目前,從現(xiàn)有的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法來看,對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的侵權(quán)行為,主要采取行政處罰的方式,觸犯刑法則交由司法部門處理,民事責(zé)任基本不會被適用,這就造成一些濫用或者致使行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)流失的責(zé)任人沒有得到應(yīng)有的處罰。對于侵犯國家財產(chǎn)權(quán)的行為人,不但要明確具體的行政處罰細(xì)則,也要規(guī)定觸犯刑法適用的具體法律條文,同時更有必要開啟針對侵犯行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)行為的最后一道防線——救濟機制,即要求其承擔(dān)返還、恢復(fù)原狀或者賠償?shù)拿袷仑?zé)任。

    四、結(jié)語

    對于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理,不僅要采取行政手段和經(jīng)濟手段,更要采取法律手段。依法行政,建設(shè)法制政府則首先應(yīng)當(dāng)重視行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中法律手段的運用。盡快制定出臺《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理法》,對進一步加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理具有十分重要的意義。一方面,通過立法科學(xué)有效地管理,建立集中統(tǒng)一管理,分類管理,盤活閑置資產(chǎn),防止辦公資源分配不均、資產(chǎn)閑置浪費等問題的產(chǎn)生,能更有效地促進行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理。另一方面,通過立法的形式規(guī)定法律責(zé)任,有利于防止和杜絕對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)侵權(quán)行為所造成的國有資產(chǎn)流失,最終實現(xiàn)資產(chǎn)優(yōu)化配置,保障政府機關(guān)各部門公務(wù)活動高效有序地運轉(zhuǎn)。

    參考文獻(xiàn):

    [1] 數(shù)據(jù)來源于財政部財政管理統(tǒng)計數(shù)據(jù)http://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/czjbqk1/czgl/201405/t20140505_1075205.html.訪問時間2018年6月6日。

    [2] 桂華江:《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)優(yōu)化管理法律規(guī)制研究——以四川省調(diào)查為基礎(chǔ)》,2013年西南財經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)位論文。

    [3] 胡蓉:《對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)監(jiān)管的立法思考》,載《湖北行政學(xué)院學(xué)報》2011年第4期。

    [4] 楊斌:《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題及對策》。載《審計與理財》2011年第3期。

    [5] 張秋嫻:《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀及對策》,載《特區(qū)理論與實踐》2000年第10期。

    [6] 劉玉平:《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理對策研究》,載《行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)》2009年第6期。

    作者簡介:金維民(1985—),男,中國教育科學(xué)研究院助理研究員,法理學(xué)碩士,主要研究方向比較法、法律方法。

    資金項目:中國教育科學(xué)研究院2016年度基本科研業(yè)務(wù)費專項資金教育智庫專項個人項目(項目編號:GYF22016012)

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