特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目社會資本利益保障問題研究

陳旭斌　段永輝

摘要：建設(shè)特色小鎮(zhèn)最大的制約因素是資金短缺。以PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)正好彌補(bǔ)這一缺陷。由于政府和社會資本建設(shè)特色小鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)的缺失，導(dǎo)致大量項(xiàng)目的失敗，特色小鎮(zhèn)熱潮逐漸消退。如何保障社會資本的利益，調(diào)動(dòng)社會資本的積極性是重中之重。本文分析影響社會資本收益的因素構(gòu)成作為特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的參考。

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn)；PPP；利益保障

中圖分類號：F283 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）018-0008-01

一、引言

PPP即政府和社會資本合作，在雙方合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)合作雙方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更有利的結(jié)果。此模式目的在于鼓勵(lì)私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。經(jīng)過多年來PPP項(xiàng)目的實(shí)踐積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和社會基礎(chǔ)。

我國特色小鎮(zhèn)發(fā)展處于起步階段，特色小鎮(zhèn)的復(fù)雜性也遠(yuǎn)非以往基礎(chǔ)項(xiàng)目能比，PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)處于政府和社會資本共同探索階段。如何保障社會資本的利益也是調(diào)動(dòng)社會資本地積極性參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵問題。

二、特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)狀及問題

（一）政府與社會資本方合作現(xiàn)狀

PPP行業(yè)經(jīng)歷多年的立法完善和機(jī)制構(gòu)建已趨于穩(wěn)定。近年特色小鎮(zhèn)熱潮的興起，又開始新的特色小鎮(zhèn)PPP的探索。2015年10月，中共中央發(fā)布《關(guān)于定制國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出發(fā)展特色小鎮(zhèn)理念。2016年住建部、國家發(fā)改委、財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》制定了到2020年培育1000個(gè)左右特色小鎮(zhèn)的目標(biāo)。國家17年開始出臺政策《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)和規(guī)范功能性特色小鎮(zhèn)發(fā)展有關(guān)問題的通知》規(guī)范、管控小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展秩序，自此特色小鎮(zhèn)的發(fā)展速度開始放緩。

由于社會資本天生的逐利性，特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的盈利能力和回報(bào)機(jī)制是否完善是吸引社會資本參與進(jìn)來的關(guān)鍵。要做好措施保障利益，才能調(diào)動(dòng)社會資本的積極性。從而更好的推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)市場體制改革。

（二）政府與社會資本方合作問題

1.社會資本方無法有效識別政府信用

研究以往PPP項(xiàng)目簽約率低，政府信用的缺失是阻礙PPP項(xiàng)目落地的主要原因。2017年政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)總理指出，政府要帶頭講誠信，不能隨意改約定，不能“新官不理舊賬”。政府和社會資本的談判中，政府處于強(qiáng)勢地位，社會資本無法對政府的信用進(jìn)行有效的識別。

2.社會資本方人才與經(jīng)驗(yàn)的缺失

特色小鎮(zhèn)較以往基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目周期更長，涉及領(lǐng)域更廣泛，規(guī)模更龐大，專業(yè)針對性更強(qiáng)，對管理人才綜合素質(zhì)要求更高。然而，2015年特色小鎮(zhèn)才開始萌芽發(fā)展，經(jīng)歷了2016、2017年的國家管控與規(guī)范，目前尚處于探索階段。特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目成功數(shù)量較少，經(jīng)歷完整項(xiàng)目培育的人才不足以滿足市場需求，社會資本缺乏專業(yè)人才和運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)是導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營失敗的主要原因。

3.定價(jià)和特許權(quán)期不合理

建設(shè)特色小城鎮(zhèn)屬于公益性項(xiàng)目，也是為了更好服務(wù)人民。政府為了保障公共利益和自己利益，對特色小鎮(zhèn)的收費(fèi)項(xiàng)目定價(jià)偏低和縮短特許經(jīng)營期，導(dǎo)致低于預(yù)期合理收益。社會資本無法獲得相應(yīng)的回報(bào)，對后續(xù)的特色小鎮(zhèn)的建設(shè)十分不利。

三、基于社會資本方提出改進(jìn)措施與建議

（一）雙方多次談判識別政府信用

社會資本在選擇參與特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目，提前考察當(dāng)?shù)卣攮h(huán)境，在與政府進(jìn)行多次談判識別政府的信用。讓雙方合作處于原始的契約關(guān)系，建立平等的合作關(guān)系有利于特色小鎮(zhèn)的運(yùn)營管理。

（二）社會資本方培育相關(guān)人才特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營較為復(fù)雜，涉及建筑，金融，法律等多領(lǐng)域知識。社會資本方應(yīng)加快培育相關(guān)人才的進(jìn)度，搭建特色小鎮(zhèn)人才創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺，讓更多的專業(yè)人才參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)中來。

（三）社會資本方申請政府政策支持

在總結(jié)分析成功的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目后，發(fā)現(xiàn)這些項(xiàng)目有一個(gè)明顯的共同點(diǎn)：政府政策的大力支持。例如定海遠(yuǎn)洋漁業(yè)小鎮(zhèn)、玉皇山南基金小鎮(zhèn)都得到了省市兩級政府的鼎力支持，從而得到了更好的發(fā)展。概括為兩點(diǎn)。

1.定價(jià)與特許權(quán)

雙方談判過程中，最關(guān)注的兩個(gè)事項(xiàng)是定價(jià)和特許權(quán)期。合理的定價(jià)與特許權(quán)期能激發(fā)社會資本參與的積極性，反之，則會導(dǎo)致發(fā)生多次談判，影響雙方合作關(guān)系。在保障公共利益的前提下，可以采取波動(dòng)定價(jià)，當(dāng)使用者數(shù)量較高可以適當(dāng)降低定價(jià)，反之則提高定價(jià)對社會資本進(jìn)行補(bǔ)助。再者，政府應(yīng)成立專門小組負(fù)責(zé)考核社會資本方的運(yùn)營管理能力，對于運(yùn)營管理較強(qiáng)的社會資本可以適當(dāng)增加特許權(quán)期，反之則減少特許權(quán)期。

2.稅收政策

前期投入巨大，合作期較長，在與政府談判中申請項(xiàng)目前期適度的稅收減免政策，等到項(xiàng)目平穩(wěn)運(yùn)營期再恢復(fù)正常稅收。

（四）社會資本方構(gòu)建合理的收益框架

特色小鎮(zhèn)不同的產(chǎn)業(yè)決定了不同的盈利模式，基礎(chǔ)設(shè)施與房地產(chǎn)收益是特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的必備元素。特色產(chǎn)業(yè)板塊的收益就取決于自身獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。

1.基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)

基礎(chǔ)設(shè)施包括公共道路、供電廠、供排水廠、供熱網(wǎng)絡(luò)、通訊設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施；公共服務(wù)設(shè)施包括學(xué)校、醫(yī)院、公園、廣場、文體設(shè)施、綜合服務(wù)區(qū)等?；A(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施收費(fèi)是收益結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)項(xiàng)。在與政府協(xié)商下，考慮到當(dāng)?shù)氐南M(fèi)水平與數(shù)量，進(jìn)行合理的定價(jià)。

2.房地產(chǎn)收益

社會資本通過地產(chǎn)銷售和物業(yè)經(jīng)營獲利。包括居住、工業(yè)、商業(yè)地產(chǎn)租售。此項(xiàng)是收益的主體構(gòu)成。

3.特色產(chǎn)業(yè)收益

依托于特色小鎮(zhèn)自己的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，同旅游業(yè)相結(jié)合，進(jìn)行適度旅游產(chǎn)業(yè)融入、功能拓展和環(huán)境營造。將產(chǎn)業(yè)與旅游相結(jié)合形成盈利點(diǎn)，形成持續(xù)穩(wěn)定的收入。