PPP模式助推新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的實(shí)踐與探索

榮 剛 房林林

(山東大學(xué) 管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100；清華大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100084)

一、引言

政府與社會(huì)資本合作模式(簡稱，PPP模式)，提倡政府與社會(huì)資本的深度合作，具有整合社會(huì)資源、轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)動(dòng)民間資本積極性等突出優(yōu)勢(shì)，能充分發(fā)揮公共部門和私營部門各自的資源稟賦。①張西勇、段玉恩：《推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式的必要性及路徑探析》，《山東社會(huì)科學(xué)》2017年第9期。PPP模式自2014年以來獲得國家的大力推廣，據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，截至2017年9月底納入全國PPP綜合信息平臺(tái)的項(xiàng)目共計(jì)14220個(gè)，投資金額高達(dá)17.8萬億元，覆蓋全國31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)及新疆建設(shè)兵團(tuán)和市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。近年來，山東省在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的過程中，積極參與PPP模式實(shí)踐，將PPP模式的應(yīng)用擴(kuò)展到了市政工程、生態(tài)環(huán)保、教育醫(yī)療等18個(gè)領(lǐng)域，PPP項(xiàng)目數(shù)量、投資額度以及項(xiàng)目落地率等均居全國前列。

隨著PPP模式實(shí)踐的持續(xù)規(guī)范化，該模式的應(yīng)用范圍也逐步拓寬，目前PPP模式已在 “一帶一路”建設(shè)、“雄安新區(qū)”建設(shè)等國家戰(zhàn)略中發(fā)揮著越來越重要的作用。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)以來，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換成為新常態(tài)下促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的必要手段，是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必經(jīng)之路，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的推進(jìn)需要政府管理方式改革、國有企業(yè)改革和民營企業(yè)改革的三管齊下。②黃少安：《新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換與山東經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，《山東社會(huì)科學(xué)》2017年第9期。也就是說，PPP模式與新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換具有天然的共同屬性，即需要政府引導(dǎo)，更需要全社會(huì)的積極參與。所以，PPP模式在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換過程中必將發(fā)揮積極作用。

二、PPP模式在我國的具體實(shí)踐

新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換是全球范圍內(nèi)搶占新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革制高點(diǎn)、爭奪全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展主導(dǎo)權(quán)的必然選擇。近年來，美國、德國、日本等發(fā)達(dá)國家紛紛加速新動(dòng)能的培育和發(fā)展，形成了值得借鑒的諸多新邏輯、新做法。[注]盛朝迅：《發(fā)達(dá)國家新興產(chǎn)業(yè)政策的新動(dòng)向與啟示》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2016年第11期。對(duì)我國而言，在人口紅利消失、資本邊際報(bào)酬下降以及對(duì)外開放帶來的技術(shù)趕超空間收窄等負(fù)面因素影響下，推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為我國推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重要手段。[注]劉鳳良等：《全球技術(shù)進(jìn)步放緩下中國經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能的構(gòu)建》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2016年第12期；劉窮志、任靜：《社會(huì)資本參與PPP模式的“素質(zhì)”研究——來自中國上市公司的證據(jù)》，《經(jīng)濟(jì)與管理評(píng)論》2017年第6期。

(一)PPP模式的發(fā)展歷程

學(xué)術(shù)界比較一致的看法認(rèn)為，PPP模式起源于法國。然而，對(duì)我國而言，PPP模式并不是舶來品。早在20世紀(jì)70年代末，PPP模式就被國內(nèi)許多城市成功的應(yīng)用于路邊樹木的管理和動(dòng)物園里對(duì)肉食動(dòng)物的飼養(yǎng)上，只不過當(dāng)時(shí)缺乏對(duì)PPP模式的系統(tǒng)梳理和提煉。從PPP模式在我國的發(fā)展進(jìn)程看，PPP模式在我國先后經(jīng)歷了“嘗試階段”、“探索階段”和“爆發(fā)式增長”三個(gè)階段，目前對(duì)PPP模式的應(yīng)用處于第三個(gè)階段?？深A(yù)見的是，隨著PPP模式頂層設(shè)計(jì)及實(shí)際應(yīng)用的不斷完善，我國PPP模式將進(jìn)入規(guī)范化發(fā)展階段。

PPP模式應(yīng)用的“嘗試階段”(1995-2003年)。這一階段，PPP模式作為新興融資方式被引入國內(nèi)，恰與當(dāng)時(shí)我國吸引外商投資的急切需求不謀而合。代表性項(xiàng)目有：廣西來賓B電廠、成都自來水六廠、長沙電廠及北京第十水廠等，并且以外企的積極參與為主要特點(diǎn)。然而，以吸引外商投資為主要目的的PPP項(xiàng)目操作理念，最終導(dǎo)致了PPP模式在我國的水土不服，若干示范項(xiàng)目也未竟全功。不過，這一階段的實(shí)踐也奠定了未來良好的發(fā)展基礎(chǔ)，對(duì)我國后續(xù)PPP模式的推進(jìn)作用不容忽視。

PPP模式應(yīng)用的“探索階段”(2004-2013年)。這一階段的推廣主要得益于特許經(jīng)營概念在公共事業(yè)領(lǐng)域的運(yùn)用，北京地鐵四號(hào)線及國家體育場PPP項(xiàng)目是這一階段的典型代表。但是，這一階段公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給效率、利益分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)管控等PPP模式的核心要素仍未得到足夠的重視，PPP模式單一籌資導(dǎo)向也未發(fā)生根本改變，最終導(dǎo)致政府負(fù)債的激增。值得肯定的是，該階段是PPP模式在我國發(fā)展壯大的重要過程，不同領(lǐng)域的深入實(shí)踐促進(jìn)了PPP理論體系的深化和發(fā)展。

PPP模式應(yīng)用的“爆發(fā)式增長”是指2014年以來我國PPP模式的發(fā)展階段。2014年以來，國家發(fā)改委、財(cái)政部密集出臺(tái)了一系列大力推廣PPP模式的相關(guān)政策文件，國務(wù)院法制辦也出臺(tái)了PPP條例，公開征求意見，推動(dòng)PPP模式的規(guī)范化發(fā)展。

在系列政策的引導(dǎo)下，我國PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。以財(cái)政部PPP項(xiàng)目為例，截至2017年6月30日，全國入庫項(xiàng)目13554個(gè)，總投資額高達(dá)16.37萬億元，覆蓋31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)及新疆建設(shè)兵團(tuán)和19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，PPP模式還被廣泛運(yùn)用到了“雄安新區(qū)”、“一帶一路”等國家戰(zhàn)略。除PPP項(xiàng)目數(shù)量、投資額度的大幅增加以外，這一階段的PPP模式已經(jīng)從單一融資功能，實(shí)現(xiàn)了向轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新預(yù)算體系、整合社會(huì)資源等的轉(zhuǎn)變。但是，在這一階段的發(fā)展過程中也暴露出了一系列問題。我們相信，隨著PPP頂層設(shè)計(jì)和實(shí)際操作的不斷成熟完善，我國PPP模式必將進(jìn)入促發(fā)展與防風(fēng)險(xiǎn)并重的規(guī)范化發(fā)展階段。

(二)PPP模式助推山東新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的實(shí)踐

為了推動(dòng)PPP模式在山東的落地實(shí)施，助推山東新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，山東省財(cái)政廳成立了PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，創(chuàng)設(shè)了PPP工作中心，構(gòu)建了多方協(xié)作的PPP領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，安排了PPP引導(dǎo)基金，并制定了物有所值和財(cái)政承受能力論證指引等相關(guān)操作指南、業(yè)務(wù)操作手冊(cè)等制度規(guī)范，在健全機(jī)制、規(guī)范管理、創(chuàng)新合作、促進(jìn)項(xiàng)目落地等方面形成了一系列規(guī)范做法，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。據(jù)財(cái)政部PPP全國綜合信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，截至2017年6月底，山東省PPP入庫項(xiàng)目1077個(gè)，總投資額10127.4億元。全部入庫項(xiàng)目中智慧城市建設(shè)、生態(tài)環(huán)保、能源、科技、文化、醫(yī)療養(yǎng)老、新型農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域項(xiàng)目與新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換息息相關(guān)，項(xiàng)目數(shù)量約占全省入庫項(xiàng)目的30%。PPP項(xiàng)目按全生命周期分為識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等五個(gè)階段，執(zhí)行和移交兩個(gè)階段項(xiàng)目數(shù)之和與準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等四個(gè)階段項(xiàng)目數(shù)總和的比值為項(xiàng)目落地率，以此對(duì)進(jìn)入執(zhí)行階段后PPP項(xiàng)目的分析更具價(jià)值。

4.3 打印預(yù)約回執(zhí)單 計(jì)算機(jī)默認(rèn)打印機(jī)型號(hào)為EPSON-7781IV，打印紙為寬80 mm的熱敏打印紙，預(yù)約成功后點(diǎn)擊“打印”按鈕即可打印。預(yù)約回執(zhí)單內(nèi)容全面、一目了然，顯示內(nèi)容有預(yù)約時(shí)間、患者姓名、病歷號(hào)、本次治療天數(shù)、每天預(yù)約的時(shí)間段及該時(shí)段的序號(hào)以及靜脈通路器材的使用情況、預(yù)約護(hù)士工號(hào)等。

截至2017年6月底，山東省尚未有項(xiàng)目進(jìn)入移交階段，進(jìn)入執(zhí)行階段的PPP項(xiàng)目共有285個(gè)，總投資額2340.13億元，兩項(xiàng)指標(biāo)分別占全部入庫項(xiàng)目的26.5%和23.1%。285個(gè)項(xiàng)目涉及城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、保障性安居工程、交通運(yùn)輸、教育、科技等18個(gè)領(lǐng)域，對(duì)山東省新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換起到支持作用的項(xiàng)目共計(jì)112個(gè)，總投資額1160.78億元，兩項(xiàng)指標(biāo)分別占執(zhí)行階段全部項(xiàng)目的39.3%和49.6%，分布于科技、文化、能源、農(nóng)業(yè)、市政工程、養(yǎng)老、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等7個(gè)領(lǐng)域，具體情況如表1所示：

表1 山東省支持新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的PPP項(xiàng)目情況匯總

資料來源：財(cái)政部PPP全國綜合信息平臺(tái)

三、PPP模式助推新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的路徑分析

(一)PPP模式助推新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的實(shí)現(xiàn)路徑

新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重大工程不僅需要政府的有效引導(dǎo)，更需要社會(huì)資本的廣泛參與。因此說，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換與PPP模式具有共同的天然屬性，PPP模式能夠有效助推新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重大工程的落地實(shí)施。山東省將新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換聚焦于“四新促四化”，即發(fā)展新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)智慧化、智慧產(chǎn)業(yè)化、跨界融合化、品牌高端化。通過“四新促四化”培育壯大新動(dòng)能，改造提升傳統(tǒng)動(dòng)能，最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效。綜合山東PPP項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及山東新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重點(diǎn)突破的總體安排，我們認(rèn)為，PPP模式助推新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換或可通過以下三條路徑得以實(shí)現(xiàn)。

一是PPP模式助推新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)及濟(jì)南先行區(qū)建設(shè)。促進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)的供給是我國采用PPP模式的兩大初衷，山東省新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)及濟(jì)南先行區(qū)內(nèi)跨黃河通道、市政道路、管網(wǎng)工程、保障性工程等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給等都可以采用PPP模式。

截至目前，山東省已有多項(xiàng)供水、供電、供熱、環(huán)保、市政道路、保障性住房、綜合管廊建設(shè)、智慧城市建設(shè)等采用PPP模式的項(xiàng)目進(jìn)入了執(zhí)行階段，這些項(xiàng)目的實(shí)施為綜合試驗(yàn)區(qū)及濟(jì)南先行區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式建設(shè)提供了有益的借鑒。以智慧城市建設(shè)為例，山東省智慧城市PPP項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段的共有5個(gè)，其中章丘市智慧城市視頻監(jiān)控“天網(wǎng)”工程PPP項(xiàng)目及濟(jì)寧市任城區(qū)智慧城市產(chǎn)業(yè)園建設(shè)項(xiàng)目分別為山東省及國家的第三批次示范項(xiàng)目，章丘市智慧城市項(xiàng)目中政府出資占總投資額度的4%，出資388萬元，撬動(dòng)社會(huì)資本9312萬元，合作期限10年，主要完成章丘市視頻監(jiān)控系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型升級(jí)以及配套數(shù)據(jù)機(jī)房的建設(shè)等。濟(jì)寧市智慧城市建設(shè)項(xiàng)目中政府出資8000萬元，撬動(dòng)社會(huì)資本43.30億元，合作期限30年，項(xiàng)目包括兩部分內(nèi)容：一是智慧城市建設(shè)，以社會(huì)管理、民生服務(wù)為主題進(jìn)行建設(shè)，具體包括智慧城管、智慧政務(wù)、智慧醫(yī)療、智慧教育、智慧旅游及智慧交通等21個(gè)模塊；二是產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，包括研發(fā)中心、創(chuàng)客中心、數(shù)據(jù)服務(wù)中心等內(nèi)容。此外，從全國范圍看，國家級(jí)智慧城市示范項(xiàng)目還包括溫嶺市智慧城市PPP項(xiàng)目、合肥市高新區(qū)智慧城市管理運(yùn)營項(xiàng)目、安徽省淮南智慧城市民生領(lǐng)域建設(shè)PPP項(xiàng)目、湘潭市新型智慧城市PPP項(xiàng)目及云南昆明市智慧城市等5個(gè)。

PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)建設(shè)的合作期限較長，一般在20年以上，采取政府付費(fèi)的模式，能有效解決政府短期財(cái)政存在壓力情況下的供水、供電、供熱、環(huán)保、市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給問題，智慧城市等項(xiàng)目的實(shí)施在提升城市綜合管理水平的同時(shí)，還能有效促進(jìn)科技信息產(chǎn)業(yè)等新動(dòng)能的培育。

二是PPP模式助推新舊動(dòng)能綜合試驗(yàn)區(qū)及濟(jì)南先行區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開發(fā)。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換要以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為載體，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建立能夠充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集聚效應(yīng)，對(duì)傳統(tǒng)動(dòng)能的轉(zhuǎn)型升級(jí)、新動(dòng)能的培育起到有效地促進(jìn)作用。山東省新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)及濟(jì)南先行區(qū)內(nèi)要做好新材料、新能源、高端裝備制造、醫(yī)療健康、現(xiàn)代金融等促進(jìn)動(dòng)能轉(zhuǎn)換的產(chǎn)業(yè)園區(qū)的統(tǒng)籌規(guī)劃。除了產(chǎn)業(yè)園區(qū)的規(guī)劃建設(shè)外，園區(qū)的運(yùn)營能力對(duì)園區(qū)功能發(fā)揮具有至關(guān)重要的作用，以PPP模式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開發(fā)的優(yōu)勢(shì)在于即能保持政府的主導(dǎo)作用，又能吸引具有豐富經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)營商的加入，充分發(fā)揮社會(huì)資本在園區(qū)建設(shè)及運(yùn)營中的積極作用。

三是PPP模式助推山東產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)。山東省新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換面臨著傳統(tǒng)動(dòng)能占比較大，新動(dòng)能培育不足等尖銳矛盾，山東省傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占工業(yè)比重約70%，而傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中重化工業(yè)又占約70%。因此，山東省新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換不僅包括新動(dòng)能培育，還要包括傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造升級(jí)，要著力促進(jìn)高端裝備制造、高端化工、信息產(chǎn)業(yè)、能源原材料、海洋經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)等山東優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

PPP模式除了通過支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)的綜合開發(fā)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展以外，還可以直接助力具體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以能源領(lǐng)域?yàn)槔?，截至目前山東省進(jìn)入執(zhí)行階段的PPP項(xiàng)目中，能源領(lǐng)域PPP項(xiàng)目共計(jì)18個(gè)，總投資額高達(dá)144.21億元，包括光伏發(fā)電、垃圾發(fā)電、節(jié)能減排、生物質(zhì)能等。以省級(jí)示范項(xiàng)目臺(tái)兒莊生物質(zhì)發(fā)電工程項(xiàng)目為例，項(xiàng)目包括生物質(zhì)發(fā)電機(jī)組及輔助生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)，政府出資49%，社會(huì)資本方出資51%，5年建設(shè)期，采用使用者付費(fèi)方式，建成后由社會(huì)資本運(yùn)營15年。

(二)山東省PPP模式運(yùn)行中存在的問題

伴隨著PPP項(xiàng)目的增加，PPP模式運(yùn)行中存在的問題也逐步凸顯。對(duì)這些問題的討論與分析，有利于PPP模式的規(guī)范與發(fā)展。山東省PPP模式運(yùn)行中存在的問題及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一是PPP項(xiàng)目缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，過度推廣存在一定風(fēng)險(xiǎn)。在國家發(fā)改委及財(cái)政部大力推動(dòng)下，我國各省PPP項(xiàng)目數(shù)量及投資額度呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，PPP投資額占地方政府投資額的絕大部分比重。PPP項(xiàng)目爆發(fā)式增長或?qū)?dǎo)致地方政府負(fù)債增加、對(duì)民營企業(yè)擠出效應(yīng)加劇等問題的進(jìn)一步惡化。由于山東省PPP項(xiàng)目數(shù)量、投資額度、落地項(xiàng)目比率等均居全國前列，面臨的上述問題可能更為突出。

二是PPP項(xiàng)目管理及操作規(guī)范性有待提高。PPP項(xiàng)目管理的不規(guī)范主要是指PPP相關(guān)制度體系的不完善，以及主管部門對(duì)PPP項(xiàng)目管理不統(tǒng)一。山東省發(fā)改委、財(cái)政廳都出臺(tái)了系列PPP制度及操作指引，在PPP管理的基本原則、適用范圍、管理流程、支持措施、責(zé)任識(shí)別、信息披露等多個(gè)方面進(jìn)行了指導(dǎo)和規(guī)范，有效促進(jìn)了PPP模式的推廣。但是，目前制度體系中還缺乏對(duì)PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)管控等方面的規(guī)定，部分操作指引還缺乏實(shí)際操作性。此外，在發(fā)改委及財(cái)政部共同主導(dǎo)的形勢(shì)下，PPP制度“政出多門”，不利于PPP模式的持續(xù)發(fā)展。

PPP項(xiàng)目操作的不規(guī)范在項(xiàng)目各階段都有所體現(xiàn)。比如，項(xiàng)目識(shí)別階段主要問題表現(xiàn)為對(duì)項(xiàng)目可行性分析重視不足、項(xiàng)目“兩評(píng)”流于形式等；項(xiàng)目準(zhǔn)備階段主要問題表現(xiàn)為項(xiàng)目運(yùn)作方式與項(xiàng)目本身性質(zhì)匹配不足、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制單一等；項(xiàng)目采購階段主要問題表現(xiàn)為資格預(yù)審工作流于形式、地方政府的“國企情結(jié)”、對(duì)專業(yè)運(yùn)營方重視不足以及惡意低價(jià)競標(biāo)普遍存在等；項(xiàng)目執(zhí)行階段主要問題表現(xiàn)為項(xiàng)目資金管理不到位、項(xiàng)目中后期監(jiān)管欠缺、績效評(píng)價(jià)不足以及重建設(shè)、輕運(yùn)營等。

三是對(duì)PPP典型做法缺乏系統(tǒng)梳理總結(jié)，示范項(xiàng)目的引領(lǐng)作用未能充分發(fā)揮。山東省推行PPP模式以來，各地市涌現(xiàn)出了一批典型做法，包括PPP模式推廣中積累的經(jīng)驗(yàn)，比如“寧陽模式”、“禹城經(jīng)驗(yàn)”、“嘉祥樣板”、“菏澤速度”、“博山做法”，以及PPP示范項(xiàng)目的具體做法，比如榮成市固廢綜合處理與應(yīng)用產(chǎn)業(yè)園PPP項(xiàng)目、淄博市博山區(qū)姚家峪生態(tài)養(yǎng)老中心PPP項(xiàng)目等。省財(cái)政廳也安排專項(xiàng)資金對(duì)基礎(chǔ)工作扎實(shí)、項(xiàng)目質(zhì)量較好、示范效應(yīng)明顯的地區(qū)以及示范項(xiàng)目給予過獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼。然而，目前對(duì)上述典型做法還缺乏系統(tǒng)梳理，不利于將好做法、好經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣，也制約了其示范引領(lǐng)作用的發(fā)揮。

四、PPP模式助推新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的政策建議

盡管PPP模式的應(yīng)用實(shí)踐還存在諸多問題，但瑕不掩瑜。為進(jìn)一步做好PPP模式助推新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的工作，我們提出以下幾點(diǎn)政策建議。

一是做好新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換工程中PPP項(xiàng)目的統(tǒng)籌規(guī)劃。做好PPP項(xiàng)目的統(tǒng)籌規(guī)劃，就要做好統(tǒng)一主管部門、統(tǒng)籌管理制度、統(tǒng)籌平臺(tái)建設(shè)等三個(gè)方面的工作。統(tǒng)一主管部門，即要明確山東省新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換PPP項(xiàng)目的專門管理機(jī)構(gòu)；由主管部門負(fù)責(zé)做好全省PPP項(xiàng)目數(shù)量、投資額度及項(xiàng)目領(lǐng)域的統(tǒng)籌安排。緊密結(jié)合山東新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的具體規(guī)劃，通盤考慮并堅(jiān)持量力而行的基本原則，明確政府總體支出責(zé)任，防控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決避免重復(fù)建設(shè)及資源浪費(fèi)。統(tǒng)籌管理制度，即要做好對(duì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換PPP項(xiàng)目管理制度的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；統(tǒng)一PPP項(xiàng)目評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一PPP項(xiàng)目關(guān)鍵環(huán)節(jié)的制度要求，杜絕“假PPP”、“偽PPP”等不應(yīng)該、不利于采用PPP模式操作的項(xiàng)目的出現(xiàn)。統(tǒng)籌平臺(tái)建設(shè)，即要做好對(duì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換PPP項(xiàng)目信息公開平臺(tái)及項(xiàng)目庫的統(tǒng)籌建設(shè)；建設(shè)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換PPP項(xiàng)目信息公開的綜合平臺(tái)，統(tǒng)一并完善PPP項(xiàng)目信息公開的基本要素，推進(jìn)PPP利益相關(guān)方失信主體及行為的信息公開，強(qiáng)化對(duì)綜合平臺(tái)的及時(shí)更新，打破信息孤島，充分發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用，讓PPP項(xiàng)目操作在陽光下運(yùn)行。

二是強(qiáng)化對(duì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換PPP項(xiàng)目的規(guī)范管理。強(qiáng)化規(guī)范管理，提高項(xiàng)目操作的規(guī)范性，是實(shí)現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展、充分發(fā)揮PPP模式支持新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵。強(qiáng)化規(guī)范管理，要做到制度先行，PPP立法的缺位凸顯了PPP相關(guān)規(guī)章制度的重要性，為此山東省要持續(xù)完善PPP制度體系建設(shè)，充分發(fā)揮規(guī)章制度的引導(dǎo)與約束作用?，F(xiàn)階段完善制度管理的關(guān)鍵在于補(bǔ)充完善PPP咨詢服務(wù)、績效評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控、融資支持等制度，探索可操作的物有所值量化評(píng)價(jià)準(zhǔn)則與評(píng)價(jià)方法，強(qiáng)化對(duì)PPP項(xiàng)目中政府支出責(zé)任和財(cái)政承受能力的監(jiān)測與管控等，促進(jìn)不同主管部門對(duì)PPP管理的規(guī)范統(tǒng)一。

強(qiáng)化規(guī)范管理，還要做到嚴(yán)格入庫項(xiàng)目管理，重視對(duì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換PPP項(xiàng)目的中后期監(jiān)管，做到全生命周期的管理。PPP項(xiàng)目操作包括項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行及項(xiàng)目移交等五個(gè)階段。項(xiàng)目識(shí)別是PPP項(xiàng)目的總開關(guān)，決定項(xiàng)目的可行性以及該項(xiàng)目采用PPP模式的可行性。因此，項(xiàng)目識(shí)別不能依靠“拍腦袋”，要基于對(duì)項(xiàng)目的嚴(yán)謹(jǐn)論證，建立可行性評(píng)估報(bào)告、物有所值評(píng)價(jià)及財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)的一票否決制。項(xiàng)目準(zhǔn)備是對(duì)PPP項(xiàng)目的總設(shè)計(jì)，決定了PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式、采購方式、回報(bào)機(jī)制等問題，這些設(shè)計(jì)要根據(jù)PPP項(xiàng)目本身性質(zhì)給出，不能單純以政府、社會(huì)資本任何一方的利益為重。項(xiàng)目采購是選擇社會(huì)資本方的關(guān)鍵階段，地方政府要擯棄“國企情結(jié)”，嚴(yán)格資格預(yù)審及招標(biāo)工作，同時(shí)考慮社會(huì)資本方的運(yùn)營能力，不可人為設(shè)置民營資本進(jìn)入障礙。項(xiàng)目執(zhí)行階段是項(xiàng)目落地的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，地方政府不能做“甩手掌柜”，要重點(diǎn)做好對(duì)項(xiàng)目資金、工程質(zhì)量的監(jiān)督管理。此外，盡管目前尚未有進(jìn)入移交階段的PPP項(xiàng)目，但隨著PPP項(xiàng)目的推進(jìn)，未來會(huì)有大批項(xiàng)目逐漸進(jìn)入移交階段，因此要抓緊制定適合不同行業(yè)的PPP項(xiàng)目移交標(biāo)準(zhǔn)，為PPP項(xiàng)目進(jìn)入移交階段做好準(zhǔn)備。

三是積極推動(dòng)PPP模式創(chuàng)新，持續(xù)加強(qiáng)PPP模式服務(wù)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的作用。創(chuàng)新是驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵所在，[注]湯吉軍、郭硯莉：《創(chuàng)新治理的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析及政策涵義》，《濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2017年第3期。積極推動(dòng)PPP模式創(chuàng)新，就要?jiǎng)?chuàng)新PPP模式的方式方法，多措并舉提高社會(huì)資本，尤其是民營資本參與PPP的積極性。這些措施包括實(shí)行PPP項(xiàng)目的分類管理、加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的整合優(yōu)化、鼓勵(lì)社會(huì)資本方的積極創(chuàng)新、探索地方政府的終身問責(zé)機(jī)制等。

PPP項(xiàng)目的分類管理,能夠提高PPP項(xiàng)目運(yùn)作的效率，有利于不同領(lǐng)域PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與推廣。PPP項(xiàng)目的整合優(yōu)化包括同類項(xiàng)目的整合、存量與新建項(xiàng)目的搭配、PPP項(xiàng)目的“肥瘦搭配”等，整合優(yōu)化要遵循適當(dāng)性、效率性的原則，并且要注意與ROT、TOT、BOT等項(xiàng)目運(yùn)作方式的有機(jī)結(jié)合。鼓勵(lì)社會(huì)資本方的積極創(chuàng)新，就是要在保障PPP項(xiàng)目質(zhì)量的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)并支持社會(huì)資本方通過創(chuàng)新增加收益。完善政治風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度、探索地方政府的終身問責(zé)機(jī)制，緩解社會(huì)資本對(duì)地方政府的違約擔(dān)憂。