政策問題何以界定：西方的研究與審視

李強(qiáng)彬 李若凡

〔摘要〕政策問題界定規(guī)定著后續(xù)政策過程的走向，充斥著各種競(jìng)爭(zhēng)、偏見和沖突，是政策科學(xué)研究的重要議題。西方的研究表明：政策問題界定是尋找可以被解決的問題、表達(dá)不滿、明晰產(chǎn)生問題的原因、處理政治競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)場(chǎng)域，具有主觀性與客觀性、公共性與排他性、穩(wěn)定性與動(dòng)態(tài)性，深受問題屬性、政治環(huán)境與制度、價(jià)值觀、政策倡導(dǎo)者、利益團(tuán)體、大眾媒體的影響，問題創(chuàng)建、問題命名、問題歸責(zé)、要求采取行動(dòng)、進(jìn)入政策議程是問題界定過程的主要階段，閾值模型、焦點(diǎn)事件和信息處理所形成的過程機(jī)制是解釋政策問題何以界定的重要途徑。

〔關(guān)鍵詞〕西方；政策問題；政策問題界定；公共政策；政策過程

〔中圖分類號(hào)〕D035-01 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2018）05-0106-11

政策科學(xué)旨在解決人們所面臨的種種難題，政策過程則始于人們對(duì)“問題”的警覺。就一個(gè)具體的社會(huì)難題而言，盡管人們警覺到的問題情境可能一致，但對(duì)問題情境的界定往往存在分歧和沖突，需要公共權(quán)力機(jī)構(gòu)介入、干預(yù)的不同于一般的私人和社會(huì)問題的政策問題界定更是如此。究其緣由，政策問題界定不僅僅是科學(xué)地定義問題，更是利害相關(guān)者圍繞“問題是什么”所展開的政治競(jìng)爭(zhēng)，是競(jìng)?cè)Q策者注意力并將特定的政策偏好置于優(yōu)先地位的關(guān)鍵步驟，其核心是“誰(shuí)可以界定問題、誰(shuí)擁有問題界定權(quán)”。對(duì)于政策問題界定是什么、有什么特性、受哪些因素影響、最終的界定又是如何勝出的等一系列議題，西方學(xué)者一直給予廣泛關(guān)注。對(duì)于當(dāng)下中國(guó)而言，面對(duì)社會(huì)主要矛盾的變化和現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，亟需在復(fù)雜的社會(huì)情境中科學(xué)、有效地界定問題，促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一、 政策問題界定謂何？

一般認(rèn)為，政策問題界定是公共權(quán)威機(jī)構(gòu)和利害相關(guān)者基于對(duì)現(xiàn)狀的不滿而對(duì)特定的“差距”和“虧空”所進(jìn)行的斷言。學(xué)術(shù)研究中，政策問題界定主要源于社會(huì)沖突和建構(gòu)主義的相關(guān)研究。在社會(huì)沖突論者看來，社會(huì)沖突實(shí)際上就是一個(gè)連續(xù)、有競(jìng)爭(zhēng)性的問題界定過程，社會(huì)沖突中取得優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵機(jī)制之一就是巧妙地解釋一個(gè)問題，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)倡導(dǎo)者的利益?！?〕在建構(gòu)主義論者看來，政策問題既不是簡(jiǎn)單的予以“給定”，也不是反映某一狀況的真實(shí)情況，而是被感知和建構(gòu)出來的。也就是說，問題不是“放在那兒”等待人們?nèi)グl(fā)現(xiàn)和描繪，它們不可能被客觀性地認(rèn)知，因?yàn)槊總€(gè)人都會(huì)創(chuàng)造自己的“事實(shí)”并將其與自己的“意象圖”聯(lián)系起來?！?〕具體而言，西方學(xué)者有關(guān)政策問題界定的研究主要形成了以下幾種觀點(diǎn)。

政策問題界定是尋找可以被解決的問題。持這一觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為政策問題界定必須回答問題的解決具有可行性、價(jià)值性或者問題情境能夠被改進(jìn)，正如艾倫·威爾達(dá)夫斯基（Aaron B. Wildavsky）所言，政策問題界定是“創(chuàng)造值得被解決的問題”，也就是說政策主體所從事的就是去尋找、創(chuàng)造和發(fā)現(xiàn)改進(jìn)的機(jī)會(huì)，設(shè)法尋找機(jī)會(huì)以“兜售”與影響自己所偏愛的界定并使這種界定在政策過程中“脫穎而出”?！?〕那么，如何判斷問題情境是否被改進(jìn)了呢？戴維·迪雷（David Dery）認(rèn)為從情景A到情景B是否被改進(jìn)可以有兩種判斷標(biāo)準(zhǔn)：一是帕累托標(biāo)準(zhǔn)，即至少一個(gè)人變得更好，但并沒有一個(gè)人變得更糟糕；二是卡爾多—?？怂箻?biāo)準(zhǔn)，即在某種狀況下，有些人確實(shí)變得更糟了，但是通過變得更好的那部分人去補(bǔ)償前者，則會(huì)使每個(gè)人都過得更好?！?〕

政策問題界定是對(duì)不滿意的現(xiàn)狀作出表達(dá)。問題往往意味著不滿，因而政策問題界定很自然地就會(huì)涉及到人們對(duì)不滿意的現(xiàn)狀的思考，包括各種事實(shí)判斷與價(jià)值判斷之間的匹配。約翰·鮑茨（John Portz）認(rèn)為政策問題界定涉及：人們?nèi)绾嗡伎寂c評(píng)價(jià)問題；人們對(duì)待問題的觀念與理解；對(duì)現(xiàn)狀表示不滿；也是對(duì)某種特定狀況的斷言，比如學(xué)生成績(jī)不達(dá)標(biāo)?！?〕但有學(xué)者認(rèn)為政策問題界定不僅僅是一組事實(shí)與認(rèn)知的標(biāo)簽。在迪雷看來，政策問題界定是說明某種不受歡迎情況的原因、結(jié)果以及如何緩解這一現(xiàn)狀的一套想法?！?〕也就是說，政策問題界定需要回答所做出的決定是什么、所達(dá)成的結(jié)果是什么、被選擇的方式是什么?！?〕

政策問題界定是明晰政策問題的產(chǎn)生原因。持這一主張的研究者認(rèn)為，政策問題界定是追溯問題產(chǎn)生原因的過程，將解釋問題之所以形成的原因稱為“因果故事”?！?〕對(duì)此，保羅·伯斯坦（Paul Burstein）與瑪麗·步瑞馳（Marie Bricher）指出，描述問題的“因果故事”意味著識(shí)別困難與危害、描述導(dǎo)致問題產(chǎn)生的原因、將道德責(zé)任分配給個(gè)人或者組織、要求政府負(fù)責(zé)停止這種危害。〔9〕戴維·羅什福爾（David A. Rochefort）和羅杰·庫(kù)伯（Roger W. Cobb）進(jìn)而指出，導(dǎo)致問題的因果關(guān)系有三種類型：同時(shí)型因果關(guān)系、連續(xù)型因果關(guān)系、嵌套型因果關(guān)系?！?0〕在同時(shí)型因果關(guān)系中，多個(gè)相互獨(dú)立的自變量X會(huì)同時(shí)對(duì)因變量Y施加影響；連續(xù)型因果關(guān)系描繪了在一個(gè)縱向鏈條中，幾個(gè)相互獨(dú)立的自變量X在時(shí)間上依次遞進(jìn)影響因變量Y；嵌套型因果關(guān)系則表明兩個(gè)或多個(gè)自變量X相互嵌套，進(jìn)而影響Y。

政策問題界定是政治競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)場(chǎng)域。由于問題界定是政策過程的初始階段，為備選方案的形成、政策選擇、政策執(zhí)行、政策評(píng)估奠定基礎(chǔ)，因而兩個(gè)或多個(gè)利害相關(guān)者圍繞資源分配所展開的競(jìng)爭(zhēng)必然體現(xiàn)在問題的界定中，政策問題界定實(shí)際上就是一種典型的政治競(jìng)爭(zhēng)。在界定問題的過程中，政策主體之間為了構(gòu)建贏得多數(shù)人支持的問題界定，總是試圖在競(jìng)爭(zhēng)中最大程度地壓倒對(duì)手。〔11〕問題界定中的政治競(jìng)爭(zhēng)往往涉及兩類行動(dòng)者：擴(kuò)張者和維持者。其中，擴(kuò)張者總是希望將問題公之于眾，激勵(lì)更多的人參與進(jìn)來，并改變競(jìng)爭(zhēng)各方的力量結(jié)構(gòu)；然而，維持者則總會(huì)試圖阻礙擴(kuò)張者得到議程接近權(quán)，他們反對(duì)采取進(jìn)一步行動(dòng)，從而盡可能使目前的資源分配繼續(xù)得到維持?！?2〕問題界定中的政治競(jìng)爭(zhēng)意味著利害相關(guān)者之間價(jià)值、立場(chǎng)和利益的分歧與沖突，正如約翰·金登（John Kingdon）所指出：?jiǎn)栴}界定在呈現(xiàn)某一個(gè)問題時(shí)會(huì)支持一種立場(chǎng)或價(jià)值觀，而不是其他的立場(chǎng)與價(jià)值觀?！?3〕

政策問題界定是一個(gè)持續(xù)的過程。政策問題界定本身包含有一系列過程，而且這個(gè)過程往往具有反復(fù)性。對(duì)此，霍格伍德（HogwoodB. W.）和崗恩（Gun）認(rèn)為，政策問題界定首先是要意識(shí)到促使思考和行動(dòng)的刺激物，然后解釋這個(gè)刺激物，再將其與既有的知識(shí)或信念（比如“認(rèn)知意境圖”）結(jié)合在一起，并且利害相關(guān)者之間的問題界定過程會(huì)發(fā)生相互關(guān)系（沖突、競(jìng)爭(zhēng)、重合、部分重疊）?！?4〕因此，經(jīng)由利害相關(guān)者對(duì)問題的感知、探索、表達(dá)甚至量化，針對(duì)政策問題的原因、結(jié)果與構(gòu)成要素要給出一個(gè)權(quán)威性或者至少被暫時(shí)接受的界定〔15〕，但它可能不是一蹴而就的，而往往是一個(gè)反復(fù)的過程，甚至是不斷地被重新界定〔16〕。如同珍妮特·韋斯（Janet A. Weiss）所言，政策問題界定不是一開始就確定和鎖定的，而是持續(xù)在整個(gè)政策周期，因?yàn)榉治黾?、倡?dǎo)者、政策制定者會(huì)在整個(gè)政策周期持續(xù)地討論問題的界定，不斷地使問題被引入、證據(jù)被考慮、解決方案被辯論、決定被實(shí)施、項(xiàng)目被執(zhí)行以及政策被評(píng)估，直到一個(gè)新的政策問題界定獲得足夠的支持，再由它塑造后續(xù)的政策行動(dòng)?！?7〕

二、政策問題界定有何特性？

政策問題的“界定”意味著識(shí)別和分析政策問題的構(gòu)成要素、因果關(guān)系及其后果是一項(xiàng)復(fù)雜的認(rèn)知過程，而不能簡(jiǎn)單地予以數(shù)量化分析。同時(shí)，界定的過程也是持續(xù)溝通的過程，特定時(shí)間和空間下的政策問題界定會(huì)受到利害相關(guān)方之間力量此消彼長(zhǎng)的影響，一旦在某一時(shí)期居于主導(dǎo)地位的利害相關(guān)者失去操控地位時(shí)，同一問題情境的界定就可能出現(xiàn)變動(dòng)甚至轉(zhuǎn)換。而且，政策問題界定指向公共政策的輸出，因而需要具備公共性，但任何特定的界定也是對(duì)其他界定的一種排斥。因此，政策問題界定兼具主觀性與客觀性、穩(wěn)定性與動(dòng)態(tài)性、公共性與排他性的多重屬性。

主觀性與客觀性。界定政策問題需要聚合價(jià)值判斷與事實(shí)判斷，價(jià)值判斷難以區(qū)別正確與錯(cuò)誤，但是贊同或接受的程度是有別的。對(duì)于任何問題的界定，政策主體不可避免地受到自身價(jià)值觀念甚至偏見的影響。正如有研究認(rèn)為，政策問題并不是簡(jiǎn)單地放在那里被察覺，它自身也不是客觀存在的實(shí)實(shí)在在的事物，而是一個(gè)分析結(jié)構(gòu)或者概念實(shí)體?！?8〕在迪雷看來，政策問題界定是“對(duì)現(xiàn)實(shí)強(qiáng)加某些觀點(diǎn)”的產(chǎn)物〔19〕，不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、因果解釋和解決方案可被用于界定同一問題。政策問題界定的主觀性建立在問題的可塑性基礎(chǔ)之上，可塑性意味著問題是多維度的，政策主體可以從不同角度予以界定，這主要基于兩個(gè)方面的理由：一是現(xiàn)實(shí)世界過于復(fù)雜；二是信息繁多，但人們獲取、處理、利用信息的能力有限?！?0〕然而，強(qiáng)調(diào)政策問題界定客觀性的學(xué)者認(rèn)為，政策問題界定具有的主觀性并不意味著問題就不是客觀存在的，問題本身就是一個(gè)真正的問題，例如貧困、環(huán)境污染、交通擁堵等等，政策分析的工作就是去發(fā)現(xiàn)問題的“本質(zhì)”，從而尋找相對(duì)應(yīng)的解決方案?！?1〕沃倫·沃克（Warren E. Walker）在談到問題與問題的解決方案之間的關(guān)系時(shí)指出，“不是用問題去匹配解決方案，而是用解決方案來匹配問題”，因?yàn)閱栴}本身就指向了特定的解決方案?！?2〕因此可以說，問題界定脫離不了具有客觀性的問題情境，同時(shí)也難以避免將特定的價(jià)值觀和偏好附著于特定的問題情境，政策問題界定是基于客觀事實(shí)和主觀建構(gòu)的產(chǎn)物。

穩(wěn)定性與動(dòng)態(tài)性。由于政策問題的界定過程充滿沖突，政策相關(guān)各方影響力、資源、機(jī)會(huì)的多寡以及環(huán)境的變化都會(huì)導(dǎo)致問題界定呈現(xiàn)出穩(wěn)定性與動(dòng)態(tài)性。作為制定政策的最初階段，政策問題界定與政策變遷的間斷—均衡具有高度的相似性，“間斷”意味著政策問題界定發(fā)生轉(zhuǎn)變，從一種界定方式轉(zhuǎn)向?yàn)榱硪环N界定方式；“均衡”則意味著一段時(shí)期內(nèi)對(duì)某一問題的界定維持不變。丹·伍德（B. Dan Wood）與阿諾德·韋德茲（Arnold Vedlitz）在應(yīng)用信息處理過程機(jī)制分析問題界定過程的穩(wěn)定性與動(dòng)態(tài)性時(shí)指出，由于個(gè)人缺乏認(rèn)知技能、時(shí)間和資源去獲取、吸收、解釋所有的信息以及確認(rèn)信息的正確性，所以他們會(huì)依賴于價(jià)值觀、意識(shí)形態(tài)、文化、歷史、背景和社會(huì)的普遍解釋來對(duì)政策問題形成判斷，從而導(dǎo)致穩(wěn)定性。但是一旦出現(xiàn)強(qiáng)有力的新信息、焦點(diǎn)事件等的入侵時(shí)，斷點(diǎn)就會(huì)出現(xiàn)，政策問題界定就會(huì)從一種均衡狀態(tài)移動(dòng)到另一種均衡狀態(tài)。又鑒于社會(huì)層面的問題界定由個(gè)人層面的問題界定整合而來，因而從總體上來說，上述因素會(huì)綜合導(dǎo)致問題界定的穩(wěn)定性與動(dòng)態(tài)性。〔23〕尤其對(duì)社會(huì)壓力而言，個(gè)人會(huì)擔(dān)心反對(duì)某種政策問題界定的成本過高，往往會(huì)接受特定的現(xiàn)狀并且不作為，從而使政策問題界定保持穩(wěn)定性。然而，當(dāng)個(gè)人的政策問題界定與社會(huì)的政策問題界定之間的差別足夠大，個(gè)人的容忍成本已經(jīng)足夠高時(shí)，一件小事的發(fā)生都會(huì)使均衡產(chǎn)生移動(dòng)，從而導(dǎo)致政策問題界定出現(xiàn)動(dòng)態(tài)性。〔24〕

公共性與排他性。按照韋恩·帕森斯 （Wayne Parsons）的觀點(diǎn)，公共政策假定在人們的生活中存在這樣一個(gè)領(lǐng)域或范圍，它不是私人的或者純碎個(gè)人的，而是公共的。這意味著人類的活動(dòng)需要政府、社會(huì)予以調(diào)控或干預(yù)，或者至少需要共同的行動(dòng)?！?5〕所以，公共政策的根本屬性是公共性，政策問題的界定亦是如此。政策問題界定的公共性意味著：政策問題界定針對(duì)的一定是公共問題而非私人問題；社會(huì)中的問題都有可能被納入政策議程；同一政策問題的不同維度都應(yīng)被關(guān)注和考慮；政策問題的相關(guān)方都應(yīng)參與政策的制定，以最大限度促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，政策問題的界定因?yàn)榇嬖诩ち业母?jìng)爭(zhēng)而不可避免地具有排他性，這些排他性表現(xiàn)在：第一，問題之間的相互排斥。也就是說，社會(huì)中的問題數(shù)不勝數(shù)，選擇界定某個(gè)公共問題就意味著排斥其他的問題，正如謝茨施奈德（E. E. Schattschneider）所說，“問題之所以能獲勝，它必須擁有把其他問題排除出去的能力”?！?6〕第二，同一問題的不同維度之間相互排斥。例如，在酸雨問題中，追求經(jīng)濟(jì)利益會(huì)產(chǎn)生污染物污染環(huán)境，如果禁止這樣的行為又會(huì)導(dǎo)致高失業(yè)率與經(jīng)濟(jì)停滯，可見倫理價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值同時(shí)塑造著問題?！?7〕第三，政策主體之間的相互排斥。在界定政策問題的過程中，政策主體之間為贏得支持會(huì)盡可能地去壓制對(duì)方，“政策主體為了滿足自身的要求，他們必須贏得不同類型的戰(zhàn)斗”?！?8〕第四，目標(biāo)群體之間的相互排斥。政策問題界定往往需要在兩個(gè)或多個(gè)受影響群體的利益之間作出選擇，需要識(shí)別他們的各自需求并進(jìn)行權(quán)衡，〔29〕“決定一個(gè)問題到底是什么”實(shí)際上是在對(duì)利害相關(guān)者的目標(biāo)進(jìn)行優(yōu)先性排序。一旦出現(xiàn)兼容性或優(yōu)先性沖突，界定政策問題就涉及到目標(biāo)群體之間的相互排斥。

三、政策問題界定受何影響？

對(duì)于“問題來自哪里、誰(shuí)應(yīng)該負(fù)責(zé)、又會(huì)產(chǎn)生什么影響”等問題界定的內(nèi)容，利害相關(guān)者實(shí)際上難以把握其“全貌”，最終勝出和擠入決策議程的問題界定往往是政治競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力和問題自身的性質(zhì)、誰(shuí)可以界定問題、如何界定問題、問題界定所處的制度和價(jià)值體系等多種因素綜合作用的結(jié)果。

問題自身性質(zhì)的影響。問題自身的性質(zhì)是多維度的，維度越多越是相互交織在一起，問題就越是復(fù)雜，并且會(huì)直接影響到政策問題界定的結(jié)果與政策設(shè)計(jì)。羅什福爾和庫(kù)伯認(rèn)為問題自身的屬性主要有：嚴(yán)重性、發(fā)生率、新穎度、接近度、危機(jī)以及解決方案。〔30〕首先，問題的嚴(yán)重性通常是利害相關(guān)者爭(zhēng)論的一個(gè)焦點(diǎn)，關(guān)系到能否獲得官員與媒體的注意力。問題涉及的目標(biāo)群體人數(shù)越多，越有助于它在政治上獲得優(yōu)先權(quán)；問題的社會(huì)影響越是惡劣或越是可能帶來機(jī)會(huì)，越有可能受到關(guān)注。二是問題的發(fā)生率影響人們對(duì)問題的感知。當(dāng)人們認(rèn)為問題的發(fā)生頻率比較低或者認(rèn)為某一問題還不夠普遍時(shí)，就不會(huì)積極促進(jìn)問題被界定。問題的發(fā)生率越高，越可能獲得普遍的社會(huì)認(rèn)知，就越容易被界定。問題的發(fā)生率隨著時(shí)間的變化可能會(huì)下降、上升或保持穩(wěn)定，但直線或指數(shù)式的變化是最糟糕的，它們會(huì)對(duì)當(dāng)局的快速回應(yīng)能力產(chǎn)生巨大壓力?！?1〕三是問題的新穎性意味著問題未預(yù)料到或從來沒有發(fā)生過，高度的新穎性一方面會(huì)迅速地聚焦公眾的注意力，另一方面也可能由于對(duì)問題陌生而使當(dāng)局感到力不從心和回應(yīng)遲緩?！?2〕四是問題接近性表明問題與家庭及個(gè)人的密切程度。問題的個(gè)人相關(guān)性越高，與個(gè)人的利益越是密切，個(gè)人對(duì)問題投以直接關(guān)注并號(hào)召他人采取行動(dòng)的可能性就越大，反之則會(huì)較低?！?3〕五是問題的危機(jī)性或緊急性所表明的某種非常糟糕的情況會(huì)加速推動(dòng)對(duì)問題的界定，某種問題界定的支持者也往往會(huì)利用問題情境與危機(jī)之間的模糊性來描述、修飾和表達(dá)問題，以獲取注意力。緊急性通常是危機(jī)性的同義詞，如果界定一個(gè)問題非常緊急則意味著需要快速回應(yīng)，但這種回應(yīng)可能只是權(quán)宜之計(jì)。〔34〕六是解決方案的可得性意味著一個(gè)問題之所以成為問題，只有當(dāng)存在解決方案的時(shí)候才成為問題。也就是說，是解決方案界定了問題，如沃克所言，通過策略性地將政策問題界定與解決方案聯(lián)系起來，能夠更好地控制政治過程以及相應(yīng)的資源分配?！?5〕

政治環(huán)境與制度的影響。作為一種典型的政治過程，對(duì)于誰(shuí)可以界定問題、誰(shuí)擁有問題界定權(quán)，政治環(huán)境與制度的影響根深蒂固。首先，政治環(huán)境對(duì)政策問題界定起著重要作用，一個(gè)被普遍接受的問題界定與其所處的時(shí)代是密切相關(guān)的。特定時(shí)期的政策系統(tǒng)主導(dǎo)著政策行動(dòng)并控制著政策問題的界定，但另一時(shí)期的事件、主體與情景則會(huì)共同促成一個(gè)新的問題圖景并導(dǎo)致曾經(jīng)流行的問題圖景與政策安排的崩潰?！?6〕以美國(guó)在上世紀(jì)50年代到70年代的太空政策所發(fā)生的巨大轉(zhuǎn)變?yōu)槔?，冷?zhàn)使美國(guó)在與蘇聯(lián)的對(duì)抗中把太空發(fā)展從技術(shù)性問題轉(zhuǎn)向涉及美國(guó)國(guó)家安全與形象的政治問題。〔37〕其次，制度安排塑造著人們的行為、興趣和觀點(diǎn)，也塑造著政策的界定?？梢哉f，“問題就發(fā)生在制度之下?！薄?8〕克里斯托弗·普萊因（L. Christopher Plein）指出，制度安排包括憲法設(shè)計(jì)、立法的組織結(jié)構(gòu)、行政安排，它們?yōu)檎邌栴}界定提供了眾多場(chǎng)域。比如，作為政策審議和輿論的紐帶，議會(huì)為各種行動(dòng)者提供了促進(jìn)問題界定和政策備選方案的機(jī)會(huì)?！?9〕因而，對(duì)于政策主體來說，必須敏銳地去識(shí)別制度結(jié)構(gòu)的變化并且去適應(yīng)這樣的變化以取得成功。〔40〕更為重要的是，制度作為一項(xiàng)重要的結(jié)構(gòu)性框架因素，對(duì)進(jìn)入政治過程的觀點(diǎn)、問題和解決方案起著重要的過濾作用?！?1〕與此同時(shí)，制度也是一種偏好的動(dòng)員，制度會(huì)偏愛一種界定而忽視其他的界定，特定的制度也總是支持那些與之相應(yīng)的政策問題界定?！?2〕因此，制度對(duì)政策問題界定的影響至關(guān)重要。

價(jià)值觀的塑造。價(jià)值觀可以被定義為人們對(duì)生活之理想與不理想狀態(tài)的抽象和一般的觀念，涉及信念、倫理觀和評(píng)價(jià)社會(huì)事物的標(biāo)準(zhǔn)?！?3〕政策問題的產(chǎn)生和人們對(duì)政策問題的反應(yīng)往往離不開價(jià)值觀的作用，價(jià)值觀往往會(huì)塑造著人們對(duì)政策問題的感知、立場(chǎng)和解釋。正如霍格伍德和崗恩所指出，價(jià)值觀影響所有層面（個(gè)體、團(tuán)體、組織、社會(huì)）的政策制定過程，影響人們對(duì)令人滿意的最終狀態(tài)的感知和實(shí)現(xiàn)這些最終狀態(tài)的可以接受的工具的感知?！?4〕在實(shí)際的政策問題界定中，人們的價(jià)值觀影響他們對(duì)問題所持的立場(chǎng)，不恰當(dāng)?shù)膬r(jià)值觀會(huì)導(dǎo)致人們對(duì)問題形成不清晰、模糊甚至不當(dāng)?shù)恼J(rèn)識(shí)，無(wú)法把握問題的真實(shí)面貌，進(jìn)而錯(cuò)誤地界定問題。同時(shí)，人們的行動(dòng)很少只受某種單一或孤立的價(jià)值觀的影響，通常受到的是一套綜合的價(jià)值觀體系或價(jià)值結(jié)構(gòu)的影響，因而價(jià)值觀可能潛在地存在十分激烈的沖突。在此狀況下，有研究認(rèn)為價(jià)值多元或矛盾雖然并不一定決定個(gè)人對(duì)待政策問題的立場(chǎng)，但是沖突的價(jià)值觀會(huì)削弱個(gè)人的價(jià)值選擇與問題態(tài)度之間的關(guān)系，核心價(jià)值觀的內(nèi)在沖突會(huì)導(dǎo)致個(gè)人的思考過程更加復(fù)雜，進(jìn)而會(huì)限制人們對(duì)于特定問題明確表達(dá)政策立場(chǎng)的能力?！?5〕對(duì)于問題的歸因往往也取決于人們將哪些價(jià)值觀帶進(jìn)問題界定過程，問題的多面性導(dǎo)致各政策主體總是努力地去尋找導(dǎo)致問題的真正原因，但事實(shí)上他們總是試圖去尋找那些能滿足自身利益的維度來倡導(dǎo)政策?！?6〕

政策倡導(dǎo)者的作為。從政治意義上來說，政策問題界定中最關(guān)鍵的一點(diǎn)就是誰(shuí)可以界定一個(gè)公共問題，是一個(gè)人、一群人還是利益團(tuán)體？對(duì)此，約瑟夫·古斯菲爾德（Joseph R. Gusfield）通過類比財(cái)產(chǎn)權(quán)，提出了“問題所有權(quán)”的概念，認(rèn)為如同財(cái)產(chǎn)權(quán)一樣，問題所有權(quán)具有控制性、排他性、可轉(zhuǎn)讓性和潛在的損失性，〔47〕“問題所有者”一般被認(rèn)為是那些具有特殊地位和受教育程度較高而得到認(rèn)可的專業(yè)人士?！?8〕作為政策進(jìn)程中積極的倡導(dǎo)者，政策企業(yè)家在界定政策問題的過程中扮演著問題守門人與問題所有者角色。〔49〕在韋斯看來，政策企業(yè)家在問題的重新界定及其進(jìn)入政策議程的過程中是必要的條件（即使不是充分的）。〔50〕通過投資自己的資源，政策企業(yè)家一方面推動(dòng)問題與解決辦法的耦合，一方面發(fā)現(xiàn)那些未被滿足的需求或者創(chuàng)造新的需求，進(jìn)而冒風(fēng)險(xiǎn)、花時(shí)間、用精力去實(shí)現(xiàn)，〔51〕從而推動(dòng)問題朝著某一方向被界定并期待自己在未來獲取更多的回報(bào)。金登也論及為了實(shí)現(xiàn)自身訴求，政策企業(yè)家會(huì)參與多種活動(dòng)，包括查明和界定問題、在政策社區(qū)中建立網(wǎng)絡(luò)、制定政策辯論的范圍和條款、建立聯(lián)盟、確定哪些論點(diǎn)能最有效地說服他人、確保其想法在有利的政策場(chǎng)域中被討論、闡明政策思想并影響政策變化等等，〔52〕以推動(dòng)其所欣賞或偏愛的政策的形成。

利益團(tuán)體的關(guān)注。在界定政策問題的過程中，以符合誰(shuí)的利益為標(biāo)準(zhǔn)，利益相關(guān)者會(huì)盡可能地把自己偏好的界定強(qiáng)加給問題本身，因而許多決策都是利益集團(tuán)作用的結(jié)果?！?3〕默里·埃德曼（MurrayEdelman）指出，利益團(tuán)體具有可變性，他們會(huì)相互組合、分開和重組，取向一致的利益相關(guān)者圍繞問題的界定往往形成利益共同體，隨著環(huán)境的變化他們之間會(huì)產(chǎn)生分歧，進(jìn)而促使相互競(jìng)爭(zhēng)的定義獲得不同的支持者并形成新的利益共同體?！?4〕同時(shí)，利益團(tuán)體想要使自己支持的問題界定進(jìn)入政策議程，他們還必須獲得關(guān)鍵決策者的支持，因?yàn)殛P(guān)鍵決策者是正式議程的運(yùn)行者、維護(hù)者與監(jiān)管者。羅什福爾和庫(kù)伯還分析了不同的利益團(tuán)體所競(jìng)?cè)〉臎Q策者的支持為什么會(huì)存在差異，主要是因?yàn)椋河械臎Q策者受惠于一個(gè)特定的組織或者意識(shí)到自己是這個(gè)組織的一名成員；有些組織比其他組織擁有更多的資源或者他們能夠更好地調(diào)動(dòng)他們的資源；有些團(tuán)體在社會(huì)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中擁有重要的地位，以至于他們的利益或者興趣不能被忽視；有的組織團(tuán)體，例如律師、醫(yī)生等，在社會(huì)公眾中有更高的威望，因此要求擁有更多的接近決策者的權(quán)利?！?5〕

大眾傳媒的輿論與動(dòng)員。大眾傳媒起著信息傳遞、宣傳解釋、意見說服、問題放大的重要作用，對(duì)于塑造問題界定相關(guān)方的形象和影響力十分重要，甚至有研究認(rèn)為大眾傳媒是問題在政策議程環(huán)節(jié)獲勝的前提，這主要是因?yàn)榇蟊娒襟w不僅是公眾感知和接受問題的重要途徑，而且是公眾有關(guān)“問題景象”概念化的起點(diǎn)〔56〕。大眾傳媒通過放大問題的可見性，可以強(qiáng)化人們對(duì)問題的關(guān)注和理解，也可以在政策辯論中通過動(dòng)員新的參與者來強(qiáng)化人們對(duì)問題的關(guān)注、傳遞特定的偏好和建立一個(gè)完整的“問題景象”?！?7〕透過媒體報(bào)道的語(yǔ)氣，消極、積極或中立的態(tài)度與傾向直接影響著人們?nèi)绾蜗胂蠛屠斫鈫栴}，〔58〕如同弗蘭克·鮑姆加特（Frank R.Baumgartner）和布萊恩·瓊斯（Bryan D. Jones）所指出，一個(gè)問題的政策形象主要取決于媒體報(bào)道的“基調(diào)”，當(dāng)媒體報(bào)道發(fā)生迅速變化時(shí)，政策領(lǐng)域的動(dòng)員模式可能會(huì)隨之變化?！?9〕

四、政策問題界定是何過程？

對(duì)于政策問題界定的過程，有研究指出政策問題界定以問題創(chuàng)建為起點(diǎn)，以進(jìn)入政策議程為終點(diǎn)。〔60〕在庫(kù)伯和羅斯·羅伯特（Ross R.Robert）看來，政策問題界定由問題命名、問題歸責(zé)、要求采取行動(dòng)三大階段構(gòu)成?！?1〕歸納起來，政策問題界定過程可以分為問題創(chuàng)建、問題命名、問題歸責(zé)、要求采取行動(dòng)和進(jìn)入政策議程等五大階段。其中，問題創(chuàng)建意味著問題從沒有或未察覺轉(zhuǎn)變到存在一個(gè)確定的問題。庫(kù)伯和埃爾德（Charles D. Elder）認(rèn)為，問題創(chuàng)建包括引發(fā)劑與誘發(fā)裝置這兩個(gè)方面的因素。其中，問題的引發(fā)劑主要涉及：相互競(jìng)爭(zhēng)的團(tuán)體覺察到了在資源分配與地位分配中存在某種不好的狀況，然后制造問題；一個(gè)人或者團(tuán)體為了滿足自身的利益制造問題；通過一件意想不到的事件的發(fā)生導(dǎo)致政策問題界定。問題的誘發(fā)裝置則分為國(guó)內(nèi)誘發(fā)裝置與國(guó)外誘發(fā)裝置，國(guó)內(nèi)的誘發(fā)裝置包括自然災(zāi)害、意想不到的人類活動(dòng)、技術(shù)革新、資源分配中存在不均等或者偏見、公民抗議或者工會(huì)罷工等等，國(guó)外的誘發(fā)裝置包括戰(zhàn)爭(zhēng)行動(dòng)或者軍事暴力行動(dòng)、武器的革新、國(guó)際間的競(jìng)爭(zhēng)以及國(guó)家之間聯(lián)盟關(guān)系改變?！?2〕問題的命名意味著識(shí)別和標(biāo)記社會(huì)中存在的各種不滿意的狀況并為其命名。在問題歸責(zé)階段，需要為社會(huì)中的不滿意狀況尋找承擔(dān)責(zé)任的主體，決策者一般會(huì)竭盡全力地避免因?yàn)閱栴}而使自己受到指責(zé)。在要求政府采取權(quán)威的行動(dòng)或者作出決定的階段，參與政策問題界定的人會(huì)呼吁采取某種政策以改變不滿意的狀況或者恢復(fù)原狀?！?3〕最后，在進(jìn)入政策議程階段，相互競(jìng)爭(zhēng)的政策問題界定已經(jīng)成型并處于議程設(shè)置的起始位置，等待議程設(shè)置的優(yōu)先性排序。就政策問題界定的過程性機(jī)制而言，具體的研究中主要形成了政策問題界定的閾值模型過程機(jī)制、焦點(diǎn)事件過程機(jī)制以及信息處理過程機(jī)制。

閾值模型過程機(jī)制。閾值模型是復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)科學(xué)中的一種微觀擴(kuò)散模型，常用來描述個(gè)體受外界影響的累積效果。1978 年，格蘭諾維特（Granovetter ）首次將閾值模型用于研究群體行為。集體行動(dòng)的閾值模型關(guān)注個(gè)人如何從事某種集體行動(dòng)，如騷亂、沖擊政府等暴力行動(dòng)，閾值就是個(gè)人或社會(huì)總體對(duì)某種現(xiàn)狀的態(tài)度從贊成轉(zhuǎn)化為反對(duì)的臨界值?！?4〕根據(jù)閾值模型（見圖1），政策問題界定的動(dòng)力主要取決于社會(huì)總體范圍內(nèi)個(gè)人對(duì)某種社會(huì)狀況不接受度的閾值分布，個(gè)人是否跨越閾值依賴于其對(duì)已經(jīng)跨越閾值或者將要跨越閾值的人數(shù)的估計(jì)。伍德與多恩將閾值模型的內(nèi)在機(jī)理解釋為〔65〕：首先，在形成個(gè)人與社會(huì)解釋的過程中，個(gè)人往往會(huì)從成本—收益的角度考量并形成個(gè)人層面的問題界定，個(gè)人在這個(gè)過程中會(huì)突破自我閾值。一般而言，不同的利害相關(guān)者對(duì)同一問題的成本與收益的看法取決于個(gè)人經(jīng)歷與個(gè)性差異，比如保持沉默的人與非常積極的人對(duì)問題的看法往往存在差異。而后，社會(huì)中每個(gè)人的解釋的加總形成社會(huì)解釋。但是，有時(shí)侯個(gè)人評(píng)價(jià)可能與社會(huì)的總體評(píng)價(jià)并不同步，兩者并不是簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，而是一種經(jīng)驗(yàn)型分布。將社會(huì)總體范圍內(nèi)每個(gè)人的閾值加總就可以知道社會(huì)總體對(duì)特定問題的態(tài)度——接受還是不接受，進(jìn)而形成普遍的社會(huì)解釋。在塑造社會(huì)普遍解釋階段，政策企業(yè)家與利益團(tuán)體可能通過形象處理、社會(huì)動(dòng)員以及公共教育等途徑試圖改變社會(huì)的普遍解釋。然而，在慣性以及個(gè)人層面的解釋與社會(huì)層面的解釋的非線性關(guān)系的雙重作用下，這種改變往往比較困難。在極端的情況下，公眾的認(rèn)知與社會(huì)的普遍性解釋甚至可能發(fā)生脫節(jié)。

在社會(huì)閾值再次變動(dòng)與問題重新界定階段，政策企業(yè)家、大眾媒體以及利益團(tuán)體可能采用各種手段、方法來改變閾值的分布，導(dǎo)致問題被重新界定。伍德與多恩認(rèn)為，這最終取決于個(gè)人的容忍成本與反對(duì)成本的比較，當(dāng)容忍成本大于反對(duì)成本時(shí)，個(gè)人會(huì)積極地反對(duì)某一問題界定；相反，當(dāng)個(gè)人的容忍成本小于反對(duì)成本時(shí)，個(gè)人會(huì)保持沉默，拒絕評(píng)價(jià)問題；當(dāng)兩者相等時(shí)，個(gè)人既不會(huì)積極反對(duì)也不會(huì)極力支持，表現(xiàn)出漠不關(guān)心。漠不關(guān)心時(shí)的閾值對(duì)于理解政策問題界定的動(dòng)態(tài)性至關(guān)重要，可以通過對(duì)問題形象的處理和公眾教育來改變此時(shí)的閾值。對(duì)于大多數(shù)人來說，當(dāng)個(gè)人的評(píng)價(jià)與社會(huì)的總體評(píng)價(jià)相差大時(shí)，閾值變得相當(dāng)脆弱，稍微的變動(dòng)都會(huì)導(dǎo)致閾值改變，使問題的界定從一個(gè)均衡值變動(dòng)至新的均衡值?！?6〕

焦點(diǎn)事件過程機(jī)制。焦點(diǎn)事件是促成人們發(fā)現(xiàn)問題、解釋問題的重要途徑。對(duì)于什么是焦點(diǎn)事件？托馬斯·伯克蘭（Thomas A. Birkland）將其界定為“一件突然地、非常少的事件，可以合理地定義為有害的或者具有對(duì)未來具有潛在危害的可能性，造成的危害或者潛在的危害能夠集中在一個(gè)明確的地理范圍或者利益社區(qū)，并且決策者和公眾幾乎同時(shí)知道這一點(diǎn)?！薄?7〕此外，金登將焦點(diǎn)事件描述為“危機(jī)或?yàn)?zāi)難，喚起人們對(duì)問題的注意……并伴隨著一個(gè)強(qiáng)有力的象征符號(hào)。”〔68〕綜合安東尼·弗萊明（Anthony K. Fleming）、保羅·拉特利奇（Paul E. Rutledge）和格雷戈瑞·狄克遜（Gregory C. Dixon）以及薩爾瓦多·佩拉爾塔（J. Salvador Peralta）等人的研究可以發(fā)現(xiàn)，焦點(diǎn)事件是解釋政策問題界定的重要機(jī)制（見圖2）。焦點(diǎn)事件之所以重要，主要有兩個(gè)方面的原因：一是焦點(diǎn)事件有助于把注意力集中在一個(gè)問題上，正如鮑姆加特和瓊斯所言，體系的外部沖擊往往會(huì)同時(shí)影響參與政策過程的所有利益相關(guān)者，激起每個(gè)人的注意力快速轉(zhuǎn)變；二是焦點(diǎn)事件通過對(duì)其他類似事件的政策問題界定的整合，增加之前被政策企業(yè)家促成的政策問題界定的可信度?！?9〕

在焦點(diǎn)事件導(dǎo)向的政策問題界定中，首先，由于某種問題之前已經(jīng)被界定，形成了穩(wěn)定的社會(huì)解釋，問題處于一種均衡狀態(tài)。但是，焦點(diǎn)事件的發(fā)生促使問題相關(guān)各方的注意力迅速轉(zhuǎn)移，迅速動(dòng)員之前的冷漠者，擴(kuò)大了沖突的范圍，吸引了以前在政治沖突中處于次要地位的人，同時(shí)促使問題“貼上”焦點(diǎn)事件特有的象征和符號(hào)。其次，由于對(duì)體系的沖擊開啟了問題界定的窗口，政界人士、利益集團(tuán)和政策制定者們會(huì)迅速和積極地對(duì)問題作出反應(yīng)，試圖解決問題，這會(huì)促使政策發(fā)生重大改變。因?yàn)椋裹c(diǎn)事件激起的政策主體會(huì)將他們首選的政策解決方案作為因果故事來推進(jìn)，并希望在政策改變的窗口開啟時(shí)，使自己偏愛的問題解決方案獲得通過。最后，政策問題界定改變、新的象征和符號(hào)的疊加以及積極反饋的相互作用最終導(dǎo)致斷點(diǎn)的出現(xiàn)，使之前的均衡狀態(tài)難以為繼，問題逐漸過渡到達(dá)另一均衡狀態(tài)并得到新的界定。〔70〕

信息處理過程機(jī)制。一般而言，個(gè)人缺乏認(rèn)知技能、時(shí)間、資源和意志來捕捉、吸收和解釋所有的信息。因此，人們主要從事的是碎片化的信息處理，或者認(rèn)為“滿意”即可?！?1〕問題界定的信息處理過程機(jī)制（見圖3）始于這樣一個(gè)問題，即為什么個(gè)人對(duì)問題的認(rèn)識(shí)既可以保持穩(wěn)定也可以不斷變化。按照伍德與阿諾德·韋德茲（Arnold Vedlitz）的看法，個(gè)人對(duì)公共政策問題進(jìn)行界定的方式高度依賴一些相對(duì)穩(wěn)定的因素，例如價(jià)值觀、意識(shí)形態(tài)、文化、歷史、背景和社會(huì)的普遍解釋，這些要素被稱為“過濾器”，它們所產(chǎn)生的就是穩(wěn)定性。當(dāng)新的信息出現(xiàn)，盡管它也需要通過這些過濾器，但當(dāng)其有足夠的力量與特性導(dǎo)致個(gè)人對(duì)既有的問題評(píng)價(jià)發(fā)生改變時(shí)，政策問題界定的斷點(diǎn)就會(huì)產(chǎn)生，信息處理過程機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是新信息穿越和侵入各種過濾器?！?2〕

按照信息處理過程機(jī)制，在新的信息出現(xiàn)之前，人們依靠?jī)r(jià)值觀、意識(shí)形態(tài)、文化、歷史、信任和普遍的社會(huì)解釋來保持對(duì)問題的認(rèn)識(shí)。在新的信息出現(xiàn)之時(shí)，如若其強(qiáng)大有力，在與上述基本因素相抗衡的過程中獲勝時(shí)，之前的均衡狀態(tài)就會(huì)被打破，政策位置就會(huì)發(fā)生變動(dòng)。需要指出的是，個(gè)人的選擇是受既有的價(jià)值觀、意識(shí)形態(tài)或文化的主導(dǎo)，還是受新信息的主導(dǎo)，主要取決于個(gè)人所擁有的知識(shí)。伍德與韋德茲指出，一個(gè)穩(wěn)定的知識(shí)環(huán)境與信息環(huán)境越是不確定，個(gè)人就更可能依賴既有的基本因素而不是根據(jù)新的信息去界定問題。相反，一旦個(gè)人對(duì)問題擁有更多的知識(shí)與信任，他們將更可能依賴新的信息來界定問題。〔73〕

五、結(jié)語(yǔ)

政策問題界定的結(jié)果關(guān)系到利害相關(guān)者的切身利益，涉及到利害相關(guān)者之間權(quán)責(zé)和資源的分配，進(jìn)而在很大程度上決定著備選方案的形成和選擇。可以說，政策問題界定就是政策制定的前奏，規(guī)定著后續(xù)政策過程的方向，是促進(jìn)意識(shí)覺醒、激起社會(huì)動(dòng)員、轉(zhuǎn)變社會(huì)認(rèn)知、促進(jìn)民主治理的重要場(chǎng)域。政策問題界定的過程充斥著各種觀念、立場(chǎng)和動(dòng)機(jī)，為各方提供了絕佳的參與政策過程的機(jī)會(huì)，不可避免地具有主觀性與客觀性、公共性與排斥性、穩(wěn)定性與動(dòng)態(tài)性。為此，面向日益復(fù)雜和難以處理的社會(huì)難題，一方面需要對(duì)海量、高增長(zhǎng)、多樣化的信息予以更多的技術(shù)分析，運(yùn)用新的信息技術(shù)和數(shù)據(jù)分析方法，不斷提升政策問題界定的針對(duì)性、科學(xué)性和有效性；另一方面則需要更多的政治分析，包容更多的參與者，避免精英對(duì)問題界定的操控，以政策問題界定中民主質(zhì)量的不斷提升來推動(dòng)社會(huì)的良善治理。

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